西方主要国家金融监管的理论与实践及对我国的启示

湖南商学院学年论文题目西方主要国家金融监管的理论与实践及对我国的启示学生姓名邹宇冰学号081410030学院公共管理学院专业班级行政管理0801班指导教师阳信生职称副教授2011年3月西方主要国家金融监管的理论与实践及对我国的启示内容摘要通过对西方主要国家金融监管的理论及实践的分析，从我国金融监管的实际情况出发，结合我国国情，创造性地提出改变我国金融监管“一行三会，分业监管”体制、成立大金融部统筹监管的设想，以提高我国金融监管的水平。关键词金融监管；一行三会，分业监管；大金融部制ABSTRACTINTHISPAPER,THEMAINWESTERNCOUNTRIESFINANCIALREGULATIONTHEORYANDPRACTICEONTHEBASISOFRESEARCH,USINGSTANDARDANALYSIS,ACCORDINGTOOURCOUNTRY,ANDPUTSFORWARDTHESPECIFICCONDITIONSCHANGEFINANCIALSUPERVISION“LINETHREEWILL,SUPERVISED“SYSTEM,OVERALLSUPERVISIONOFESTABLISHEDBIGBANKINGPROPOSAL,SOASTOIMPROVEOURCURRENTFINANCIALSUPERVISIONOFLOWEFFICIENCYKEYWORDSFINANCIALSUPERVISION；SUPERVISED；BIGBANKINGSYSTEM一、引言（一）研究背景及意义在经历资本主义经济危机后，大多数西方的银行监管理论学派认识到市场存在失灵，单靠市场自身的运行不能解决许多经济问题，反而带来市场的负外部性效益，政府管制作为一种干预手段，有着不可替代的作用。在美国，20世纪以来的三次大金融危机及2008年的美国次贷危机，政府在经济领域的调节和控制，政府运用公权力对市场进行资源在配置，都有效地缓解了经济对社会造成的伤害，使经济得到复苏，减缓经济衰落的破坏力。以美国为首的西方大部分国家，加强政府对金融业的监管，加上金融业自律情况较好，最后完成了监管体制由金融混业监管向统一监管体系的过渡。而当前我国实行的金融行业的“一行三会，分业监管”体制自2003年一直沿用至今。经济形势和世界格局的变化使我国“一行三会，分业监管”体制遭遇了不少冲击。自2006年始也曾一度传言中国正在尝试建立超“一行三会中央银行、银监会、证监会、保监会”和“一部一委”财政部、发改委的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。传言最终没有得到证实，而“一部一委”财政部、发改委的金融监管协调机制最终也石沉大海。加快推进我国金融监管体制改革，对于降低我国的金融风险，提高金融服务效率、发挥其根本性作用具有重要意义。加快推进我国金融体制建设与改革也是应对日趋复杂的经济发展形势、实现我国经济持续、快速、健康发展的现实要求。（二）研究综述国内学术界关于西方国家金融监管及对我国启示的研究，在初期主流研究更多地表现在理论探讨上。这个时期的学者更倾向于用经济学原理分析西方国家金融业监管的方法及其背后的理论依据，并成文为理论综述。如胡维波（2004）1认为对于金融监管的必要性理论,占主流的主要有两大理论金触脆弱说和公共利益说,也有的学者称之为金融市场失灵论和金融社会崩清市场论。并采用金触脆弱说和公共利益说加以论述，认为其理论基础建立在新古典微观经济学理论上。该理论体系认为,政府实施金触监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应,是纠正金触市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排。其后，学术界开始了“洋为中用、促进改革”的经验借鉴研究。经验借鉴研究是在研究分析国外优秀金融监管模式的同时结合中国国情提出我国金融业的改革建议，代表者主要有尚娟（2006）2分析英国商业银行监管的主要特点与发展趋势，从中国国情和金融转型的实际出发，提出了英国银行监管对中国的启示和借鉴经验，为构建市场化的商业银行监管体系提供比较科学的依据。杨京钟（2006）3认为必须立足我国银行业的现实国情，改革现行银行税制，为银行业创造公平的市场竞争环境，从而促进我国银行业的健康、稳定、可持续发展。武迪、武传利（2009）4在英国20多年来金融改革得失的基础上从正反两个方面分析了英国现行金融体制，并结合中国国情认为解决我国金融稳定协调的难题，变体制外协调为内部协调应该在消除市场主体混业经营与监管主体分业监管形成的既有交叉重复又有盲点和空白的弊端、在提高金融管理体制的整体效率的同时效降低行政成本提高我国货币政策的执行效果等方面着手。与此同时，西方国家相继经历了经济危机，西方国家金融监管也曾经遭到严重考验。于是乎国内学术界也开始将研究着力点拓展到西方国家金融监管中存在过的教训及其改革经验，并结合中国国情加以分析提出中国金融监管、中国金融业改革的措施。代表者主要有徐慧娟（2007）5分析了英国金融服务管理署为实施基于原则的监管而在金融机构治理、信息披露、消费者权益保护等方面所做的制度准备,并指出了英国金融服务管理署监管方式改革对我国银行业监管在监管立法、监管者的角色定位、金融业稳定与效率的权衡、监管方法等方面的启示意义。张琴、盛璐璐（2010）6认为美国的风险管理体系存在一系列的缺陷，次贷危机暴露出来的美国银行风险管理缺陷为我国带来重要经验和教训。余海斌、王慧琴（2010）7运用金融监管深化理论分析框架对美国金融监管改革进行了探索分析，认为监管深化理论与实践发展的滞后导致了金融风险引发金融危机。并提出了进一步加强金融监管方法和监管技术、发展金融监管深化理论等建议。肖静（2010）8认为随着我国金融改革的不断深入，为应对世界金融风暴的影响，建立具有中国特色的存款保险制度的必要性和紧迫性日益凸现。并从我国现有银行监管角度出发，借鉴他国立法经验，结合我国情况，探讨了如何建立与我国银行监管法律体系相协调的存款保险制度。综上所述，我国学术界对于西方国家金融监管的理论及实践经验的了解不断拓宽且纵深加强，国内学术界对于西方国家金融监管及其对中国金融改革借鉴方面的研究也经历了从理论基础分析到实践经验考察，从经验借鉴到教训借鉴等阶段。而且，随着时代和时局的变迁，西方国家自身的金融监管方式方法都有相应的变化，我国国内的基本国情及行业形势的变化也要求我国对于西方国家金融监管的借鉴因时制宜、因地制宜，同时在认识和学习西方国家金融监管也须得用辩证发展的眼光和态度。在总结西方国家金融监管经验教训的基础上，结合中国当前具体国情，探寻进一步加强与改善中国金融监管的路径。二、西方主要国家对金融监管的理论基础金融监管包括金融监督和金融管制两方面。金融监督侧重于复杂的日常行为，而金融管制则侧重于具有同一性规范的编制。金融监管的理论基础主要来源于微观经济学里的金融市场失灵理论，如金融体系的负外部效应、金融信息的不完备与不对称等会造成严重的社会负效益，而金融市场的这些缺陷单靠市场机制自身的力量无法克服，且金融体系的公共产品特性，也需要政府作政府利用市场机制或公权力加以干预，以达到抑制投机、保持恢复市场有效性的目的。（一）金融体系的负外部性效应金融资产流动性高，投机者容易在短期内将资产转手并实现投机利润,加上金融交易的利润超额回报、投机者投机意愿强，投机需求大；金融体系会产生强大的负外部性效应金融机构的破产倒闭及其多米诺骨牌的连锁反应会引起货币信用的严重紧缩，进而严重破坏社会经济的增长。金融业与其他行业相比，具有其特殊性，即单个机构的危机会引起普遍的恐慌。金融机构与其他企业的一个显著区别在于它的资产多数不流动而负债则具有高度流动性，一旦金融恐慌引发提兑，很容易出现连锁的“技术性破产”。同时由于金融活动巨大的杠杆效应个别金融机构的利益与整个社会的利益之间的严重不对称，使得这种负的外部性效应无法通过征税的方式进行补偿。此外，由于交易成本过大，外部性也无法通过市场机制的自由交换来进行消除。因此，在这种依靠市场自身的力量无法消除外部性的情况下，就需要政府监管这种市场以外的力量的介入来限制金融体系的负外部性影响。（二）金融市场的信息不完备和信息不对称性金融领域普遍存在着信息不对称现象，如承保人与保险人、存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称。在金融市场上，各类投资者为了使收益实现最大化，寻求有利于自己投资的信息，而投资者们在信息获得、投资技巧和市场地位等方面不同,投资者获取的信息数量和质量不同，投资策略也存在差异。大多数投资人在交易中并不清楚自己交易对象相关的信息，当投资者对交易方信息不了解处于信息劣势时，此时信息优势者的诱导和操纵市场的行为很容易奏效，投资人在决策时，会处于谨慎思考，最终出现“跟庄”现象，而这种投资者自认为的理性行为事实上却带有典型的非理性色彩，而一个金融市场上一大群人的“非理性”行为，则可能导致投资项目过热，出现一种繁荣的假象。这时的交易市场可能存在大量的泡沫，而简单的引线便可能导致金融危机出现。因此，这就需要设立专门的金融监管机构来采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称问题。（三）金融体系的公共产品特性公共产品具有消费的非排他性和非竞争性特点。尽管在许多国家私人部门构成了金融体系的主体，但是一个稳定、公平和有效的金融体系所带来的公共利益却为社会公众共同享有，使金融体系明显具有公共产品的上述特征。因此作为公共产品，不可避免地会出现“搭便车”问题、银行挤提传染性以及金融机构违背审慎经营原则过分冒险等个体理性行为，并可能导致集体非理性的结果。金融体系的这一性质，决定了其运行必须有一个无私利的主体对所有机构个体实施限制和监督，以维护金融产品供应的稳定性。正是由于金融市场、金融产品具有以上特性，故而，西方国家政府及金融业界认同了金融监管的必要性和合法性。基于此，一般国家都会对银行业进行比较严格和有效的监管。正是由于监管的必要性和合法性得到了一致认同，那么接下来尤为重要的便是设立合理有效的监管制度和监管模式。所以研究西方国家对银行业的监管更重要的就是了解西方主要国家对银行业监管的主要监管制度和监管模式。三、西方主要国家金融监管的主要做法及其对中国金融监管的借鉴意义（一）美国金融监管实践及其对中国金融监管的借鉴意义1美国银行业双线多重式监管体制（1）美国银行监管的双线性双线监管即国家级监管机构监管和州监管机构监管同时进行。由于银行实行国法银行和州法银行（“国法银行”亦称“国民银行”，指依照联邦法律登记注册的银行；“州法银行”指按依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行）并存的双重银行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责。因此，除美国财政部下设的货币监管总署（OCC）以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制，前者负责对国法银行发放营业执照，后者负责对州法银行发放执照。（2）美国银行监管的多重性此外，美联储、联邦存款保险公司（FDIC）、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、州保险监管署甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。以美联储为例美国所有国法银行都是联邦储备体系的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的被称为州成员银行,否则被称为州非成员银行。美联储对所有成员银行均负有直接的、基本的监管职能。同时，美联储还是银行控股公司和金融控股公司的基本监管者，负责发放这两类公司的营业执照。美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此所有商业银行都是联邦存款保险公司的被保险人。（3）各银行监管部门之间的相互协调在双线多重的监管模式下，银行监管机构众多，不同监管机构之间难免出现职能重叠。为了避免重复监管，降低监管成本和提高监管效率，近年来各银行监管部门开始注意加强协调。比如美国对新开业的州法银行，在前3年的现场检查由相关监管部门联合进行，3年后由相关监管部门轮流进行，期限为每隔18月一次，检查结果会通报各方。除了在现场检查方面进行配合外，非现场检查的标准及对银行报告的要求也日趋一致。不久前美国推出的伞型监管模式也正是着眼于降低监管成本和提高监管效率。2美国政府两次阶段性的金融监管改革美国政府经过了两次阶段性的监管改革，来达到维护金融市场秩序，保护股民利益。一次是1934年通过的证券交易法，立法的本质意义是维持一个公平的市场，比如说不准内幕操作，不准操纵股价，监管的真正目的是为了中小股民的利益。随后几年，随着现代信息技术和金融交易的发展，期货，期权等金融衍生工具不断出现，金融市场的公平性遭到破坏，甚至出现了2008年的金融危机。第二次是美国总统奥巴马进行的金融系统改革，金融改革的目的是让政府出面，来帮助中小股民把复杂的金融衍生工具看懂，使股民能够清楚地认识到市场而作出选择，恢复一个公平的交易机制，为中小股民、投资者创造财富。3美国银行业监管经验对中国的借鉴意义（1）美国监管体制对中国的借鉴美国银行实行国法银行和州法银行并存的双重银行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责，美国所有国法银行都是联邦储备体系的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员，这种纵横交错的立体监管模式从多个方面监督、控制和调整着银行的经营行为，比较有效地防范和化解了银行领域的风险，同时，美国的监管体制也存在严重的不足，它存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高的问题。美国的分权体制下的纵横交错的监管模式的有效性，提供了我国监管机构间权利应相互制衡、监管部门应承担对规范金融市场完善和制定准则、标准的责任的启示。同时，监管机构及成员过多所引起的成本及效率问题也是我国应注意的。另外，美国监管的方法是辩方举证，也就是说，当金融主体被控诉侵犯参与者权益时，被告负有举证的责任，而在我国，当出现产品问题时，通常是对方举证，所以在中国一个人可以管上万个金融产品，不能有效地履行监管责任，反而责任转嫁到金融参与者身上。（2）美国金融监管改革对我国的借鉴美国金融监管与改革的本质都是在于藏富于民，这与美国的立国精神相符。美国有专门的投资者保护法来保障信托责任，并对违法行为进行严厉的惩治；成立了消费者金融保护局，以一个机构的方式来保护中小投资者利益；并建立了三大信用评价机构，由政府直接对评级机构进行监管，充分保证了股民的利益。这也启示我国在监管过程中，应加强股民保护的立法，使得政府、上市公司的职业经理人、对股民、投资者等履行信托责任，加强执法的力度，设立独立的股民保护机构及监管评价机制，保证监管部门的客观性。（二）英国的金融监管实践及其对中国金融监管的借鉴意义1英国的金融监管实践（1）加强立法英国的银行监管体系一直以自律式监管为特点，如此则人为因素比较明显，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性。为此，英格兰银行便曾经认真修订了英格兰银行法，并将银行业监管的普遍性、英格兰银行对银行机构的人事监督权、英格兰银行的信息披露权、英格兰银行的审核调查权、社会审计与银行监管之间关系的新条款写入法律条款中。这只是英国金融监管中的一个掠影，但是它揭示了英国金融监管对立法的重视程度，即金融监管、金融监管改革都必须法律先行，以法律形式规定监督体制和范围及其公信力。（2）成立金融服务管理局全面统一监管金融市场为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，1997年10月英国成立了“金融服务管理局”FSA，这是英国金融业改革的一次重大举措，结束了英国金融业分业监管的历史，单独承担了英国全部金融市场和金融机构的监管业务。1998年6月，由“英格兰银行”履行的银行业监管职能正式转至“金融服务管理局”，并制定新的金融监管目标和风险监管手段。金融服务管理局将过去金融监管的惟一目标“保护消费者”扩展到四个目标一是维护对英国金融市场及银行业信心。二是提高公众对金融系统的认知度，促进公众对金融制度的理解。三是确保业务有适当经营能力及财务结构健全，以保护投资者。四是监督、防范和打击金融犯罪，减少金融犯罪行为。（3）监管规范，透明度高监管的规范化体现在所有监管工作都有非常严密的操作规程和标准，并且根据金融业最新发展定期更新，既保证了监管人员高效和专业化操作，又保证了监管工作的连续性。同时，金融服务管理局还设立了外部网站，向公众宣传金融服务管理局的职能，公布监管当局的监管原则和监管方法，有助于外界对监管当局的行为进行公正、客观的监督，增加监管的透明度。（4）监管技术性强，效率高金融服务管理局充分利用互联网技术实现信息交流与共享，为监管服务。同时，金融服务管理局运用各种手段提高监管效率。在现场检查方面，通过监管人员会谈对风险进行监控，把大量对监管对象的事务性工作交给专业中介机构去做。在非现场检查方面，监管人员把精力主要集中在对风险的分析上，而不是在数据准备、计算等基础工作上。2英国的金融监管实践对中国金融监管的借鉴意义（1）建立和健全监管的法律体系是基础和保障立法可以为金融监管提供一个合法的身份，在不同时期金融监管会可能遭遇不同法律困境，当这种窘境出现时适时健全和修改法律便可以使金融监管更加具有公信力，同时也能为金融监管提供一个标准。目前，我国在金融监管方面的法律依据有中国人民银行法、中国人民商业银行法、金融机构退出法等文件，法律对于金融机构的规范管理起步晚，现有的法律文件基础知识不充分，法律执行机构刚性太强，缺乏灵活性，法律监督不具体，导致实施效果欠佳。我国的金融市场既不像美国那样金融交易热、手段多样复杂，也不像英国那样金融行业自律性强，有必要提高立法在金融管理过程中的有效性，所以建立和健全监管的法律体系是基础和保障。（2）监管规范和透明是基本要求监管规范化和透明化不仅可以提高监管的公信力，也能防止监管部门、监管人员非法寻租，同时能更好地促进监管部门之间、监管部门与银行之间、监管部门和社会民众之间、银行与社会民众之间的协同性，确实有良多益处。这方面我国可以借鉴英国的经验，对监管工作确立严密的操作规程和标准，并根据金融业不同的发展时期进行定期更新的灵活管理，完善金融机构网站建立，对公众信息的提供注重有效性和及时性，实现重要信息资源共享，提供民众监督建议平台，保证管理操作透明化。（3）提高监管效率是根本目的效率是当前社会经济活动的良好推动力，更是社会经济活动的基本目的。并且监管本身即是要防止银行业界低效率运行或恶性运行，所以应该充分利用各种监管技术和手段，对于专业性较强的监管领域，可以学习英国雇佣中介机构来分析处理，或邀请金融监管智囊团发挥其参谋功能。四、进一步加强我国金融监管的路径选择（一）我国金融监管的现状分析1“一行三会，分业监管”金融监管体制的形成与现实概况当前，我国金融业监管采用的是分业监管，一行三会制度。即由中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会四个金融监管机构分别负责金融监管职能。此格局形成的标志点为2003年证监会的成立。银监会设立前，我国实行的是由中国人民银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业的“一行两会分业监管”模式。2003年3月10日，十届全国人大一次会议举行第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。由此，我国形成了“一行三会，分业监管”的格局。其后自2006年始也曾一度传言中国正在尝试建立超“一行三会”中央银行、银监会、证监会、保监会和“一部一委”财政部、发改委的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。及至2008年，十一届全国人大一次会议的主要议程便包括了审议国务院机构改革方案，由此“一行三会”合并传闻达到高潮，仿佛“大金融部”呼之欲出。2008年3月4日，全国政协委员、中国证监会副主席范福春在接受上海证券报记者采访时否认了一行三会将列入十一届全国人大一次会议国务院机构改革方案的传闻。故而“一行三会，分业监管”格局一直延续至今。2“一行三会，分业监管”机制的弊端（1）权责难分比如随着目前金融市场的不断深化，各类金融机构创新活动日益增多，新工具、新产品、衍生工具踊跃出现。在开发新产品过程中，监管部门间“公文”旅游过程长，扯皮现象多，审批时间长，监管与创新矛盾明显突出。又比如处理历史遗留问题、关闭破产金融机构等问题，有时需要政府“买单”，由于权责界定模糊，以致时常出现央行与“三会”之间以及“三会”之间大量的公文来往、扯皮的协调问题。这些都是对我国当前分业监管模式的重大挑战，也是各监管部门需要加快协调解决的重大内容。（2）重复监管、监管真空难以避免监管者“政出多门”大大降低市场的效率。首先，中国“一行三会”这四个部门间的交叉重复不可避免，比如同一金融部门或金融机构常常需要接受四个部门的重复检查。其次，监管真空难以避免。通常情况下，银行业务与证券交易、证券与保险业、银行与保险业之间的业务往来，往往涉及两个或两个以上监管主体，结果直接导致监管责权不明确、责任推卸。或者是监管部门不明确监管的本质，当监管部门与被监管部门的利益达到“平衡”时，监管部门甚至出现不履行其监管职责的现象。争取但经常也遭遇到谁都不好管的窘境。中国四大国有银行均陆续上市，今后还会有更多的银行上市，在“一行三会，分业监管”体制下，银监会和证监会的双重监管出现监管真空实难避免。（3）部门信息传导的限制从信息共享的角度看，在“一行三会”的体制下，即使能够建立信息共享制度，通过明确共享信息范围、信息采集具体分工、交换方式、保密规定等内容实现信息共享，但仍然需要各部门建立独立的信息中心，对数据进行保存、加工和处理。更遑论现实运营中的重重阻碍。（二）进一步加强我国金融监管的路径选择1“一行三会”为基础整合设立系统、功能完备的大金融部银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会作为国务院下属事业单位,行政监管属性不明确,一直处于“尴尬”监管的地位上,不利于其开展金融监管工作。与此同时,我国的金融业发展又出现了新现象,混业经营萌芽的出现,国有金融机构改革进入关键阶段等等,这些都是摆在政府金融监管工作面前的新问题；而国际金融业的发展趋势对我国金融业的发展以及金融监管体制也提出了挑战。正是基于这些理论与现实原因,改变“分业经营,分业监管”的监管模式,允许混业经营,逐步走向统一监管,合并原有的“一行三会”,建立统一的、全局统筹的大金融部是顺应天时的。但是，成立大金融部必须在新的法律框架下依法运作，要以立法的形式周全考虑新时期金融监管的方方面面。并且大金融部只是将原来的“一行三会”统筹起来，而将权责划分明确，做到监管有法可依、依法监管。2加强金融监管各部门之间的联动性，提高监管效率首次要通过合理的内部组织分工真正做到对金融机构关联业务和交叉业务采取联合行动，避免重复检查，提高监管效率。如设立的联合检查制度、紧急磋商制度（分别针对日常状态、紧急状态和危机状态）。其次，在处理新金融产品时要建立特事特办机制。如某一部门在审核、推出新金融产品涉及其他部门监管范围的，必须先签发文件给其他部门，同时限定其他部门必须在一周或两周内有明确的反馈意见。征求意见过程中，如果各部门意见一致，只要不涉及人大法律或国务院法规的，则可即办。若涉及到了，报上一级机关。如果各部门意见不一致，限定一周或两周内，先召开司局级金融监管协调工作小组会议，并吸收国务院相关研究机构或其他机构派人参加，当面讨论磋商。如实记录各种意见，会后反馈有关部门领导再研究，或修正原有部门意见。若各部门仍坚持不同意见，再把如实反映各部门不同意见的报告上报。此时由国务院通过行政会议形式讨论解决，还是通过成立一个专门的更高级别的协调机构解决，形式已不重要了。最后真正实现金融数据共享。从机构的设立角度看，显而易见，现有的保监会和证监会