我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用.doc

.我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用 潘在怡，罗茜，王守清. 我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用. 地方财政研究，2016(4): 11-16我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用 潘在怡 罗茜 王守清(清华大学建设管理系、清华大学恒隆房地产中心，北京 100084) 内容提要：棚户区改造是我国许多大城市在进行扩张与旧城改造时面临的问题。结合实际棚户区改造项目策划，在分析和比较我国现有棚户区改造政策和常见开发模式及其问题的基础上，提出了商品房与棚改一体化开发、棚户区改造与文化地产结合的建议，并通过具体的项目策划分析，详细介绍了这两项建议的具体思路和做法，为具有类似区位优势的棚户区改造提供思路和借鉴。关键词：棚户区改造 一体化开发 文化地产中图分类号：F299.2 文献标志码：A 文章编号：1672-9544(2016)0- - 一、概述 (一)棚户区改造相关概念棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差；建筑周边居住环境较差，基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之，棚户区内的居住条件已不符合城市整体居住水平。因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城市环境、优化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展都有着重大意义。从2005年东北的一些城市大规模地改造棚户区开始，全国各地不断将棚户区改造提上议程1。根据2013年国务院关于加快棚户区改造工作的意见 2，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件；在2013年至2017年，预计继续改造各类棚户区1000万户，其中城市棚户区800万户。 (二)棚户区改造政策 为了有效促进棚户区改造工作的进行，政府多次颁布相关政策。将有关政策归纳如下：1. 棚户区改造的质量要求在2013年国务院关于加快棚户区改造工作的意见2提到，改造要满足基本居住功能，也即解决棚户区原有的房屋功能不齐、配套不足、安全隐患多的缺陷；同时，也并不是对所有棚户区建筑都采取拆除重建的措施，而是对改造范围进行合理界定，整治手段与改造手段互相结合。这表明棚户区改造需要更专业的人员来参与，才能更好使棚户区改造满足经济适用的目标。2. 吸引市场力量参与棚户区改造政府对市场力量的参与持积极态度。2009年住建部就提出“政府主导，市场运作”的改造方式3。此后，国家接连发布政策吸引市场资金参与棚户区改造，如加大银行信贷支持、扩大债券融资、简化行政审批程序、落实税费减免政策等4。2015年，国务院提出要做到创新融资体制机制，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作(PPP)模式、构建多元化棚改实施主体、发挥开发性金融支持作用5。3. 棚户区改造中的文化遗产保护棚户区改造常常涉及当地文化建筑的保存等问题，2012年住建部提出在改造中要注重旧住宅区有机更新、旧住宅性能充分利用和历史文化街区保护6。由此可见，在棚户区改造的基础上对当地文化建筑进行合理改造，不仅能获得直接的经济效益，同时还能获得政府的进一步支持。由以上政策可以看出，棚户区改造工程能够获得政府的有效支持，同时也拥有广阔的市场。在近两年房地产市场遇冷，商品房价格和成交量同时缩水的情况下，土地价格却依然居高不下，传统的商品房开发投资风险明显增大。因此，对投资者而言，参与棚户区改造工程，在未来一段时间内前景看好。二、 我国棚户区改造的常见开发模式棚户区改造涉及土地的一级、二级开发，政府通常委托企业代为开发建设。目前我国常见的开发模式有委托一级开发、土地出让金折扣、一二级捆绑招标和土地作价入股四种。1.委托一级开发在这种模式下，企业只做一级土地开发，将土地开发为熟地后直接移交政府，政府为企业提供资金补偿或土地出让金分成，构成企业利润来源。这种模式对政府而言吸引力较小，因为此时政府所需支付的补偿额较大，且已开发好的土地需再次招拍挂，流程较为繁琐。但对企业而言吸引力较大，开发流程简单，资金需求量小，项目风险较低。2.土地出让金折扣在这种模式下，企业完成土地一级开发后，政府承诺在土地二级市场给予企业一定的出让金折扣。企业的利润来源主要是二级市场拿地时的成本降低，同时加上二级开发带来的收益。这种模式对政府而言，对项目有一定控制力，投入少，但仍需土地招拍挂流程。而对企业而言，参与流程繁琐，谈判及暗箱成本高，初始投入较大。3.一二级捆绑招标在这种模式下，政府将项目的一二级开发权打包交给同一家企业完成，政府与企业谈判确定一个收益率范围，超额收益政企共享。企业的利润来源主要为二级开发的收益。若采用这种模式，政府几乎无投入，省事且能够获得一定收益，但项目可控性差。而企业的资金需求量较大，项目周期长，资金链易断裂。4.土地作价入股在这种模式下，政府将项目土地价值折算入股，参与到项目股权结构中7。企业的利润来源主要为二级开发的收益。这种模式中政府对项目的参与度和控制力强，投入少。企业的风险主要在于与政府的沟通成本大，且政府可能有一定的违约风险。上述4种开发模式优缺点比较见表1。表1 棚户区改造常见模式的优缺点比较模式模式说明企业利润来源对政府吸引力企业面临风险委托一级开发企业只做一级土地开发，开发为熟地后直接移交政府，政府为企业提供资金补贴政府资金补偿或土地出让金分成政府补偿额较大，且需再次招拍挂，流程繁琐流程简单，资金需求量小，项目风险低土地出让金折扣企业完成土地一级开发后，政府承诺在土地二级市场给予企业一定的出让金折扣二级市场拿地的低成本；二级开发的收益政府有一定控制力，投入少，但仍需土地招拍挂流程参与流程繁琐，谈判及暗箱成本高；初始投入较大一二级捆绑招标政府将项目的一二级开发权打包交由同一家企业完成，政府与企业谈判确定一收益率范围，超额收益政企共享主要为二级