行政法讲义之二：行政主体论

行政法讲义之二：行政主体论,人文与社会科学学学部陈光chenguang,他们是谁？,它们是干什么的？,他们在干什么？,行政执法,提纲,行政法主体概述行政机关其他行政主体公务员行政相对人行政法制监督主体,一、行政法主体概述,行政法主体的含义行政法主体与行政主体行政主体与行政机关行政法主体与行政组织法,材料2-1田永诉北京科技大学案,1994年9月，原告田永考入被告北京科技大学下属的应用科学学院物理化学系，取得本科生学籍。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考教师发现。监考教师虽未发现田永有偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田永的考试。北京科技大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”的规定，认定田永的行为是考试作弊，根据第一条“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决定对田永按退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。,材料2-1田永诉北京科技大学案,但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。1996年3月，原告田永的学生证丢失，未进行1995至1996学年第二学期的注册。同年9月，被告北京科技大学为田永补办了学生证。其后，北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费，并为田永进行注册、发放大学生补助津贴，还安排田永参加了大学生毕业实习设计，并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费。田永还以该校大学生的名义参加考试，先后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试语言成绩合格证书。,材料2-1田永诉北京科技大学案,田永在该校学习的4年中，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。1998年6月，被告北京科技大学的有关部门以原告田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表。田永所在的应用学院及物理化学系认为，田永符合大学毕业和授予学士学位的条件，由于学校正在与学校交涉田永的学籍问题，故在向学校报送田永所在班级的授予学士学位表时，暂时未给田永签字，准备等田永的学籍问题解决后再签，学校也因此没有将田永列入授予学士学位资格名单内交本校的学位评定委员会审核。,材料2-1田永诉北京科技大学案,原告田永认为自己符合大学毕业生的法定条件，被告北京科技大学拒绝给其颁发毕业证、学位证是违法的，遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。原告诉称：我一直以在校生身份在被告北京科技大学参加学习和学校组织的一切活动，完成了学校制定的教学计划，并且学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。然而在临近毕业时，被告才通知我所在的系，以我不具备学籍为由，拒绝给我颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。被告的这种作法违背了法律规定。请求判令被告：一、为我颁发毕业证、学位证；二、及时有效地为我办理毕业派遣手续；三、赔偿我经济损失3000元；四、在校报上公开向我赔礼道歉，为我恢复名誉；五、承担本案诉讼费。,材料2-1田永诉北京科技大学案,被告辩称：原告田永违反本校关于严格考试管理的紧急通知（以下简称068号通知）中的规定，在补考过程中夹带写有电磁学公式的纸条被监考教师发现，本校决定对田永按退学处理，通知校内有关部门给田永办理退学手续。给田永本人的通知，也已经通过校内信箱送达到田永所在的学院。至此，田永的学籍已被取消。由于田永不配合办理有关手续，校内的一些部门工作不到位，再加上部分教职工不了解情况等原因，造成田永在退学后仍能继续留在学校学习的事实。但是，校内某些部门及部分师默许田永继续留在校内学习的行为，不能代表本校意志，也不证明田永的学籍已经恢复。没有学籍就不具备高等院校大学生的毕业条件，本校不给田永颁发毕业证、学位证和不办理毕业派遣手续，是正确的。法院应当依法驳回田永的诉讼请求。,材料2-1田永诉北京科技大学案,北京市海淀区人民法院认为：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。原告田永没有得到被告北京科技大学颁发的毕业证、学位证，起因是北京科技大学认为田永已被按退学处理，没有了学籍。教育法第二十八条规定的学校及其他教育机构行使的权利中，第（四）项明文规定：“对受教育者进行学籍，实施奖励或者处分”。由此可见学籍管理也是学校依法对受教育者实施的一项特殊的行政管理。,1.1行政法主体的含义,行政法主体是指行政法调整的各种行政关系的参加人组织和个人。组织：国家行政机关、作为法制监督主体的其他国家机关、社会公权力组织（如行业协会、社团、基层群众性自治组织等），企事业组织和其他组织。个人：国家公务员、其他行政执法人员以及作为行政相对人的公民、外国人、无国籍人等。行政法主体等于行政法律关系主体，而不等于行政关系主体，尽管行政法律关系主体均源于行政关系主体。,1.2行政法主体与行政主体,行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但只是关系的一方当事人（一方主体），与另一方当事人（对方主体）共同构成相应关系的双方。行政管理法律关系：行政主体与行政相对人行政法制监督关系：行政主体与行政法制监督主体内部行政关系中：行政主体与国家公务员。,1.2行政法主体与行政主体,严格讲，行政主体只有在行政管理法律关系中才具有真正的行政主体地位。行政主体是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占主导，而行政管理关系在整个行政关系中又占主导地位，其他行政关系均因行政管理关系的发生、存在而发生和存在。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体。此外，行政主体特别是行政机关，作为行政主体具有相对恒定性。,1.3行政主体与行政机关,行政主体与行政机关具有包容关系，行政机关是行政主体中最重要的一种。两者区别：（1）行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓；（2）行政主体是一种行政法学的概念，行政机关是一个法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。行政机关不仅是具有独立财政地位的各级人民政府，还包括各级政府所属的工作部门，如公安、工商、海关、税务等部门。,1.4行政法主体与行政组织法,广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法。狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。行政机关组织法通常包括：（1）国家行政机关的性质（2）国家行政机关的组成及结构（3）国家行政机关的职权（4）国家行政机关设立、变更、撤销的程序（5）国家行政机关的基本活动原则和制度,1.4行政法主体与行政组织法,一国的行政组织法体系与一国的行政机关体系应该是一致的。就整体而言，行政组织法体系应包括中央行政组织法和地方行政组织法两大部分。前者又包括国务院和国务院各部门（部、委、直属机构、办公机构等）组织法，后者则包括省、自治区、直辖市、市等各级人民政府组织法。根据民主和法治原则，任何行政机关的存在和运作，都必须有组织法的根据，有人民代表机关的授权。即使不是常设的和实体性机关，如协调性的委员会等，也应该有相应的组织法律、法规授权。目前，我国行政组织法体系很不健全，仅有国务院组织法和地方各级人大和各级政府组织法。,两部法规,二、行政机关,行政机关的含义与特征行政机关的分类行政机关的职责、职权与管理手段我国现行行政机关的体系,2.1行政机关的含义与特征,行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政机关具有双重性质，相对于国家权力机关人民代表大会，它是执行机关；相对于行政相对人，它是行政主体。,热情服务严格执法,2.1行政机关的含义与特征,行使国家行政职权，管理国家行政事务；行政机关在组织体系上实行领导从属制；行政机关在决策体制上一般实行首长负责制；行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的；行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。,行政无处不在,行政无处不在,2.2行政机关的分类,根据权限范围：一般行政机关部门行政机关,北京市人民政府,卫生部,行政机关的分类,根据管理的客体和内容，分为职能性行政机关和专业性行政机关。根据是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性和非常设性行政机关。,行政机关的分类,2.2行政机关的分类,根据行使职能的情况以及与行政相对人的关系，分为专门执法机关与普通管理机关根据决策和负责体制，分为首长制和委员制行政机关派出行政机关与被派出行政机关（地区行署、区公所、街道办事处），两者的关系不同于派出机关与被派出机构的关系。,材料2-2关注执法“临时工”,8月31日，福大学生小吴骑车途经福州浦上大桥时，被一辆拖拉机撞伤，导致其左踝关节开放性骨折。据目击者介绍，有两男子跳上拖拉机抢夺方向盘，才导致车子失控撞伤小吴。司机亲属坦言当日司机是在运沙，称两男子并未穿制服，也未出示执法证就跳上车。上街(高新区)交巡警大队交通事故认定书认定，在该起交通事故中，司机曾某未按照操作规范保证安全驾驶，而林某、吴某在执法过程中存在影响驾驶人安全驾驶的行为，故认定曾某、林某、吴某三人负起本事故的全部责任，小吴无责任。,材料2-2关注执法“临时工”,小吴被撞住院后，执法队无人到医院看望小吴。记者随同小吴父亲来到南屿镇高新区综合执法队。工作人员称，不清楚此事，而队长出去体检并不在办公室，两执法人员为临时工。后来记者电话联系上了涉事的林某和吴某，他们均否认抢夺方向盘，并称只是要求曾某将车开到执法队，而曾某却往反方向行驶，于是和曾某发生争吵。两人称，当时没有出示执法证，但有穿制服，并承认是南屿镇高新区综合执法队的临时工，目前一直在上班。,材料2-2关注执法“临时工”,2013年11月，国务院法制办副主任袁曙宏在公开发行的三中全会决定辅导读本中撰文披露：土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至群体性事件，往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。鉴于此，我国将全面清理行政执法人员，严禁未取得执法资格的人员执法，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。,材料2-2关注执法“临时工”,讨论：该如何看待行政执法中的“临时工”？,材料2-2关注执法“临时工”,2.3行政机关的职责、职权与管理手段,职权因职责而产生，管理手段则是职责、职权的延伸。法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予其各种管理手段。离开了职责，职权和管理手段就失去了存在的根据。,行政机关的职责,保障国家安全维护社会秩序保障和促进经济发展保障和促进文化发展健全和发展社会保障与社会福利保护和改善人类生活环境与生态环境,河南信阳行政执法人员扫街十余人扫一小块,机关全体工作人员坚持每日两次到责任路段检查，重点对路边烟头、果皮、白色垃圾进行捡拾，规范人行道车辆摆放。同时加大创卫宣传力度，以实际行动提高广大市民自觉爱护环境、珍惜环卫工人劳动成果的意识。,行政机关的主要职权,行政立法权行政命令权行政处理权行政监督权,行政机关的主要职权,行政裁决权行政强制权行政处罚权,行政机关的主要管理手段,制定规范和发布命令、禁令编制和执行计划、规划设定和实施行政许可征收税费、财政资助和征收、征用财产,行政机关的主要管理手段,处理和裁决争议、纠纷采取行政强制措施实施行政制裁缔结行政合同提供行政指导,行政管理手段,行政管理手段,2.4我国现行行政机关的体系,中央行政机关一般地方行政机关民族自治地方行政机关特别行政区行政机关,国务院机构设置,一、中华人民共和国国务院办公厅二、国务院组成部门三、国务院直属特设机构四、国务院直属机构五、国务院办事机构六、国务院直属事业单位,国务院组成部门,中华人民共和国外交部中华人民共和国国防部中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国教育部中华人民共和国科学技术部中华人民共和国工业和信息化部中华人民共和国国家民族事务委员会中华人民共和国公安部,国务院组成部门,中华人民共和国国家安全部中华人民共和国监察部中华人民共和国民政部中华人民共和国司法部中华人民共和国财政部中华人民共和国人力资源和社会保障部,国务院组成部门,中华人民共和国国土资源部中华人民共和国环境保护部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中华人民共和国农业部中华人民共和国商务部中华人民共和国文化部,国务院组成部门,中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会中国人民银行中华人民共和国审计署注：监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。环境保护部对外保留国家核安全局牌子。,国务院直属特设机构,国务院国有资产监督管理委员会,国务院直属机构,中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家新闻出版广电总局国家体育总局国家安全生产监督管理总局国家食品药品监督管理总局国家统计局国家林业局,国务院直属机构,国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国家机关事务管理局注：国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。,国务院办事机构,国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。,国务院直属事业单位,新华通讯社中国科学院中国社会科学院中国工程院国务院发展研究中心国家行政学院中国地震局中国气象局,国务院直属事业单位,中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会中国保险监督管理委员会全国社会保障基金理事会国家自然科学基金委员会,一般地方行政机关,主要指地方各级政府及其工作部门根据宪法规定，地方政府分为三级：（1）省、自治区、直辖市政府；（2）县、县级市以及市（指设区、县的市）辖区政府；（3）乡、镇政府实际上，大部分地方为四级，即在省与县之间存在设区或县的市，也称地级市。,一般地方行政机关,地方政府实行双重从属制：既从属于本级人民代表大会，对本级人大及其常委会负责并报告工作，同时又对上一级国家行政机关负责并报告工作，都接受国务院的统一领导和服从国务院。地方各级政府工作部门的设立由本级政府决定，报上一级政府批准。既受本级政府领导，又受上一级政府主管部门指导，但垂直领导机构除外。,民族自治地方行政机关,自治区、自治州和自治县政府及其工作部门,特别行政区的行政机关,宪法第31条：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。香港：特区政府是行政机关，特首为行政长官，特区政府对立法委员会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。特区征税和公共开支必须经立法会批准。特区政府设政务司、财政司、律政司和若干局、处、署作为其工作部门。澳门：特区政府是行政机关，特首是行政长官。对立法会负责，执行法律，并作施政报告和接受质询。特区政府设若干司、局、厅、处作为工作部门。,三、其他行政主体,法律、法规授权的组织行政委托情形下的行政主体,3.1法律、法规授权的组织,含义与特点授权组织应具备的条件常见的组织类型NGONPO法律法规授权组织的法律地位,材料2-3霍某诉银行收缴假币案,霍某于2002年2月4日中午到招商银行北京分行东方广场支行处存款，银行工作人员李某在收取存款时发现其中一张票面金额为100元的人民币为假币，当即告知了原告，并将该假币交由在其临侧的另一工作人员苏某复核确认。经过确认后，李某分别在该币正面水印窗和背面中间位置加盖了“假币”印章，并向霍某出具了“假币收缴凭证”，同时告知霍某如对收缴假币有异议，可在3个工作日内向中国人民银行或中国人民银行授权的中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行申请鉴定。,材料2-3霍某诉银行收缴假币案,霍某在该凭证“持有人签名”处签名。2002年2月6日，霍某向招商银行北京分行东方广场支行提出鉴定申请。2002年2月8日，中国建设银行北京分行东四支行对由招商银行北京分行东方广场支行委托鉴定的人民币为假币后，予以没收，并出具了持币人签名和相应的没收证明单。霍某不服，向法院提起诉讼，要求撤销招商银行北京分行东方广场支行的收缴行为及鉴定行为。问题：招商银行北京分行东方广场支行能否作为行政主体？,材料2-3霍某诉银行收缴假币案,体制转轨时期，一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律、法规往往授权其行使元行政机关行使的某种管理性行政职能，如盐业公司、烟草专卖公司、国有投资公司等。不管是组织还是机关，能否成为行政主体，关键在于是否具有国家行政职权。,人民币管理条例第三十四条,办理人民币存取款业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，数量较多、有新版的伪造人民币或者有其他制造贩卖伪造、变造的人民币线索的，应当立即报告公安机关；数量较少的，由该金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，加盖“假币”字样的戳记，登记造册，向持有人出具中国人民银行统一印制的收缴凭证，并告知持有人可以向中国人民银行或者向中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构申请鉴定。对伪造、变造的人民币收缴及鉴定的具体办法，由中国人民银行制定。办理人民币存取款业务的金融机构应当将收缴的伪造、变造的人民币解缴当地中国人民银行。,3.1.1含义与特点,指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。首先，是指非国家行政机关的组织，不具有国家机关的身份或地位，在非行使法律、法规授权时，只是一般的社会公权力组织或者一般的民事主体。其次，行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓“特定职能”即限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项。最后，所行使的职能是具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。这种授权通常是有期限的并限于某一具体行政事务，该事务完成，相应授权即告结束。,3.1.2授权组织应具备的条件,（1）相应组织应与所授权行使的职能无利害关系；（2）相应组织应具备了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员；（3）相应组织应具备所授权行政职能所需要的基本设备和条件；（4）对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。,3.1.3常见的组织类型,（1）基层群众性自治组织：居委会和村委会。村委会：办理公共事务和公共事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，协助乡镇政府开展相关工作（如救灾、救济款物的发放、水电费的收缴、公共卫生和计划生育工作等）。居委会：与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育等。,3.1.3常见的组织类型,（2）行业组织。这是现代社会发展最快、最广泛的社会公权力组织，如律师协会、注册会计师协会等。如律师法授权律协多项行政职能，包括保障律师依法执业，维护律师合法权益，制定行业规范和惩戒规则，组织律师业务培训等。（3）工青妇等社会团体。如妇女权益保护法授权各级妇联维护各位妇女的利益，在妇女权益受到侵害时，接受被侵害人的投诉等。,3.1.3常见的类型,（4）事业与企业组织法律、法规授权事业组织行使特定行政职能的情况较多。如教育法授权公立学校及其他公立教育机构招收学生，对受教育者进行处分（包括开除学籍），颁发学业证书、聘任教师等，这些职能具有行政性。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法授权作为事业单位的救助站负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。,3.1.3常见的组织类型,相比较而言，法律法规较少授权企业组织行使职权。因为企业主要以营利为目的，往往与一定的行政职能的行使具有利害关系。体制转轨时期，一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律法规往往授权其行使元行政机关行使的某种管理性行政职能。如烟草专卖法授权全国烟草总公司和省级烟草公司行使下达卷烟产量指标的行政职能等。盐业管理也是如此，许多省级盐业公司也被授权行使盐业管理的某些行政职能。,3.1.3常见的组织类型,（5）行政机关的内设机构和派出机构一般而言，行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外作出行政行为和承担相应的法律责任。在一些特殊情况下，为了行使行政职能的方便，法律法规也会授权部分行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定的行政行为，并赋予其行政主体的资格。,3.1.3常见的组织类型,税收征收管理法第14条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。这里的“税务所”就是税务局或税务分局的派出机构，而“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”可以是税务局或税务分局的内设机构（如税务稽查分局）。又如公安派出所是公安局的派出机构，治安管理处罚法第33条授权其直接行使一定的行政处罚权（警告和50元以下的罚款）。据此，公安派出所在此有限的范围内取得了行政主体的地位。,3.1.3常见的组织类型,（6）其他社会公权力组织，主要指非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）。NGO一词是英文“Non-governmentalOrganization”的缩写，译为“非政府组织”。NGO兴起于20世纪70年代，80年代以后开始在世界范围内得到迅速发展和普及。目前，NGO对社会发展的推动和影响已经比肩政府和企业，已成为社会政治、经济、环境等领域的第三支柱。NPO是英文“non-profitorganization”的缩写，译为“非营利组织”。就是不以营利为目的的组织结构。这个概念的产生晚于NGO，大致出现于20世纪80年代的美国，之后兴盛于全球。,第三部门,3.1.4NGO,NGO是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司（社会企业）或其他法人等不以营利为目的的非政府组织。NGO应具有以下六个基本特征：（1）正规性（有根据国家法律注册的合法身份）；（2）独立性（既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导）；（3）非营利性（不是为其拥有者积累利润）；（4）自治性（有不受外部控制的内部管理程序）；（5）志愿性（无论是实际开展活动中还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿参）；（6）公益性（服务于某些公共目的和为公众奉献）。,NGOs,NGO,CNGO,在定义“中国NGO”（CNGO）时，除了借鉴其传统概念外,我们必须立足中国本土,还必须全面考虑中西方国情、社会和文化的差异，必须充分考虑中国逐步深入的法治进程状况和复杂的社会现实，从这个意义上讲，我们难以给出一个完整、准确、严谨、全面的“NGO”中文概念。从中国官方文件看，“nongovernmentalorganization”通常与“民间组织”对译，因此，与上述“NGO”定义最为接近的法律实体一般为“民间组织”。在中国现行的法律框架和对应的政府职能管理体系下，“民间组织”主要表现为社会团体、民办非企业单位和基金会。,3.1.5NPO,NPO组织形态最早存在于17世纪，是应生于工业革命中出现的社会不平等现象，其后伴随着西方近代资本主义的发展而发展起来，因而它也具有丰富的西方文化和社会体制的背景。“非营利组织”这一名称本身就映射出其背后隐含的前提假设：先它而存在着另一种组织形态营利组织，或曰企业，是以追求利润最大化为目的的。由此可知，非营利组织是一个基于市场经济、政府与企业部门严格分工、独立的企业等背景下出现的概念，它的存在和特征是与市场经济的进程和营利部门（企业）的发展密切相关的。非营利组织的出现被理解为政府失灵和市场失灵的产物。,3.1.5NPO,具体阐述“非营利组织”的含义，首先有必要区分几个概念，即“营利”与“赢利”、“盈利”的区别。从现代汉语的基本含义上我们知道“赢”，意为“赚”，相对于“赔”，从而，“赢利”指赚得利润（用作动词），或者即指利润（用作名词）。“盈”，意为充满、多余，“盈利”即指利润，或者较多的利润。而“营”的意思是谋求，“营利”相应地是指以利润为目的。因而，“非营利”的含义，并不是经济学意义上的无利润，更不是不讲经营之意，而是一个用以界定组织性质的词汇，它指这种组织的经营、运作目的不是获取利润。非营利组织是政府以外的为实现社会公益或互益的组织。,3.1.5NPO,非营利组织与我国原有的事业单位是完全不同的概念。事业单位的概念是计划经济体制下，政府全面负有政治、经济、社会等全方位责任环境下的产物，而非营利组织的前提假设是政府企业社会三部门的分工独立，因而它是民间的、独立运作的、有一套自身的运作规则、经营管理理念的组织形态，是公共治理结构中的行为主体之一。,3.1.6法律、法规授权组织的法律地位,（1）在行使法律、法规所授行政职能时是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位；（2）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；（3）在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。,3.2行政委托情形下的行政主体,行政委托的含义与原因受委托组织的含义与法律地位受委托组织与授权组织的区别行政委托的条件和范围,材料2-4明光市丰华养鸡场行政处罚案,2000年8月3日，明光市农业局委托明光市畜牧兽医总站在明光市丰华养鸡场门市部查获部分兽药，并发现其没有办理2000年兽药经营许可证，明光市畜牧兽医总站随后调查了部分养殖户，并于2000年8月11日向丰华养鸡场送达了“告知听证违法行为处理通知书”，拟对丰华养鸡场给予3项行政处罚：（1）立即停止兽药经营；（2）没收所查扣的兽药；（3）罚款5000元。,材料2-4明光市丰华养鸡场行政处罚案,根据行政处罚法相关规定，明光市畜牧兽医总站告知了丰华养鸡场享有陈述、申辩和要求组织听证的权利。8月12日丰华养鸡场要求组织听证，并递交了书面申请。8月13日，明光市畜牧兽医总站答复决定不组织听证。8月23日，明光市畜牧兽医总站对丰华养鸡场作出了上述3项行政处罚，丰华养鸡场不服，提起行政诉讼。问题：明光市畜牧兽医总站能否作为行政主体？,3.2.1行政委托的含义与原因,含义：行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能，办理某种行政事务。原因：（1）行政机关本身力量有限，而行政事务繁多，职能扩张；（2）行政本身可预期性弱，变动性强，对于新的、临时性的任务，行政不可能也没有必要新设机构，新增编制；（3）有时会遇到某些技术性很强的事务要处理。,3.2.2受委托组织的含义与法律地位,含义：指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。法律地位：不是行政主体，行使职能必须以委托行政机关的名义，并由委托行政机关对其行为对外承担法律责任。在内部行政法律关系上，作为与委托行政机关相对的独立一方当事人，它享有相应的权利并负有相应的义务。,3.2.3受委托组织与授权组织的区别,受委托组织以委托机关名义行使职权，由委托行政机关对受委托组织负责，受委托组织不是行政主体；法律法规授权组织以自己名义行使职权，并由自己对行使被授权行为负责，自己是行政主体。,3.2.4行政委托的条件和范围,条件（行政处罚法第19条）：（1）应是依法成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和任务的工作人员；（3）履行受委托职能需要进行检查或技术鉴定的，应有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。范围：大致同于法律、法规授权组织的范围。,四、公务员,公务员的含义公务员的任职条件公务员的分类公务员的法律地位公务员的权利和义务公职关系的概念与特点公职关系发生的原因或途径公职关系的内容公职关系的消灭,材料2-5山西省尾矿库溃坝事故引咎辞职案,2008年9月8日，陕西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库发生特别重大溃坝事故，泥砂流失量约20万立法米，沿途带出大量你傻，流经长度达2公里，最大扇面宽度约300米，过泥面积30.2公顷。截止9月14日18时，已经缺人254人死亡，34人受伤。经初步调查，导致发生事故的主要原因是，企业违法违规生产和建库，隐患排查治理走过场，安全整改指令不落实，当地政府及有关部门监督管理不得力。,材料2-5山西省尾矿库溃坝事故引咎辞职案,根据国务院事故调查组初步调查，这是一起特别重大责任事故，在社会上造成了特别恶劣的影响。鉴于山西省省长孟学农、副省长张建民对上述事故负有领导责任，依据国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定和其他有关规定，经党中央、国务院批准，同意接受孟学农引咎辞去山西省省长职务的请求，同意免去张建民的山西省副省长职务。,问题：如何理解和评价引咎辞职制度？,4.1公务员的含义,公务员是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。公务员法第二条：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。,4.1公务员的含义,（1）依法履行公职的人员。公职是指提供公共管理、公共服务等公共物品，以实现公共利益的职务。（2）纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人员。公务员不包括国有企业和一般事业单位，但是法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员外，经批准可参照公务员法进行管理。（3）包括执政党和参政党机关以及公共社会团体中履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人员。,4.2公务员的任职条件,（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满十八周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）具有良好的品行；（5）具有正常履行职责的身体条件；（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（7）法律规定的其他条件。,材料2-6“中国基因歧视第一案”,2009年4月，小周、小谢、小唐参加了佛山市公务员考试，一路顺利通过笔试、面试最后进入体检环节。就在接近“终点”的时刻，三人却因检查出携带地中海贫血基因，被认定为体检结果不合格，从而失去了公务员录用机会。三人的代理律师指出，考生参加的“平均红细胞体积”检测和“地中海贫血基因分析”超出了公务员录用体检通用标准(试行)中规定的血常规检测项目，且从未对其必要性做出任何说明，这种做法违反了相关法律规定，侵犯了考生的“身体隐私”。,材料2-6“中国基因歧视第一案”,佛山市人力资源和社会保障局的代理律师回应，在公务员录用的过程中，委托医疗机构进行体检是依法行政。对于公务员体检过程中的检验方法，按照项目规定，由主检医生根据需要决定。作为公务员录用的主管部门，不录用上述三位人员符合法律规定。后者说法得到一审法院佛山市禅城区人民法院的支持。法院一审宣判驳回了三名考生的全部诉讼请求。败诉后，三名考生向佛山市中级人民法院提出上诉请求。经过二审开庭审理，审判长并未当庭作出宣判。,4.3公务员的分类,西方国家：政务类和业务类。政务类指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。我国分为一般职公务员和特别职公务员。前者指特别公务员以外的所有公务员；特别职指公务员中的领导成员以及法官、检察官等。,4.3公务员的分类,根据公务员职位的性质、特点和管理需要，公务员法将我国公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别。综合管理类领导职务层级：国家级、省部级、厅局级、县处级和乡科级。非领导职务层级在厅局级以下设置，分为巡视员、调研员、主任科员、科员、办事员。,4.4公务员的法律地位,在外部行政管理关系中，公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。在行政诉讼法律关系中，公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的主体地位。在处于非公务员地位时，可以成为行政相对人。内部行政法律关系中，公务员可以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。行政法制监督关系中，公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系。,4.5公务员的权利与义务义务,（一）模范遵守宪法和法律；（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（三）全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（六）保守国家秘密和工作秘密；（七）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（八）清正廉洁，公道正派；（九）法律规定的其他义务。（第十二条）,4.5公务员的权利与义务权利,（一）获得履行职责应当具有的工作条件；（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（四）参加培训；（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）申请辞职；（八）法律规定的其他权利。（第十三条）,4.6公职关系的含义与特点,公职关系指公务员因担任公职、执行公务而与作为公权力主体的机关或组织发生的法律关系。特点：1.属于内部行政法律关系；2.从属于外部行政关系，因外部行政关系而产生；3.双方主体从法律上讲是公务员与国家。与公务员直接发生关系的是公务员所在机关而不是国家本身；4.也是一种特殊的劳动关系。,公务员个人行为与公职行为的区别,主要看是否在行使法定的职权，可从时间职权内容公益标准主观意志等方面来考察。,材料2-7蔡某诉王五镇行政处罚案,1998年，王五镇为了响应儋州市委、市政府关于大力抓好市容市貌工作的号召，出台了“关于市容整治的实施方案，并下发了几个相关的通知，通知详细地规定了王五镇制定的行政处罚标准。与此同时还成立了”王五镇市场管理办公室“。1998年2月16日，该办公室人员杨某（也是镇政府财经办主任）等人以”整顿市容“的名义上街罚款。当时，在自己的住处开了一间五金商店的蔡杏爱（1958年出生，海南省儋州市王五镇人，个体工商户）为了便于做生意便将铁耙等少量物品放在屋外的走廊里。蔡杏爱因此被杨某等人处以5元的罚款。,材料2-7蔡某诉王五镇行政处罚案,罚款的收据是一张未经任何部门制发的普通收据，盖有”王五镇市场管理办公室“的公章，收款栏注明”违反市场秩序罚款“。1998年4月8日，上午，杨某等三人又来到蔡杏爱住处罚款遭到蔡拒绝，杨某等人便强行没收了蔡的六把铁耙。之后，蔡与该镇政府有关人员交涉，要求归还被没收的铁耙未果。4月26日，蔡吉爱一纸诉状将王五镇政府告到了儋州市法院。,材料2-7蔡某诉王五镇行政处罚案,儋州市法院于1998年5月9日开庭审理此案。法院经审理认为：儋州市王五镇市场管理办公室不具有行政处罚的主体资格，其对原告作出的罚款及没收财物的行为不属具体的行政行为。其作出的行为不能等同王五镇人民政府的行为，而原告起诉时却将王五镇人民政府作为本案被告，显然诉讼主体不合格，亦不符合法律规定。为此儋州市法院于同年7月17日下了一份裁定书，裁定“驳回原告的起诉，案件受理费由原告负担”。,材料2-7蔡某诉王五镇行政处罚案,蔡杏爱不服儋州市法院的裁定，于7月26日上诉至海南省海南中级人民法院。海南中级人民法院经审理后认为：王五镇人民政府在本案中具备被告的诉讼主体资格，原审裁定驳回蔡杏爱的起诉违反法定程序，于同年8月25日裁定撤销儋州市法院的裁定，发回重审。儋州市法院重新审理本案期间，原、被告达成和解协议：被告向原告赔礼道歉，并赔偿人民币3000元，原告同意撤回上诉。,材料2-8司机王某诉交通警察处罚案,某区公安局交通警察李某下班骑自行车回家途中，看到一辆小轿车驶入禁行道，便将车拦住。司机王某看到警察拦车就停车，问为什么，李某告知王某这是禁行路。王说：“对不起，不知道”。对话中，李某闻到王某身上的酒味，便问：“你喝酒了吗？”王某回答：“喝了点，没事，再说你下班了，不是多管闲事嘛！”李某说：“不行，酒后驾车属违章，罚款50元。”对此，王某不服，于次日向市公安局提出申诉。问题：本案中交警李某的行为属于公务行为还是个人行为？王某能否提起行政诉讼？,4.7公职关系发生的原因或途径,（1）考任。通过竞争考试的方式录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的方法。这是法治国家录用公务员的最基本的方法。下列人员不得录用为公务员（公务员法二十四条）：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。,4.7公职关系发生的原因或途径,2.选任。通过选举（直接或间接）的方式产生。在我国目前只适用于对作为各级政府组成人员的领导职公务员的任用，在国外也一般只适用于政务类公务员的任用。3.聘任。机关通过与拟任公务员的公民签订聘任合同的方式任用公务员。只适用于较小的范围。公务员法相关规定。4.调任。行政机关将行政系统外（如国有企业事业单位、人民团体和群众团体等）的人员直接调入行政机关任职。,4.8公职关系的内容,考核，内容包括德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。定期考核结果包括优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，并以此作为调整公务员职务、级别、工资和公务员奖励、培训、辞退的依据。奖励，嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。与考核挂钩，与工资级别的晋升相联系。,4.8公职关系的内容,惩戒，处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不受原处分的影响，但解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。关于兼职：公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。,4.8公职关系的内容,公务员法第五十四条：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。,4.8公职关系的内容,交流：公务员可在公务员队伍内部交流，也可与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。,4.8公职关系的内容回避的情形,（1）公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作；（2）公务员因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定；（3）公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外；（4）公务员执行公务时，涉及本人利害关系或者近亲属有利害关系的，或者有其他可能影响公正执行公务的，应当回避。,4.9公职关系的消灭,（1）退休，达到法定退休年龄或者完全丧失劳动能力。可提前退休的情形。（2）辞职，不得辞职的情形（公务员法第85条）：（一）未满国家规定的最低服务年限的；（二）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；（三）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；（四）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（五）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。,4.9公职关系的消灭,（3）引咎辞职：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大责任事故负有领导责任的。（4）辞退（辞退及不得辞退的情形）（5）死亡（6）开除,公务员辞退的情形（公务员法第81条）,（一）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（二）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（三）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。,不得辞退的情形（公务员法第84条）,（一）因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；（二）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；（三）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；（四）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。,五、行政相对人,行政相对人的含义行政相对人的分类行政相对人的法律地位行政相对人的权利行政相对人的义务,5.1行政相对人的含义,行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。掌握三点：（1）行政管理关系中；（2）与行政主体相对应；（3）权益受行政行为影响。,材料2-9点头隆胜石材厂诉福鼎市政府案,2001年3月13日，福鼎市政府为了促进该市玄武岩石材企业上规模、产品上档次，由其下属的办公室作出鼎政办（2000）14号文件，批准下发福鼎市工业领导小组办公室关于2001年玄武岩石材加工企业扶优扶强的意见。该文件中，确定2001年在全市扶持具有一定生产规模的31家石板材企业。,材料2-9点头隆胜石材厂诉福鼎市政府案,文件规定，福建玄武石材有限公司要为年销售收入1000万元以上的10家企业，每家全年增加供应玄武岩荒料500立方米；要为年销售收入500万元以上的21家企业，每年全面增加供应玄武岩荒料300立方米。该文件以通知形式下发到福鼎市各乡镇人民政府、街道办事处、市直有关单位等。点头隆胜石材厂认为，福鼎市人民政府的措施制造了不平等，破坏了公平竞争的社会经济秩序，致使其逐年减产，请求法院撤销鼎政办（2000）号文件。问题：点头隆胜石材厂属不属于行政相对人？,材料2-9点头隆胜石材厂诉福鼎市政府案,行政相对人是权益受行政行为直接影响的主体。本案中，福鼎市的玄武岩石材企业，其生产用原料都是由福建玄武石材有限公司供应，而且供应数量有限。在此情况下，福鼎市政府以文件形式批准下发了“意见”。该文件虽然没有给点头隆胜石材厂确定权利和