北大政管公共政策分析(4)ppt课件.ppt

公共政策分析,北京大学政府管理学院黄璜,1,第四讲公共政策的经济学分析,2,解决社会问题的途径,社区市场政府第三部门,3,政府与市场,解决问题基本机制：交换、权威和说服国家：基于权威的制度，市场：基于交换的制度。这些制度之间存在差别，但差别又是模糊不清的。首先，在基于权威的组织中，仍然存在一定程度的交换关系；其次，在所有企业制度中，生产不是由市场，而是由行政权威直接组织的；,4,一、政府,通过政府组织实施的集体选择，是人类社会最基本的一种生产和分配物品的途径。广泛的权威性充足的资源保障强制性的实施,5,政策工具,用来实施公共政策的各种途径和方法,6,（1）直接提供产品和服务,由政府部门直接生产物品的历史从政府出现起就开始了。公共安全（军队、警察）、对外关系、公共事业的管理（水坝、公路）、教育和培训、公共卫生优点：信息费用少,7,（2）公营企业,公营企业，或者国营企业可以看作一种极端的管制即管制不仅影响企业的外部条件，更深入到企业内部经营的每一个阶段。三个方面的标准：所有权、不同程度的控制或直接管理、可以销售的商品,8,优点如果私人不愿意或不能生产（巨大的投资、较低的利润）；操作性强，在处理问题方面，相对更简单。可能为政府创造一定利润,9,（3）管制（规制，regulation）,政府要求一部分个人或机构履行一定行为的某种行动方案。管制通常会由政府专门设置的管制机构来实施。,10,管制的具体形式,法律、政府法规经济性管制对价格和产量的控制、对投资收益的控制、行业进出限制，等社会性管制对健康（职业病）、安全（产品安全标准）、歧视（对女性或者少数人群的就业歧视）、环境（空气、水、噪音污染）等问题的管制手段,11,管制的具体内容举例,价格管制一种阻止垄断行为的定价方法价格上限价格下限,12,优点,需要的信息要少如果行为或活动完全不可接受，或者是，出现某些意外的情况时，用管制手段来完全禁止该活动是一种自然的选择。管制手段比其他工具更有效率除了需要在维持管制机构方面付出一些常规的费用外，不需要额外的预算开支。,13,（4）税收与收费,税收通常是通过强制力来收取的。收费则是税收的变种。税收也可以作为一种引导性的，鼓励或者限制某种行为的政策工具。第一，这允许私人主体根据自己的情况来逐渐地调整行动第二，这种工具能够持续性地激励有害行为的减少；第三，可以鼓励企业通过创新来减少有害活动的数量；第四，具有灵活性，,14,（5）补贴,从政府向个人、企业或者社会组织的资金转移，也可以是在政府的主导或指引下，从一些个人、企业、社会组织向另一些个人、企业、社会组织进行财政转移。目的是为了对某种值得鼓励的行为进行奖励，或者为了减少某种有害的行为，,15,补贴的形式,津贴税收激励票证或购物券信贷优惠财政高价购买非现金补贴减少竞争,16,优点,如果政府与私人部门有相同偏好和目标，但是由于种种原因私人部门不能去实现目标，此时，政府补贴可能会有助于私人部门实现目标。补贴允许私人自由选择，从而有可能减少严厉的管制手段所带来的效率损失。在管理上就具有较大的弹性，从而易于管理。,17,（6）提供信息或者劝告,消极的提供信息积极的提供信息市场失灵有形物品的质量信息无形物品的质量信息,18,政府失灵,政府失灵：集体选择存在缺陷。一个共识：“即便是拥有最具智慧、诚实和献身精神的公职人员的政府，也没有希望在所有情况下都能促进社会的善的发展”。,19,（1）民主过程中投票模式的基本缺陷,高成本、低效率任何投票过程都可能存在着本质性的缺陷。,20,投票悖论,21,阿罗不可能定理,要寻找这样一种决策机制，即它所产生的结果不受投票程序的影响，同时又不限制投票人的偏好以及进行的独立决策，并能最终将所有的个人偏好转化为一种社会偏好，是不可能的。,22,多数人专制,直接民主制能够导致多数派专制，由此造成的结果是多数派会把成本强加于少数派头上。多数派还可能无意间把高成本强加于少数派，因为选举体制并不能让人们表达各自偏好的强度。,23,（2）官僚结构的缺陷,委托-代理制问题委托人和代理人的利益不完全相同在委托-代理中，存在代理人不按照委托人意愿行动，给委托人带来损失的风险代理损失。无论在企业还是在政府，总是会存在代理损失，不过公共官僚机构的代理损失要比私有企业更严重。,24,第一，有限竞争,通常既不会因为不改革而被驱逐，也不能因进行了改革而充分获取外部效益。公共机构进行改革创新的积极性一般要小于私营企业。低效率所导致的高昂成本，最终要由纳税人或者消费者来承担。,25,第二，行动程序的僵化,由于委托人想尽可能地控制代理人的行为，他们会倾向于引入某些事先的控制机制，限制代理人的权力，降低了代理人工作的灵活性,26,第三，产出估价的困难,大多数的公共机构并不竞争性地出售它们的产品。许多机构最初之所以建立，就是因为市场的定价机制不能有效运转。缺乏可靠的效益测量标准，很难确定公共机构的最佳规模。公共机构在资源分配上的价值目标常常也会使评估问题复杂化。,27,（3）公共政策过程中的缺陷,第一，强制干预会扭曲私人部门行为，造成效率损失。1、价格管制,28,2、政策垄断垄断：一些个体具有了影响价格机制发挥作用的力量，从而可以持续地获得垄断利润。价格要高于竞争性市场中的价格大量资源会利用在非生产性的活动中阻碍创新活动和技术进步某些兼具行政管理的垄断行业，可能出现乱收费现象。未必会自动选择对社会福利有益的政策,29,寻租,租，来源于地租。经济租：如果从某种要素的全部收入中减去某一部分并不会影响这种要素的供给。或者，泛指稀缺的生产要素所带来的超额收入。垄断可以给垄断者创造额外的利润，也就是“租金”创造或维护租金的活动称作“寻租”,30,寻租产生的条件,通常是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策。往往与政府干预有关。人们如果为了争夺垄断地位而展开竞争，竞争非常激烈，那么寻租的代价会接近甚至等于全部的垄断利润寻租所用的资金没有被用在提高社会福利的生产中，显然对于社会来说是一种效率上的损失。,31,寻租的三个层次,对政府活动所产生的额外收益的寻租；对政府职位的寻租；对政府活动所获得的公共收入的寻租。结论：只要政府干预超出保护财产权、人身和个人权利、保护合同履行等范围，政府不管在多大程度上介入经济活动，都会导致寻租活动。,32,（3）公共政策过程中的缺陷,第二，政府管制的自我膨胀政府的强制性手段，比如管制工具一旦使用，往往难以取消，第三，庞大的交易费用交易费用，尤其是信息费用，是制约政府途径的最关键的因素。,33,二、市场,市场可以看作是一种机制、一种过程、一种社会关系以及一种基础设施，在市场里，买者和卖者相互作用，共同决定商品或劳务的价格和交易数量。,34,市场的优势,第一，劳动者的报酬是对劳动者所做出贡献的一种最有效的评价方式。第二，通过价格机制来保证资源配置效率价格，是一种复杂性的简化机制。,35,市场类的政策工具,如果政府认为，某些问题更适合于让市场来解决，那么或者是，选择不作为，或者是创造一些条件，其目的都是为了让市场来发挥作用。本来就存在市场，但因为政府管制导致市场被取消。市场不完善市场不存在,36,（1）私有化,(1)从政府拨给机构经费转变为使用者付费。(2)将原先由政府部门生产的一种物品供给，以签约形式承包出去。(3)非国有化或者把国有企业出售给私营部门(4)取消垄断,37,（2）取消管制,主张应当放松或消除那些会影响市场竞争的限制因素，要求打破垄断。仅仅取消管制可能还不能促进竞争，因为原有的优势地位并不仅仅因为管制的取消而失去,38,合法化：通过取消刑事制裁来解放市场。网络虚拟物品合法化；重庆“择校费”合法化；赌博合法化；代理孕母合法化；地方市政债券期待合法化；中医在欧盟合法化；动物克隆将在意大利合法化；妓院能否合法化；私募基金合法化流产；地下保单合法化,39,（3）外包,第一种情形，私营企业向政府提供服务设施，而政府本身向公众提供最终产品或服务。第二种情形，私营部门直接向消费者提供服务。,40,（4）产权拍卖,模拟建立市场或者推进建立市场公共池塘资源、公害物品优点第一，创造了市场，能够改进效率；第二，比较容易操作；第三，具有灵活性存在的问题成本转嫁到消费者头上；可能会降低物品质量；存在相互勾结限定价格的危险。,41,市场的缺陷,一个完美的市场，能够保证每个经济主体在追求其个人利益和满足程度的过程中，所做出的经济决策会对整个社会产生有益的影响。如果这套机制能够正常运行，那么也就无需政府这样的公共机构干预市场，也就不存在公共政策问题。,42,市场是不完美的价格机制在许多情况下并不能有效的发挥作用，造成市场效率的损失；存在着外部性、公共物品、信息不对称等因素市场结构可能不是完全竞争的，比如垄断。市场在社会公平方面也往往不能令人满意。二者合在一起可称作“市场失灵”。,43,1、垄断,一些个体具有了影响价格机制的力量，从而可以持续地获得垄断利润。有市场支配地位，不一定会影响市场价格垄断行为市场主体通过相互串通或者滥用市场支配地位，操纵市场价格，扰乱正常的生产经营秩序，损害其他经营者或者消费者合法权益，或者危害社会公共利益的行为。,44,垄断的原因,垄断的基本原因是进入障碍。资源垄断自然垄断从规模经济角度从范围经济的角度从成本次可加性的角度政策垄断,45,垄断的利与弊,有利的一面自然垄断的形成本身就是效率的体现对技术和知识的垄断有助于刺激创新有害的一面为了增加自身的利益而操纵市场（价格），从而降低社会福利由于处于垄断地位从而缺乏改进企业效率的激励，为保持垄断地位，或为寻求垄断地位造成的社会资源浪费,46,即便是极端市场自由主义者也承认，在避免垄断权力的滥用方面，国家有责任约束那些试图扭曲市场的市场主体。国家拥有所有权管制以避免任何现有的组织利用他们的优势地位，国家干预和补贴，来创造第二个供应者。,47,2、公共物品,关于物品的界定,48,竞争性：某人消费了该物品后，其他人就不能消费，如果需要新增消费，就会发生额外成本。排他性：存在将没有付款者排除在消费之外的手段，对物品的排他性使用。非竞争性：即某人对该产品的享用不妨碍他人对公共物品的同时享用；非排他性：即在技术上无法将不愿意付款者排除在该产品的受益范围之外，或者虽然技术上可以实现排他，但因排他成本太高而不可能被采纳。拥挤性：如果消费一种物品的边际社会成本大于消费的边际私人成本，它就是拥挤的。,是否,竞争性,是否,排他性,49,公共物品和市场失灵,第一个是，由于个体不能完全占有由创造公共物品而带来的收益（有形或无形），从而缺乏创造公共物品的激励（搭便车问题）。第二个方面的问题是，对于已经存在的公共物品或公共资源，由于不必支付使用它的全部成本，从而会出现过度消费的激励（“公地的悲剧”）。,50,排他性,排他性意味着个人可以排除他人使用该物品。排他性的实现途径原始社会：体力；传统社会：习俗；现代社会：法律；,51,产权,产（property）在经济学上，不仅包括资产，消费物品也算在其内。产权的实质：关于物品使用的一种人与人之间的关系，是权益所有者强加给他人的一种要求私人使用权(exclusiveuseright）自由转让权(Righttotransfer)收入享受权(exclusiverighttoderiveincome),52,实施产权是要付出成本的如果这些成本变得过于高昂，那么人们就可能放弃将他人排除在物品使用之外的打算。在这样的情况下，该物品实际上是非排他性的。国家认定的合法产权，可能会因为过失、擅自占用、窃取或习俗等不受法律控制的行为而被削弱，或被取代。,53,非排他性,非排他性在技术上无法将不愿意付款者排除在该物品的受益范围之外；也可以通过国家制定法律来实现。公共物品的非排他性？无论是私人物品还是公共物品，都可能由私人来提供，也可能由政府来提供。,54,3、外部性,当市场行为对那些不属于有关行为当事人的人们发生影响，无论是积极影响，还是消极影响，就发生了外部性。产生负面影响而不必承担成本的人会造成过多的负面影响；产生正面影响而不能获得收益的主体则只会生产较少的正面影响,55,外部效应的经典例子,正的外部效应养蜂人养50箱蜂成本5000、收益8000、利润3000；再增加50箱蜂成本5000、收益4900，总利润2900。果园在50箱蜂的情况下利润5000；100箱蜂的情况下利润7000负的外部效应工厂每年排放100吨污水时养鱼场利润10万；如果每年排放50吨污水养鱼场利润20万;,56,57,如何解决外部性问题,通过征税或补贴的方式解决外部性。但是恰当地规定税率和有效地征税，也要花费许多成本。,58,科斯定理,如果交易费用为零，而且有明确的产权关系，那么外部性就不成问题，人们可以通过谈判、协商这样的手段来解决外部性问题。交易费用，就是一系列制度成本，其中包括信息费用、谈判费用、起草和实施合约的费用、界定和实施产权的费用、监督管理的成本和改变制度安排的费用等。,59,实际的交易费用不为零如果能够明确产权关系，那么可以缔造一个市场来解决外部性具体的交易，可以通过私人协商来解决，政府要做的是界定产权。,60,4、信息不对称,信息不对称：针对交易对象，交易双方拥有不同质和量的信息搜寻性商品（searchgoods）体验商品（experiencegoods）后体验商品（post-experiencegoods）,61,信息不对称的原因获取信息需要成本信息不对称的后果购买者并不能够在所有情况下判断商品对自己的真实价值从而导致市场失灵。社会不能在生产多少商品方面做出正确的决定。在购买之后也不能判断商品对自己的价值。此时，社会在生产多少的决定上基本上是无效率的。,62,信息不对称条件下的博弈行为,逆向选择道德风险逆向选择、道德风险的结果：阻碍了有利的市场交易,63,5、市场与不平等,64,不完美的市场：倾向于扩大初始的不平等程度谁最可能从垄断中获得好处？各地污染案件中受到损害的都是哪些人？获得利益和制造污染的都是哪些人？如果没有政府的帮助，穷人和富人谁最可能自己来生产公共物品？两个投资项目和经营能力都完全相同的人，如果初始财富不同，谁可能获得信贷？,65,小结,福利经济学认为，政府有责任纠正市场失灵，因为最优的社会效果不会从完全不协调的个人决策中得出。因此，公共政策应使政府能够尽可能严密地“复制”市场决策过程的基本方法，或者说，代替市场讨价还价或价格设置方法，以实现资源配置。,66,三、自愿性组织,第三部门、志愿部门非政府的（NGO）、非赢利的（NPO）组织、志愿组织；通常不是由政府强迫建立的，没有政府的权威，在提供物品（和服务）时一般不以赢利为主要目标。既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）,67,优势第一，这些组织通常具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。