公共管理 第六讲

公共管理的绩效,通过研讨掌握：一、何谓绩效、公共管理绩效、公共部门绩效与公共部门绩效管理？绩效管理有何意义？二、公共部门绩效评估包含哪些因素？提高公共部门绩效有何策略？三、何谓目标管理？如何实施目标管理？,绩效与绩效管理,绩效管理体现管理的什么思想？公共部门为何要实现绩效管理？,问责制的思想。之所以问责是因为：期望公共部门提供更多的服务；公共人员缺乏低投入高产出的动机；,一、绩效绩效也即成绩、成效，是一种行为所产生的结果。绩效一般包括效率与效能。效率：产出与投入的比率；效能：实际结果符合原定的预期目标的程度。根据效能的定义，衡量一种行为是否有效时，首先有个预定目标，然后将行为实际产生的结果与原定目标比较，符合程度越高，效能就越大；反之亦然。二、公共部门绩效根据绩效的定义，公共部门绩效应包括四方面内容：,1、公共管理的投入/成本行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。2、公共部门的产出与效益公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，如文化广场、道路等，也可能是无形的，如治国的各种思想、政策等。公共管理的效益是公共部门产出对社会所产生的影响。,3、公共管理的目标公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。4、公共管理产出与投入、效益与目标的比较公共管理绩效是将公共管理的产出与投入、效益与目标相比而得到的结果。三、公共服务中的绩效管理公共服务中的绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪检测，并作出系统的绩效评估的过程。,四、绩效管理与管理绩效绩效管理是一种管理方式、管理工具，而管理绩效是一种结果，是因管理而产生的结果。五、绩效管理的意义1、使公共管理责任落到实处；2、能较好满足服务对象的不同要求；3、建立了一种诱因机制；4、提供了一种管理工具。,公共部门绩效评估的指标及绩效改进策略,一、指标体系以“4E”为基础：1、经济2、效率3、效能4、公平二、绩效改进策略1、实践创新自主权下放2、理论创新组织修炼,目标管理,何谓目标管理？如何设置目标？设置什么样的目标？,一、目标管理的定义,1、目标目标是指一定时期内期待于每个部门、每个人的努力才能完成的工作结果。2、目标管理目标管理是指目标的设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。,二、目标管理过程,目标管理关注的是一个过程，这个过程涉及到目标的制定、实施和评价。（一）目标的设置1、设置的依据（1）法律政策的要求（2）上级要求（3）服务对象的要求（4）前期目标的完成情况（5）组织的现状2、设置的程序,（1）确定目标（2）分析环境法律政策上级要求服务对象的需要竞争对手,组织的发展历史组织的声誉（5）识别优势和劣势与众不同的能力（6）重新评价目标,（3）发现机会和威胁（4）分析组织的资源人员的技巧和能力资金,分析组织资源,制定目标,重新评价目标,识别优势和劣势,发现机会和威胁,分析环境,确定目标,评价目标,实施目标,目标管理过程,（二）目标的实施1、制定实施计划（1）说明目标（2）确定完成目标的手段（3）权衡并选出较好的手段（4）为选出的手段制定计划2、实施目标目标管理的价值在于目标的成功实施。目标的实施是指将目标转化为行动并取得结果的过程。目标实施的相应路径（6s理论）,目标实施,资源配置系统,领导风格,组织结构,组织文化,技能,员工,三、目标的激励,（一）目标激励的条件之一：目标的价值性弗鲁姆（VictorVroom）的期望理论认为，当人们预期到某一行为能给个人带来既定结果，且这种结果对个体具有吸引力时，个人才会采取这一特定行为。,人的行为可视为目标可实现程度与目标具有的价值之间的函数：人的行为=f（目标可实现程度目标具有的价值）。目标的价值性不仅是制定者利益的代表而且也是执行者需要的反映。首先，组织目标的价值要体现满足成员的生存需要。其次，组织目标的价值要体现成员关系需要的满足。再次，组织目标的价值表现在成员发展需要的满足。,2、目标激励的条件之二：目标的可实现性目标的可实现性首先指的是目标是能实现的。能实现的目标不仅让执行者看到希望，而且会增加他们对后续目标的认同。强化理论认为，当人们因采取某种行为而受到奖励时，他们最有可能重复这种行为。其次，目标的实现也不能是易如反掌的。能轻而易举实现的目标相对降低了其结果的价值。这是因为，过于容易的目标往往不能满足人希望证明自己能力的自我实现心理需求。正如心理学研究表明的，轻易达到的目标不具激励性。在可接受的范围内，目标与现实之间的最大差异能够对追随者产生最大的压力，以此来改变他们的态度。,最后，需要个人努力的目标能激起执行者最大热情这一特点表明，目标可以在超越组织成员现有能力的情况下起到激励作用，目标的实现是一个持续努力的过程。,公共管理的过程,公共政策的设计、执行与评估,公共管理的重要职责,发现问题,提出行动方案,化解问题,一、公共政策与公共管理1、公共政策的概念（1）主体观古德诺：政治涉及的是政策和表达国家的意愿。戴伊：公共政策是政府所选择去做或不去做的任何事情。（2）职能观帕拉洛：公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。（3）目标导向观拉斯韦尔：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。（4）过程观公共政策包括政策问题的提出以及政策的制定、执行、评估、调整、终结等内容。,台湾学者张世贤等认为，政策是政府选择作为或不作为的行为；大陆学者孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，它表现为对人们的利益进行分配及调节的政治措施和复杂过程。张马金等认为，党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。,公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。它涵盖以下几方面内容：（1）政策主体（2）政策目标（3）政策过程政策是一个客观过程，具有阶段性。任何一项政策都有酝酿、制定、评估、执行、终结等环节，它服务于某一特定的历史时期，或着眼于解决某一特定的问题。政策不是面向过去，而是面向现在或未来。（4）政策体系总政策、基本政策和具体政策；一般政策和特殊政策；长期政策、中期政策、短期政策和临时政策等。（5）政策功能（6）政策是一种行为准则或行为规范,2、公共政策的性质（1）公共政策的利益倾向性与目标导向性公共政策的制定与政策制定者的价值观密切相关。受优势利益集团价值观的主导。（2）公共政策的合法性与强制性政策的合法包括过程的合法和内容的合法。一项公共政策并不一定符合所有人的利益，即使符合所有人的利益，也存在长远利益与眼前利益冲突的问题。要维护政策的合法性与权威性，使公共政策能够贯彻实施，必须要有强制性。,（3）公共政策的稳定性与时效性一项公共政策总有其生命历程，包括制定、执行、评估和终结。（4）公共政策的多样性和多效性正面影响与负面影响，外部性（5）公共政策的整体性不同政策源于不同问题，而不同问题往往又相互联结构成一个整体，因而，众多数量、类型不同的政策也应构成一个完整的政策体系，从而发挥公共政策的整体功能。,3、公共政策与公共管理的关系政策是管理的结果，政策依赖于管理得以实现，没有管理的政策犹如一纸空文。政策为管理指明方向，是管理凭借的手段，没有政策的管理是没有灵魂、盲目的管理。,二、公共政策的设计公共政策的制定源于问题。一个国家或社会由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，因而政府通过制定公共政策来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。因此，政策的制定包括政策问题与政策制定。（一）公共政策问题的界定1、问题与社会问题2、社会问题与公共问题公共问题特性：影响的广泛性与不可分性公共问题类型：空间划分：国际、国家、地方、社区性质划分：管制性、基础性、服务性、保障性,3、公共问题与政策问题列入政府议程的公共问题才是政策问题。（二）公共政策制定的基本步骤1、政策目标的确立2、设计公共政策的方案3、评估公共政策4、选定公共政策（三）公共政策的合法化会议通过。颁布。,三、公共政策的执行公共政策的价值在于其有效执行，只有当公共政策得到有效的执行，政策目标才能实现。影响政策有效执行的因素：（一）公共政策问题的性质（二）公共政策本身的因素（三）公共政策以外的因素四、公共政策的评估政策评估是对政策过程以及政策绩效进行分析判断的行为。（一）政策评估的意义1、衡量政策绩效的基本手段；2、调整、修正、延续或终止政策的重要依据；3、有利于政策资源的配置；4、政策过程科学化、民主化的必要途径。,（二）政策评估的标准1、效果标准2、效率标准3、公正标准4、政策回应度（政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。）5、生产力标准,（三）政策评估结果的处理方式1、政策方案调整；2、政策方案持续；3、政策方案终止；4、政策方案重组。,一、公共管理中的激励,（一）激励的含义调动人的积极性；激发人的行为动机过程。（二）公共管理中激励的含义公共管理者针对成员的需要，采取某些手段，激发人们为实现公共管理目标积极自觉地行动的过程。,（三）公共管理激励方式马斯洛的需要层次理论赫兹伯格的双因素理论弗鲁姆的期望理论麦克莱兰的三种需要理论斯金纳的强化理论亚当斯的公平理论,二、公共管理中的控制,（一）公共管理中控制的含义公共组织运用各种手段和措施监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证它们按预定计划进行。控制包括衡量实际绩效、将实际绩效与标准比较、采取管理行动来纠正偏差或不足。,（二）公共管理控制的目标和作用1、发现管理中的漏洞2、限制偏差的累积防微杜渐3、适应环境的变化4、保障目标的实现（1）保障正常稳定的组织秩序（2）提供规范指导和行为约束（3）内化共同理想、价值观念和行为准则（4）朝向同一目标,（三）控制的过程1、确立标准管理者实施控制的第一个步骤是以计划为基础，制订出控制工作所需要的标准。（1）时间标准，是指完成一定工作所需花费的时间限度。（2）生产率标准，是指在规定时间里所完成的工作量。（3）消耗标准，是指完成一定工作所需的有关消耗。（4）质量标准，是指工作应达到的要求，或是产品或劳务所应达到的品质标准。（5）行为标准，是对员工规定的行为准则要求。,国家公务员行为规范：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。,2、衡量工作衡量什么以及如何去衡量。事实上，衡量什么的问题在衡量工作之前就已经得到了解决，因为管理者在确立标准时，随着标准的制订，计量对象、计算方法以及统计口径等也就相应地被确立下来了，所以简单地说，要衡量的是实际工作中与已制订的标准所对应的要素。如何衡量，这是一个方法问题，在实际工作中有各种方法，常用的有如下几种：（1）个人观察优点：避免可能出现的遗漏、忽略和信息的失真。缺陷：费时费力，需要耗费管理者大量的劳动;难以考察更深层次的工作内容;不能全面了解各个方面的工作情况;有可能得到的只是假象,（2）统计报告统计报告就是将在实际工作中采集到的数据以一定的统计方法进行加工处理后而得到的报告。特别是计算机应用技术越来越发达的今天，统计报告对衡量工作有着很重要的意义。优点：量化；缺点：采集的原始数据是否正确，统计方法是否恰当;是否全部包括了涉及工作衡量的重要方面，是否遗漏或掩盖了其中的一些关键点。,（3）口头报告和书面报告优点：快捷方便，得到立即的反馈；缺点：不便于存档查找和以后重复使用，报告内容也容易受报告人的主观影响。书面报告要比口头报告来得更加精确全面，而且也更加易于分类存档和查找，报告的质量也更容易得到控制。（4）抽样检查在工作量比较大而工作质量又比较平均的情况下，管理者可以通过抽样检查来衡量工作，即随机抽取一部分工作进行深入细致的检查，以此来推测全部工作的质量。这种方法最典型的应用是产品质量检验。在产品数量极大或者产品检验具有破坏性时，这是唯一可以选择的衡量方法。此外，对一些日常事务性工作的检查来说，这种方法也非常有效。,3、分析衡量结果与界定偏差将标准与实际工作的结果进行对照。比较的结果无非有两种可能，一种是存在偏差，另一种是不存在偏差。实际上并非与标准不符合的结果都被归结为偏差，往往有一个与标准稍有出入的浮动范围。一般情况下，工作结果只要在这个容限之内就不认为是出现了偏差。正偏差，结果比标准完成得还好;负偏差，结果没有达到标准。正偏差虽然令人高兴，但也应进行寻因:仅仅是因为运气好，还是因为员工的努力工作？原来制订的计划有没有问题？是否是因为标准太低？这些问题都有进一步分析的必要。,在实际工作中，常有这样的情况：结果是好的，但重点控制的工作过程中的一些关键环节实际上比预期的要糟，而这些环节将会成为影响今后工作成果的决定性因素。在这种情况下，仍应将工作结果作为负偏差来分析。如果工作结果出现负偏差，更有必要进一步分析。偏差的原因不外乎三种:一是计划或标准本身就存在偏差;二是由于组织内部因素的变化;三是由于组织外部环境的影响。,4、采取管理行动控制过程的最后一项工作就是采取管理行动，纠正偏差。偏差是由标准与实际工作成效的差距产生的，因此，纠正偏差的方法也就有两种:要么改进工作绩效，要么修订标准。,（1）改进工作绩效立即纠正：发现问题后马上采取行动，力求以最快的速度纠正偏差，避免造成更大损失，行动讲究结果的时效性;彻底纠正：发现问题后，通过对问题本质的分析，挖掘问题的根源，即弄清偏差是如何产生的，为什么会产生，然后再从产生偏差的地方入手，力求永久性地消除偏差。在实际工作中，有些管理者热衷于“头痛医头，脚痛医脚”式的立即纠正行动方式，这种方式有时也能得到一些表面的、一时的成效，但由于忽视了分析问题的深层原因，不从根本上采取纠正行动，最终无法避免“被煮青蛙的命运”。（2）修订标准在某些情况下，偏差还有可能来自不切实际的标准。因为标准订得过高或过低，即使其他因素都发挥正常也难以避免与标准的偏差。,拉上那道窗帘杰克逊纪念大夏外墙受到腐蚀，政府采取了很多措施，花了不少的钱但情况仍无改善。政府非常担心，派专家组调查。调查结果如下：原因是墙壁每日被冲洗，导致受酸蚀损害严重。为什么要每日冲洗呢？因为大夏每天被大量的鸟粪弄脏。为什么有那么多鸟粪呢？因为大夏周围聚集了很多的燕子。为什么燕子喜欢聚在这里呢？因为大夏上有燕子最喜欢的蜘蛛。为什么有那么多蜘蛛呢？因为墙上有蜘蛛最喜欢的飞虫。为什么这里的飞虫多呢？因为飞虫在这里繁殖的快。为什么？因为这里的尘埃最适于飞虫繁殖。为什么？其实这里的尘埃也无特别之处，只是配合了从窗子照射进来的充足阳光，特别刺激飞虫的繁殖欲。大量飞虫聚集在此超常反之，于是给蜘蛛提供了超常的美餐；蜘蛛超常聚集又引来了燕子聚集留连；燕子吃饱了就近在大夏上方便。解决问题的结论就是拉上窗帘。,（四）控制的类型1、类型（1）根据形式化程度的高低或有无明文规定，将管理控制划分为：正式控制和非正式控制；（2）根据使用手段是奖励还是惩罚,将管理控制划分为：积极控制和消极控制；（3）根据控制者与控制对象之间的关系,将管理控制划分为：直接控制和间接控制；（4）根据控制是否依靠外部力量,将管理控制划为：内在控制和外在控制；（5）根据是否使用强制手段，将管理控制划分为：强制控制和非强制性控制。（6）、根据控制