财政学课件第一章财政的职能

中国海洋大学经济学院姜桂玲,财政学,第一章财政的职能,第一节效率与公平第二节财政的职能,第一章财政的职能第一节效率与公平,一、财政的一般特征1，财政财政是一个古老的经济范畴。简单地说财政是以政府为主体的经济（分配）活动。2，财政的一般特征（1）财政分配的主体是政府。在经济学中，政府与企业、家庭一样都是经济主体，进行着各种消费和投资活动。但政府这个经济主体与其他主体有明显区别。财政学主要关注和研究政府的经济行为。,（2）财政分配的对象是社会产品。社会产品价值由三部分构成：一是生产资料耗费的补偿价值（C）；而是劳动力再生产价值（V）；三是剩余产品价值（M）。显然作为政府集中性分配的对象主要是剩余产品价值（M）。（3）财政分配的目的是满足社会公共需要。所谓社会公共需要是指社会安全、秩序、公民基本权力和经济社会发展的社会条件等方面的需要。,二、效率1，帕雷托最优（ParetoOptimum）和帕雷托改善(ParetoImprovement)所谓的帕雷托最优是指社会资源配置达到这样一种状态：在不使其他人境况变坏的同时，任何人的境况都不会变好。帕雷托改善是指资源配置的变化至少使一个人的福利提高而没有其他人受到损害。当资源配置状态无法进行帕雷托改善时，就是帕雷托最优。根据帕雷托最优准则，具体的经济效率标准有：生产效率，任何一种产品所使用的生产要素的边际技术替代率相等；交换效率，任意消费者消费的任何两种产品的边际替代率都相等；,产品组合效率，任何两种商品消费的边际替代率等于生产的边际转换率。2，帕雷托最优实现的市场环境（1）所有市场是完全竞争的。（2）完全的信息。如果市场运行达到帕雷托最优的效率，那么买卖双方必须对商品的所有信息完全了解。（3）不存在外部效应。,（4）不存在公共物品。（5）资源完全自由流动。三、公平1，洛伦兹曲线和基尼系数为了对公平程度进行衡量，经济学家常采用罗伦兹曲线和吉尼系数指标。我们画一个正方形，纵轴代表社会收入的百分比，分为5等分，每等分为20%的社会总收入。横轴也分为5等分，第一等分代表收入最低的20%的家庭，第五等分代表收入最高的20%的,家庭。在这个正方形中，我们将每个百分比家庭所拥有的收入的百分比累计起来，并将相应的点画在图中，连接成一条平滑曲线，便得到了著名的罗伦兹曲线，这条曲线能直观的表现出社会收入是如何在不同阶层的家庭中分配的。如果总收入平均分配与所有的家庭，则罗伦兹曲线就是对角线，称为绝对平等线。另一极端则是完全不平等的罗伦兹曲线，意味着唯一的一个家庭拥有100%的收入，而其他家庭都一无所有。当然，现今世界上任何一个国家的收入分配状况都处于两个极端之间。,社会收入百分比,家庭百分比,100%,100%,80%,60%,40%,20%,20%,40%,60%,80%,O,E,F,绝对平等线,洛伦兹曲线,由绝对平等线与实际罗伦兹曲线所围成的部分面积与由绝对平等线和绝对不平等线围成的三角形面积的比，就是吉尼系数。吉尼系数在0至1之间变动。2,贫困指数贫困指数是指处于贫困线以下人口占总人口的比例。计算贫困指数的关键是要确定某一收入水平为贫困线。通常是以满足基本生活所需的收入作为标准。,第二节财政的职能,一、市场失灵1，自然垄断。市场效率的实现是以完全竞争为前提的，而现实的市场中许多行业由少数几家企业占有了大部分的市场份额，这可能缺乏强有力的竞争。但一个行业只有少数几家企业经营并不表明是非竞争性的，如果大量潜在的国内、国际企业随时可能进入该行业，则该市场仍是一个可竞争的市场。而且如果某产品有相当接近的替代品，即使该产品的生产厂家很少，也无法形成垄断。而现实的市场经济中，有许多因素会提高个别,厂商影响市场的能力，从而削弱市场的竞争性。如产品之间确有差别，交易成本，政府行为等。此外还有规模经济显著的行业，其成本会随着生产规模的扩大而降低，而新进入企业由于成本较高而在竞争中失利，就会形成自然垄断。如果该行业的规模经济来自于通用设备和资产的固定资产，竞争者相对可较容易进出，则存在潜在竞争者，形式上的垄断市场实际上是可竞争市场。如果该行业的规模经济来自于本行业专用的固定资产，相当数量的投资一旦进入就成为沉淀资本，潜在的竞争者一旦进入难退出，则该市场就成了真正的垄断市场。,2，外部效应与公共物品。完全竞争的市场要求成本和效益内在化，产品的生产者要承担全部成本，全部收益也要归生产者。当出现正外部效应时，利益外溢，生产者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿；当出现负外部效应时，生产者的成本小于效益，受损者得不到损失补偿。那么市场竞争就不可能形成理想的效率配置。外部效应典型的例子是“公共物品”，因为大多数公共物品的效益是外溢的。,3，信息不充分。完全竞争的市场的生产者和消费者都要求有充分的信息。而在市场经济条件下，生产者的生产、销售与消费者的购买都属于个人行为，很难掌握充分的信息。这时就需要政府出面，向社会提供有关商品供求状况、价格趋势及宏观经济运行和前景的预测资料。4，收入分配不公和经济波动。市场经济不可能兼顾公平；失业、通货膨胀、经济波动是市场经济固有的缺陷。,二、公共物品和外部效应1，公共产品的基本特征公共产品是相对私人产品而言的，是为满足社会公共需要而提供的。纯粹的公共产品应有两个基本特征（1）非排他性。对于私人产品而言，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权，并可轻易地排斥他人消费这种产品；而公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。这样将不为公共品付费的个人排除在外，要么技术上不可能，,要么成本高昂到不能接受。（2）非竞争性。对私人产品来说，一个人一旦消费了这产品，别人就无法再消费了；公共产品则不同，公共产品一旦提供出来，任何消费者的消费都不影响其他消费者的消费。非竞争性包含两方面：一是边际生产成本为零，这里的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非产量增加导致的边际成本；二是边际拥挤成本为零，公共产品是共同消费的，不存在拥挤现象。,最典型的纯公共产品是国防。只要国家建立了防务体系，就几乎不可能排除任何居住在国境内的人享受该体系的保护，即使是罪犯也是如此。一个婴儿降生或多一个移民也不会增加国防费用或妨碍他人享受该体系的保护。纯粹的公共产品必须同时满足以上两个基本特征。2，公共物品的供给公共物品的上述特征决定纯粹的公共产品不能由竞争市场提供。因为：一方面由于具有非排除性，每个人都相信无论他付费与否，都可以享受到公共产品，因而就不愿付费，而倾向于成为“免费搭车者”，使公共物品的投资无法,收回，私人企业自然不会提供这类物品。就像“三个和尚没水吃”的故事。另一方面，公共产品的边际成本为零，按照帕雷托最优的效率条件，这些产品必须免费提供，这也是私人企业难以接受的。因此公共物品必须由公共部门来提供。政府通过税收获取资金，免费提供公共物品。现实社会中，纯粹的公共物品很少，大都是部分具有公共物品特征，部分具有私人物品特征的混合物品。因此提供的方式也可有多种多样的。如游泳池、桥梁、公园等，他们在某一消费量的约束之内，许多人共同消费，消费质量不会受影响，但当人数超过了一定量之后就会,发生拥挤，可通过收费来解决。还有如教育、卫生保健等，他们的利益部分由所有者享有，部分为其他人享有，可以由政府提供，同时向受益者收取一定的费用。3，公共定价法在市场经济中，价格机制是实现资源最优配置的主要机制。作为财政主体的政府会提供大量满足社会公共需要的物品，这些物品也要有价格的确定。政府相关管理部门通过一定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准就是公共定价。公共定价法包括平均成本定价法、二步定价法和负荷定价法。,平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度来看，边际成本定价是最理想的定价方式，但他会使企业出现大量亏损，长期下去，企业就很难提供足够的满足社会公共需要的物品，因为财政补贴也是有限度的。因此，在成本递减行业，为了使企业保持收支平衡，公共定价或价格管制要略高于边际成本定价。,二部定价法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，因此有助于企业财务的稳定。现在几乎所有受管制的行业（电力、煤气、自来水、电话等）都采用这种定价方法。,负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需秋季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，又系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；需求最低风时，收费最低。,4，外部效应。外部效应是指某种产品的生产或消费使生产者或消费者之外的社会成员受益或受损而没有获得相应的补偿的经济现象。在现实生活当中，外部效应的表现是多种多样的。主要有：（1）生产的外部正效应。由生产活动产生的。如养峰场的蜜蜂会帮助邻近果园的果树传播花粉从而提高果树的产量，而养蜂场也会因果园的存在而增加蜂蜜产量。,（2）消费的外部正效应。由消费活动产生的。如人们注射疫苗，使他人减少了染上这种疾病的可能；沿街居民在阳台上养的花卉使过路人赏心悦目。（3）生产的负外部效应。如工厂排放的废气或废水，会严重污染环境。（4）消费的负外部效应。如吸烟者给在同一场合的不吸烟者身体健康带来的损害。无论是外部正效应还是负效应，如果得不到纠正都会带来效率损失。5,外部效应的纠正。（1）私人部门（市场）西方许多经济学家认为私人部门自身具有纠正外部效应的机制。,（a）一体化。私人部门可以通过扩大企业规模，组织一个足够大的经济实体将外部成本和收益内部化，从而纠正外部效应导致的效率损失。如前面提到的果园与蜂场的例子，如果果园主人同时养蜂，外部收益就内部化了。不过，只有在果园规模足够大能使所有蜜蜂只在这一果园采蜜的情况下才有效。（b）产权定理。经济学家科斯认为外部效应从根本上说是由于产权界定不够明确或产权界定不当引起的，所以只要界定并保护产权，市场机制就能纠正外部效应。,只要产权明确界定并受法律的有效保护，那么市场交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然的实现。产权赋予不同的人只是会带来收入分配的结果不同。这就是概括的科斯定理。科斯用一农民种庄稼与邻居的牛的例子来说明。科斯非常强调市场本身纠正外部效应的能力。他甚至认为即使不把公共资源的产权赋予个人，市场也可以自动纠正外部效应。例如在一个公共湖泊里捕鱼的渔民，可以协商一个捕鱼限量；油田的各采油公司也可协商统一的产量。,（c）社会约束。实际上是指习惯与道德的力量。所谓“己所不欲，勿施于人”。通过上述分析可看出，市场机制中虽存在上述纠正外部效应的途径，但实际上这些途径并不能有效地发挥作用。一体化要求企业规模足够大，这一方面很难做到，另一方面规模过大又会导致垄断，垄断会带来效率损失；科斯定理忽略掉交易成本等因素的限制；社会约束过于软弱。因此从某种意义上说，政府是纠正外部效应的最好机制。（2）政府政府可通过更有效的措施来纠正外部效应。（a）罚款或征税。在存在外部成本的情况下，,如果政府向有关企业或个人可以相当于它造成的外部成本的税收或罚款，外部成本就内部化了，从而减少效率损失。（b）补贴。当存在外部收益时，一方面政府可以较低价格直接提供公共产品，另一方面可给私人部门提供补贴，使外部收益内部化，纠正外部效应。当存在外部成本时，如排污，政府也可向企业提供补贴，鼓励其投入减污措施或设备。（c）公共管制。为降低某些外部负效应，政府也可采取公共管制的办法，如对排污规定一个排放标准或对生产程序作出规定等。（d）法律措施。,三、财政的职能1，资源配置职能。由于存在市场失灵，因而市场不能提供有效的资源配置，需要政府承担资源配置职能。财政配置资源的主要内容有，调节资源在产业部门之间的配置，调节资源在不同地区之间的配置，调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。财政资源配置的主要手段有：（1）确定社会公共需要的基本范围，确定财政支出,占GDP的合理比例，实现资源配置的总体效率。（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。（3）合理安排政府投资的规模与结构，保证国家重点建设。（4）通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、外商投资和对外贸易，推动经济增长。（5）提高财政资源配置本身的效率。2，收入分配职能收入分配的目标是实现公平分配。包括经济,公平和社会公平。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入与要素收入相对称。是在公平竞争环境下由等价交换来实现的。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。财政收入分配职能的手段主要有：（1）划清市场分配和财政分配的界限与范围。（2）规范工资制度。（主要是公务员和事业单位）（3）加强税收调节。税收是调节收入分配的重要手段。（4）通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴支出等，使每个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。由于公平很难有一个一致公认的标准，且公平与效率有替代关系，如果一味的征收高额累进,税，很可能打击边际生产力水平较高人们的积极性，甚至可能使他们带着自己的资本与智慧迁移国外，对一国经济发展不利。因此近年来世界各国财政政策的关注点逐步从收入等级顶端的人们的过多收入问题，转移到收入等级下层人们的适当收入保障问题，具体问题主要是防止贫穷，而不是限制高收入。3，经济稳定和发展职能经济稳定包含充分就业、物价稳定、国际收支平衡等多重内容。发展和增长是不同的概念。增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用GNP、,GDP及人均水平来衡量。发展比增长的含义要广得多，不仅意味着产出的增加，还包括随着产出的增加带来的产出与收入结构的变化，及经济条件、政治条件、和文化条件的变化。发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要的概念。财政实现稳定和发展职能手段（1）财政政策是实现稳定和发展的重要手段。在经济过热时，财政可以实行紧缩政策，减少支出、增加税收或同时并用；在经济萧条时，财政可以采取扩张政策，增加支出、减少税收或同时并用。针对不断变化的经济形式灵活变动支出与税收，这种做法被称为“相机抉择”的财政政策。,（2）自动稳定器。可以通过制度性的安排，来发挥某种“自动”稳定作用。如累进税制度、失业救济金制度，都具有这种作用。原则上说，凡是也已规定了的当经济现象达到某一标准就必须安排的支出和收入，都具有一定的“自动稳定”作用。当然，这种“自动稳定”的机制究竟有多大作用尚可存疑，尤其是发展中国家。（3）通过投资、税收、补贴等措施加快基础产业和公共设施的发展，消除经济增长的瓶颈，加速产业结构调整，保证经济稳定协调发展。三、政府失灵前面我们分析了市场机制在很多方面存在缺陷，因此需要政府介入进行干预。市场虽然有时不尽如意，但也并不说明政府就会做得更好。事实上政府也有失灵问题。1，政府失灵的表现,（1）有限信息。信息不充分是市场失灵的表现之一，但现实生活相当复杂，许多行为结果难以预料，私人部门难以掌握完全的信息，事实上政府也很难做到这一点。（2）对私人市场反应的控制能力有限。政府采取某种政策后，他对私人市场可能的反应和对策往往无能为力。（3）官僚主义。政府与官僚主义历来是密切联系在一起的，政府做出一项决策要比私人部门决策慢得多。且由于政策制定者和执行者一般不是同一个政府机构，因此政策实施情况和最初政策意图常会不一致。（4）政治决策程序的局限性。政治决策程序,本身的局限性也是政府不可克服的缺陷之一。政府决策会影响很多人，但真正做出决策的只是少数人，不管这少数人是由选举产生的还是由其他方式指定的，他们在决策是总会自觉或不自觉的倾向自己所代表的阶层或集团的利益，而一旦既得利益集团形成，这种格局就很难打破。另外政府干预本身也是有成本的。只有在市场失灵导致的效率损失大于干预成本的情况下才需要政府干预。在一些竞争性领域尤其不应出现政府投资与私人部门交叉竞争的现象。因为这些领域公共经营效率低下，政府与私人部门,竞争难免要依赖其固有的行政垄断力量，这也会破坏市场机制的作用。2，公共选择理论关于政府失灵的原因及其表现公共选择理论进行了深入系统的研究。公共选择理论是以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，研究政治市场上的行为主体的行为和政治市场的运行。可以说是经济学在政治学中的应用。公共选择理论认为人类社会主要由两大市场组成：经济市场和政治市场。经济市场上的行为主体是消费者和企业，政治市场上的行为主体是选民、利益集团和政治家、官员。,在经济市场上人们通过货币选票来选择，在政治市场上人们通过政治选票来选择。公共选择理论认为，政府活动未必能矫正市场失灵，甚至可能造成更大的资源浪费。主要原因是：（1）政府决策的无效率a,投票规则的缺陷导致政府决策无效率。投票规则有两类：一是一致同意规则，二是多数票规则。一致同意规则实质上是一票否决制，按此规则做出的决策可以满足所有投票人的偏好，不会使任何人的利益受损。因此可以达到帕累托最优状态。但在现实生活中一致同意规则很难实施。,在现实社会生活中，常用的投票规则是多数票规则。多数票规则又有简单多数票和比例多数票规则。简单多数票规则是指只要赞成票超过半数就通过。比例多数票规则是指赞成票必须高于半数以上的一定比例时才能通过，如2/3多数、3/5多数或4/5多数等。其实多数票规则不一定是决策的有效方法。因为；一在政策提案超过两个以上时会出现循环投票而使没有一个提案能获得多数票，投票最终无果。二为了消除循环投票现象，可以规定投票程序。但确定投票程序的权力,往往就是决定投票结果的权力，因此谁能操纵投票程序谁就能控制投票结果。三多数票规则不能反映个人的偏好强度。在政治市场上无论一个人对某种议案的偏好有多么强烈，只能投一票。因此有多数票通过的政策可能会无视少数人的利益。四多数票规则必然会产生再分配效应。既然一项政策议案不是由全体一致通过的，就必然会导致一些人受损失，从而使福利在多数人与少数人间再分配。因而会产生投票交易与投票联盟，出现少数人操纵投票过程及投票结果循环的情况。,b,政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，现实中政府是由政治家和官员组成的。作为理性人个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化。当政治家追求个人目标时未必符合公共利益或社会目标。虽然选民也是追求个人利益的最大化，但由于每个选民的偏好不尽一致，也没有实力去获取有关政策议案的详情，因此很难有效的运用其投票权来制约政治家的行为。,C,利益集团的存在导致政府决策的无效率。利益集团也称压力集团，通常指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的个人实体。在许多情况下，政府政策就是在许多强大利益集团的相互作用下做出的。这些利益集团特别是可能拥有不正当政治权势的利益集团，通过竞选捐款、直接贿赂等手段，对政治家产生影响，使政府做出不利于公众的决策。更糟的是利益集团的行为可能导致整个社会的经济效率、人均水平下降，经济增长率降低。,（2）政府机构运转的无效率公共选择理论认为，政府机构运转无效率的原因主要是缺乏竞争、缺乏激励。a,缺乏竞争导致的无效率。在政府工作人员中，除了少数政治家和主要官员是民选的之外，大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的。一旦就位，就没有竞争的压力去高效率的工作。对政府官员的评价一般只能从其错误中识别，因此“避免错误或失误”成为政府官员的行为准则。在政府部门中，不仅工作人员之间缺乏竞争，各部门之间更缺乏竞争。由于政府各部门提供都是特定的服务，不仅无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各,部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。各部门由于没有竞争的压力，也就没有提高效率的动力。b,缺乏降低成本的激励导致的无效率。从客观上看，由于政府部门的活动大多不记成本，即使计算成本，也很难做到准确，加上政府部门具有内在的不断扩张的冲动，往往出现公共物品的过