“碳关税”与wto规则相符性研究

1/9“碳关税”与WTO规则相符性研究“碳关税”是值对未采取相应温室气体减排措施的国家进口的能源密集型和碳密集型产品征收的二氧化碳排放税。2016年6月，美国国会众议院通过2016年美国清洁能源与安全法案，抛出碳关税的单边措施方案，在国际上引起轩然大波。这意味着，美国已有意抛开联合国气候变化框架公约的多边束缚，强行推行其气候变化解决方案。与此同时，在哥本哈根大会未获得成功之后，欧洲政策研究中心等智囊机构也纷纷游说欧盟征收碳关税。美欧“碳关税”似乎已箭在弦上。然而迄今为止，什么是“碳关税”，如何征收“碳关税”，以及“碳关税”是否与现有的国际规则特别是WTO规则相符等问题，各国政府、学者等均各执一词。在详细考察“碳关税”及其政策考量的基础上，结合WTO争端解决实践，全面分析碳关税与WTO规则的相符性，将有助于协调未来多边框架下的气候政策与贸易政策。一、碳关税及其政策考量碳关税虽名为“关税”，但不国际企业的生产成本，但乌拉圭回合谈判企业间竞争失衡。若根据生产过程和生产方法的不同，否认这些企业生产的产品是“同类产品”，相2/9当于否决了碳关税存在的基础。对于进口产品与同类国产品待遇的比较，第条规定，对本国产品和进口产品征收的国内税费须完全相等。这要求对本国产品和进口产品制定详细的减排标准和计算减排成本的方法。国际贸易中的产品千差万别，同类产品的碳排放量也千差万别。为每一项产品制定具体的碳排放标准和成本计算是不现实的，只能取一个平均标准，如对来自某一国家的某一类产品征收碳关税。LOCALHOST这极易导致具体产品待遇上的差异，违反GATT第条。根据WTO争端解决实践，直接竞争或替代产品的认定范围广于同类产品，包括尽管物理特征不相同，但具有最终用途，并被消费者视为相似的产品。即便以碳排放标准和成本计算上的差异等为由，否认进口产品与国内产品是同类产品，两者存在的直接竞争或替代关系不可置疑。碳关税的适用对象往往集中于贸易集中度高的产业类别，明显旨在保护国内生产。这也将导致违反GATT第条。与GATT第3条相比，GATT第1条“普遍最惠国待遇”触及碳关税的核心，碳关税最难被证明与其相符。根据第1条，任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。普遍最惠国待遇不仅适用于国内税费，也适用于关税等边境措施。关于来自不同3/9国家产品的待遇，以美国气候法案为例，其碳关税条款法案第766768节的核心是，按照出口国是否参加了美国作为缔约方的减排协定、是否负有至少与美国同等的国际减排义务、特定产业部门的年度能源或温室气体浓度、发展程度、占全球碳排放量的比重，以及特定产品出口所占比重等标准，确定是否对某一国家进口产品征收碳关税，迫使其他国家参与气候谈判或承诺高水平的减排标准。其直接和必然结果是，不同WTO成员的同类产品在进口到美国时享受不同的待遇，直接违反GATT第1条。三、碳关税能否根据GATT第20条“一般例外”获得豁免一旦证明碳关税违反上述任何一项，即可认定违反WTO规则，除非成功援引GATT第20条“一般例外”作为抗辩理由。在第20条列举的各项例外中，与气候措施相关的是B项“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及G“与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。根据WRO争端解决实践，主张GATT第20条例外的一方，如美国，须依次证明碳关税1符合B或G项，并且；2满足第20条序言的要求，即“不在情形相同的国家之间构成任意或不4/9合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”。一碳关税是否满足GATT第20条B、G项条件美国标准汽油案专家组报告已确认清洁空气是可用尽的自然资源。在此基础上，碳关税是否符合B或G项的关键是，是否为保护人类、动物或植物的生命或健康所“必需”，或者与保护可用尽的自然资源“有关”。在WTO争端解决实践中，“必需”一词历经多个案件的解释与修正。在最近的巴西翻新轮胎案中，上诉机构总结道，在判断某一措施是否“必需”时，须考虑若干相关因素，特别是所涉利益或价值的重要性、措施对达到政策目标的贡献程度和对贸易的限制。如果初步结论是肯定的，则必须再将该措施与可能存在的贸易限制更小，但对达到目标有同等贡献的替代措施进行比较，之后才能做最终决定。对于G项“与有关”，在加拿大鲑鱼案、美国标准汽油案和美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构报告澄清，假若一项贸易措施的“主要目的”是保护可用尽的自然资源，便构成G款所指的“与保护自然资源有关”；判断“主要目的”的标准是措施与保护可用尽的自然资源之间存在某种“实质联系”。而若判断是否存在“实质联系”，必须要审查涉案措施的基本结构和设计与其追求的政策目标之间是否存在紧密和真实的手段与目的关系。5/9以美国气候法案为例，首先，碳关税很难满足B项“必需”一词的要求。虽然气候变化非常重要，但至今尚无权威研究成果证明碳泄露的严重性。相比之下，碳关税的贸易限制作用是显著的。美国总统奥巴马也表示，应当有“除关税之外的其他方法”保证公平的国际竞争环境。其次，对于G项，虽然表面上碳关税与气候变化和碳减排有关，但法案条款的基本结构和内容表明，其根本的政策目标是保护国内易受贸易影响的能源和碳密集产业，竞争力是首要考虑因素。第768节A2款字面上强调碳关税的宗旨是将碳泄露降至最低，但未要求任何部门撰写碳泄露报告或规定任何衡量方法，字里行间关注的仍是各国气候措施成本差异导致的竞争失衡。贸易集中度是确定碳关税产业适用范围的资格标准之一，评估和实施碳关税与生产成本的变化具有内在联系，但与是否发现碳泄露无关联。透过上述因素，很难说碳关税与防止碳泄露、应对气候变化之间存在紧密和真实的手段与目的关系，构成与自然资源“有关”的措施。二碳关税是否满足第20条序言条件第20条序言旨在防止滥用例外。即便碳关税符合B或G项，若要获得豁免，还须证明碳关税的实施符合第20条序言，即未在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧6/9视的手段，或构成对国际贸易的变相限制。在美国标准汽油案、美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构裁定，如果在寻求单边措施之前，未尽善意努力缔结双边或多边协定，或措施的实施缺乏灵活性，将构成任意或不合理歧视。关于对国际贸易的“变相限制”，WTO争端解决实践中形成的三项标准是其一，涉案措施是否已被公开，若未公开，将视为构成变相限制，但若已经公开，则不必然做相反推定；二是根据措施的设计、架构和结构，考察其实施是否具有保护目的；三是措施的实施是否已构成任意或不合理的歧视。只要构成其中任何一项，碳关税就不能根据第20条获得豁免。从围绕碳关税的现实和实践来看，首先，众所周知，当前正处于联合国气候变化谈判的关键时期。在减排目标、技术转让、资金支持、监督机制等关键问题上，各国正处于交换、磋商和调整谈判立场的阶段。推行单边主义的碳关税，只能使多边谈判形势复杂化，而决不是在尽“善意努力”缔结多边协定。其次，在减排措施的灵活性方面，以前文美国气候法案下征收碳关税的标准为例，其穷尽性和非常有限的列举，表明我国自主承诺的减排目标和采取的各类减排措施将不在美国考虑范围之内，缺乏应有的灵活性。最后，无论美国，还是法国等欧盟国家，在力推碳关税的同时，未相应地强调碳泄露的衡量与评估。依据美7/9国气候法案，即便总统认为碳泄露已通过其他途径充分缓解，或碳关税不能解决碳泄露，非经国会两院同意，也无权放弃采取碳关税。这使得法案第768节关于碳关税旨在降低碳泄露的“宗旨”陈述缺乏可信度。换言之，只要在发现重大碳泄露与征收碳关税之间缺乏直接和内在联系，就难以摆脱变相限制国际贸易的嫌疑。综上所述，碳关税保护本国产业竞争力的考量超过了对碳泄露等减排措施有效性问题的关注，不满足GATT第20条例外规定。四、多边框架下处理碳关税问题的展望在美国众议院通过气候法案的同时，WTO与UNEP发布了联合报告。在边境措施与WTO规则一致性方面，总体结论是，在WTO规则之下，单个国家仍有采取边境措施应对气候变化的空间，单边措施本身与WTO规则之间不存在固有的冲突，具体取决于这些政策是如何设计的，以及详细的实施条件。报告发布之后，招致了发展中国家的不满，抨击其在尚未达成多边气候协定的情形下，试图先行在WTO框架下澄清气候变化和贸易措施的关系，不合时宜。时隔半年之后，2016年12月哥本哈根大会结束时，WTO总干事拉米的表态颇具深意。他指出“哥本哈根会议期间，提8/9出了边境措施的问题。WTO成员方之间，正如在哥本哈根的联合国会员国那样，在此问题上也存在分歧。但我可以说的是，在气候变化问题上，我们越向多边框架方向发展，单边贸易措施问题就越难解释清楚。”对于美国、法国极具单边性质的碳关税行动，这是个含蓄但有力的回应。联合国气候变化大会和WTO为解决碳关税问题提供了稳定、可靠的多边场所。碳排放和碳泄露属气候政策范畴。要真正解决世界气候变化问题，最理想、最彻底的途径是，通过联合国气候变化谈判达成多边协定，并在多边协定中排除碳关税。在哥本哈根气候大会上，在中国、印度等发展中国家的努力之下，公约长期合作行动特设工作组报告对碳关税提出了三种可供选择的方案一是完全禁止“碳关税”。二是仅要求缔约方“考虑”公约第条的规则，即“为应对气候变化所采取的方法，包括单边措施，不应构成对国际贸易的不公正或不合理歧视，也不能构成变相的限制”，未施加任何确定的、强制性的义务。三是直接搬用了公约第条。其中，只有第一种方案对中国、印度等发展中国家具有实际意义。但根据美国国会议员的态度和各派政治力量，美国不太可能接受一个明确禁止碳关税的多边协定。从务实的态度来看，假若未来两年内达成多边气候协定，很可能对碳关税模糊其辞。一旦碳关税付诸实施，其与WTO规则的相符性难免被9/9诉至WTO争端解决专家组和上诉机构，争议的实质是WTO核心规则下成员采取气候措施