城市社区公共安全管理现状

第二章,城市社区公共安全管理现状,第二章城市社区公共安全管理现状,对城市社区公共安全管理进行研究需要必要的理论体系与基础支撑，借助已有的研究成果与经验，可以比较合理分析基层社区公共安全管理的现状，以及存在的问题，借以提出可行性的对策，为构建和谐社区、和谐社会提供借鉴与参考。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,一、应急管理理论应急一般是指针对突发、具有破坏力事件所采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急管理对象是突发性和后果与影响严重的公共安全事故、灾害与事件。这些事故、灾害与事件具有突发性、复杂性、不确定性、后果易变性激化与放大性等特点，它们构成一个复杂巨系统。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,事实上，对于一个社区，紧急事件发生后的处理与应对也是非常重要的。很多人把这类问题归于社区危机管理的范畴。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,“危机”在英文中对应的是“crisis”。该词源于医学用语，指人频临死亡、生死难料的状态，有生的可能，又有死的威胁，后来演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面。作为一般概念，“危机”这个词在某些领域被滥用或不准确地使用，危机几乎成了“事故”、“分裂”、“灾害”、“灾难”的代名词。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,但实际上，它们并不完全等同。应急管理的范畴相当广泛，而被作为研究对象的应急系统，往往针对那些紧急、突发的，如果不加控制将带来严重后果的破坏性事件。即便如此，应急系统的应用范围仍然广泛。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,目前，对于应急管理与应急系统研究工作大体有三大类：一类是行政、组织、政策研究。主要包括建立各级应急机构、各类应急条例、法案颁布，提供法律依据和法律程序使应急工作法制化、规范化；,第一节城市社区公共安全管理理论基础,第二类基础理论、方法技术与工具研究。该研究主要对各种灾害的灾因机制研究，制定新的分析、预测、评估、仿真、优化、决策理论和方法以及防灾工程（材料、结构、管理）研究；,第一节城市社区公共安全管理理论基础,第三类计算机应急研究。主要致力于地理信息系统、应急操作系统、辅助应急决策系统等应急辅助工具研究，计算机用于数据处理、预测、监控、报警。利用计算机，运用应急理论方法，将各种技术和工具有机结合，构成一个具有某种应急功能的自动化系统。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,二、风险管理理论解读风险是构成风险管理理论的基石。目前，尚无统一的风险定义，主要是因为风险对于不同的人，含义各不相同。尽管每一种风险定义都包含不确定性，但是不同的风险定义在看待不确定性如何影响风险的发生方面存在差异。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,四种观点：1)风险就是不确定性,第一节城市社区公共安全管理理论基础,2)风险是损失种类的不确定性。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,3)风险是某种损失可能发生的不确定性，即使人们知道哪些种类的损失将会发生，还存在这些损失是否会发生的不确定性问题。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,4)风险就是不确定性水平。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,为了避免事件发生的不良后果，减少事件造成的各种损失，即降低风险成本，人们引用管理科学的原理和方法来规避风险，于是风险管理(riskmanagement)便应运而生。在随后的半个多世纪，风险管理及其理论逐渐成熟，并已经走向世界，成为全球性运动。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,从横向看，风险管理技术的研究从三个不同的角度展开：1)技术导向型风险管理(tech-nique-orientedriskmanagement)技术导向型风险管理侧重于对实质性安全技术的管理，内容涵盖项目管理等,第一节城市社区公共安全管理理论基础,2)财务导向型风险管理(finance-orientedriskmanage-ment)财务导向型风险管理注重风险对财务的冲击与原因分析.,第一节城市社区公共安全管理理论基础,3)人文导向型风险管理(humanity-orientedriskmanagement)而人文导向型风险管理则关注人们对风险的认知(perception)、态度与行为的分析，进而进行有效的风险沟通(riskcommunication)。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,从纵向看，风险研究方面主要体现两种管理观：一是主观建构观，以心理学、社会学、文化人类学与哲学为基础，认为风险由人们特定的社会、文化因素所构成，随着不同的社会、文化背景的变迁而不断变化。这种管理观追求构建一套相生相克的体系，谋求机制的平衡和强化，以达到强化管理主体抵抗威胁的能力。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,另一种管理观点是客观实体观，视风险为客观存在的实体，风险可借用数理统计来进行客观测度。其理论基础是实证论(positivism)，目标是降低风险水平。这种管理思维在保险精算、流行病学、安全工程、项目管理、经济学和财务理论等方面体现最为深刻。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,我国城市社区也面临着诸多风险问题，特别是处于转型期中的城乡结合部，运用已有的风险管理理论，为社区居民提供安全保障，构建和谐安全社区，易采用两种相结合的管理理念。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,三、现代社会冲突理论组织冲突已经成为一种相当普遍的现象，在西方国家，无论是社会削减还是组织理论学者以及企业管理人员，都一直承认组织冲突现象的存在，冲突现象已经被大部分的管理人员所认同。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,在组织中，冲突可能发生在各个层面上，如个人层次、团体层次和组织层次等，不同层次的冲突也表现出不同的特征。但是，无论面对何种形式的冲突，个体的反应不外乎是强制、合作、妥协、回避或克制之间作出不同的选择。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,随着外部环境的变化，这些冲突形式显得越来越重要，特别是个人与团体之间，家庭与工作之间的冲突问题，在我国现阶段显得尤为突出。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,早期认为冲突的出现是管理的失败、组织崩溃的前兆，因此，各个学者的观点都是建立在反冲突的基础之上的，都是致力于消除组织中的传统现象。现代对组织冲突的看法有了根本的变化，一个压制冲突的组织，是剥夺了自我调节和稳定成长的组织，我们应该坦然地对待组织中的各种冲突，妥善地处理各种破坏性冲突，有效地创造各种形式的建设性冲突，并把冲突程度控制在适度的范围内。适度的现实性冲突有助于改善组织绩效。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,管理者在冲突管理中的根本任务就是采取措施使其积极作用最大化，而使其消极作用最小化。组织中的领导人和管理者应该而且必须学习、研究和掌握管理和控制冲突的艺术和技巧。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,正确的理解和进行冲突管理的关键是：重在管理，而不是控制或解决冲突问题，冲突管理在很大程度上取决于如何识别和把握冲突根源，以保证在不同层次上维持一个适度的冲突水平；冲突管理还包括积极地诱发建设性冲突；冲突管理要有权变的观点，具体情况具体分析。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,常用的冲突管理的方法主要有斗争、吸收、回避、诉诸上一级领导、协商调解仲裁。有效的沟通有利于减少组织中不必要的冲突发生，注重沟通能力提高。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,冲突管理的过程包括：诊断（diagnosis）、干涉（intervention）、效果（effectiveness）、和反馈（feedback）几个阶段。,第一节城市社区公共安全管理理论基础,冲突管理模式主要有三种：1)一对一式，即每一冲突方都仅代表自身利益；,第一节城市社区公共安全管理理论基础,2)代理式，即冲突各方均指派他人为代理人；,第一节城市社区公共安全管理理论基础,3)第三方介入式，即应冲突双方共同邀请，或出于管理权限缘故，第三方积极干预，第三方不能是冲突当事人。在冲突管理中，可以同时采用几种模式。,第二节国内外相关研究综述,随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务，社区的地位和作用显得十分重要，社区建设的要求非常迫切，社区作为社会的基本组成单位，关系到社会经济的繁荣与稳定。,第二节国内外相关研究综述,目前，我国正处于转型期，社会成员固定属于地从属于一定组织的管理体制已被打破，大量的“单位人”转为“社会人”，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切，失业与下岗职工数量巨增，同时大量农村人口涌入城市，社会人口流动性不断增加，各种文化意识与多元道德存在着显形与隐性冲突，加上教育、管理等工作存在一些薄弱环节，致使城市社区公共安全问题呈现出交叉性、复杂性、连锁性和突发性特征。,第二节国内外相关研究综述,城镇化的发展促使居住型社区(即以居住小区和家属区为主所构成的社区)向商居混合型社区(即以市场小区和居住小区混合构成的社区)的急速转变，而后者往往具有社会结构复杂化、行政执法主体多元化、公共资源多样化的特征，与居住型社区相比，商居混合型社区公共安全治理的难度大，各种社会治安事件频繁，社会治安隐患多，影响公共安全的不确定性增多，社会容易失序，心理容易失衡，这些在某种程度上对城市社区安全及其管理构成了新的威胁。,第二节国内外相关研究综述,随着改革的深入，社区居民自身素质的提高，参与意识与愿望的不断增强，使得原有的公共安全管理方式很难满足形势发展要求。社区公共安全管理面临巨大挑战，如果仍停留在传统模式阶段，不能迅速实现向现代模式转型，社会就会事故不断，停滞不前。在我国城镇化水平的不断提高的背景下，国家及其相关部门、地区制定了诸多社区公共安全管理方面的规章制度，积累了许多宝贵经验。同时，国外社区公共安全管理体制与模式较成熟，我们可以予以借鉴。,第二节国内外相关研究综述,因此，为保障社区居民安全，构建和谐安全社区，对我国目前城市社区安全管理现状进行分析研究是必要的，也是可行的。,第二节国内外相关研究综述,一、城市社区治安管理相关研究美国与加拿大两国开展社区治安早在20世纪初就已展开，社区治安是社区居民最为关注的事情。良好的社区治安，不仅有利于改善社区环境，提高居民生活质量，而且有利于优化投资环境，吸引商业投资。,第二节国内外相关研究综述,在这两个国家，社区治安已经成为一种新的警务，其功能主要有三点：一是控制犯罪：警察在社区建立责任区，设置社区警务，可产生威慑力量，使潜在的犯罪收敛，使惯犯减少犯罪。二是向处于危难中的人提供快速的援助。三是改善警民关系：提高加强社区治安，实行群防群治，健全社区治安防范体系，以消除社区内各种不安因素。,第二节国内外相关研究综述,1、治安管理方面我国古代对城市治安进行了积极有效探讨。在治安法律建设方面，先秦时期的立法思想就有“法与时移，禁与能变”。韩非在心度篇中说：“治民无常，为治唯法。法与时转则治，治与世转则功”。明清时期，治安立法思想更加符合社会发展实际情况。,第二节国内外相关研究综述,建国初期，朱元璋就明确提出了制定了法律的三条原则：一是坚持“世轻世重”的原则；二是立法务求公平，刑当其罪；三是举国上下均应循分守法。在治安组织体系方面，宋朝建立了严密的城市治安管理机构，负责治理京城的社会秩序。组建完善治安管理网络，设置厢的管理机构。,第二节国内外相关研究综述,明代负责城市巡警治安的设施，是相当于今天的城市中的岗亭之类的窝铺，亦称“警铺”、“火铺”。在户籍管理没，宋朝城市户口管理的首创是“户牌制”。其办法是：打破原先的坊巷界限，改为以街道为基础作人户登陆。明朝对于流民的处置，可以正统年间为界，分为前后两个时期：前期实行的基本原则是发还原籍复承原定职役；后期变革为就地附籍或入籍为主。近代我国学者对城市及其社区治安管理也进行了富有成效的探索。,第二节国内外相关研究综述,一些学者借鉴典型社区的治安经验，并进行了大胆的探索。如翁里的“枫桥经验”与社区化治安管理中就提到：运用枫桥已取得的经验，可进行其他城市社区的推广。具体的措施包括：加强法制建设，实现社区治安法治化；提高社区自主管理能力，最大限度发挥“枫桥经验”在社区治安和预防犯罪中的效能；改善社区治安环境，重视外来人口管理。,第二节国内外相关研究综述,创建平安社区，加强治安防范，一要提高思想认识，突出“创”字，增强创建活动的目的性、主动性；二要依托社区资源，突出“实”字，紧扣创建活动的真实性、能动性；三要落实配套措施，解决“防”字，强调创建活动的品牌性、长效性。,第二节国内外相关研究综述,2、安全防范方面1)美国的“破烂的窗户”概念代表了社区居民对无序行为、邻里关系淡漠和犯罪之间的联系的论述的总结。该理论强调社区治安应该在社区状况变糟之前，就要给予充分的预防，而不应该是到社区发生治安问题以后才采取弥补措施。,第二节国内外相关研究综述,2)日本的“治安预报”主要措施是采用定期向社区居民宣传治安状况，对案件原因进行分析，提出治安防范建议，反映社区居民的呼声。它是警务工作社会化的重要形式，是推行社区警务的必然要求。,第二节国内外相关研究综述,3)澳大利亚的“邻里守望”关于治安防范的主要措施是在社区家家户户门、墙上张贴大小各异色彩不同的邻里守望标志牌，它对防止犯罪有一定的效果，同时，还建立社区巡逻队；向社区发放警报表；开设警民电话联络网；要求社区与警方协力维护社区治安，共同分担社区邻里守望职责。,第二节国内外相关研究综述,3、社区警务方面社区警务（CommunityPolicing）思想萌生于20世纪30年代中期，70年代末80年代初在英美等国开始形成理论和计划并展开实验，随后传播至亚洲、大洋洲一些国家，20世纪80年代末90年代初引入我国，并逐步与我国传统的基层治安基础工作、群防群治等警务传统相结合，进而成为一股势不可档的世界性发展潮流。,第二节国内外相关研究综述,我国古代的文化思想与社区警务有着密切联系，主要包括儒家的“德治”思想、法家的“法治”思想等。现今，我国城市社区建设的实质是在传统的“单位制”解体过程中对社会进行整合，重新构建一个“社区制”为主体的治理体系。,第二节国内外相关研究综述,我国社区警务及其管理模式在最近时期发展较为丰富，比较典型有：南京的社区警务战略模式、广州的社区警务运作模式、大连社区的实行的“三警联勤”运行机制及天津的社区警务模式。国外较有代表性的有美国的社区警务计划与实验，英国的安全街道建设计划以及新加坡的“邻里警察站”制度。,第二节国内外相关研究综述,二、社区消防安全管理研究1、体系方面一些学者对城市中心区进行了卓有成效的研究，如陆翔勇的构建中心城区社区消防管理体系思考就提出了城市中心区是火灾多发地，是消防管理的薄弱环节，因此，加强社区消防管理要依靠社会力量，构建与中心城区特点相适应的社会消防管理体系是当前需要急切解决的事.,第二节国内外相关研究综述,其具体措施为：建立社区居民自治消防队伍，建立并落实社区消防工作例会、宣传教育、检查考核、业务培训、放火巡查、火电源管理、消防设施维护管理及居民防火公约等制度。,第二节国内外相关研究综述,2、社区消防安全管理模式方面何志明的论社区消防建设管理模式和运行机制中对社会转型期中的社区已有的传统行政管理模式给予了批评，并指出了建立新型社区消防管理模式的紧迫性与必要性。建立新的管理模式是社区消防建设的重要保证，具体做法有：网络管理；层次管理；动态管理。运行机制包括：互动机制、服务机制、监督机制、激励机制。,第二节国内外相关研究综述,3、社区减灾管理方面该方面论述及成果也比较多。如瑞吉本肖恩肯基、澳柯扎科联合发表的社区减灾面面观介绍了各国政府和国际组织经过不懈研究与实践所积累的一些成功的社区减灾管理经验。其中包括社区减灾需要考虑的基本因素，如让当地居民参加风险评估过程，社区和支持机构具有共同动机，真正意义上的全民参与，积累资源减少脆弱性。,第二节国内外相关研究综述,三、社区交通安全管理研究国内外都强调交通设施和交通教育在减少社区交通事件中的作用。社区交通管理手段和管理模式已经不适应社会的发展，必须改变社区交通安全管理运行机制，增加社区安全标志和警示牌，采用现代科技手段实施安全管理。,第二节国内外相关研究综述,JEmergNurs英在社区对行人的交通安全教育中提到减少社区行人伤亡的方法3“E”可作为解决交通安全管理问题的方法。3“E”即技术(engineering)、实施(enforcement)和教育(education)三个英文词的首字母，其分别对应于安全技术措施、实施法律措施、教育措施。,第二节国内外相关研究综述,四、社区公共安全管理体制研究西方发达国家在近代的社会转型中，实现了城市化进程。在城市化进程的初期，由于缺乏经验，未能建立高效、完善的社区安全管理体制，发达国家曾经遭遇过突发的公共安全事件所引致的灾难性后果。面对严重的教训，美、欧、日等发达国家迅速建立起高效、完善的社区安全应急管理体制，在防灾减灾、维护社区安定、推动社区经济的可持续发展方面发挥了巨大的、不可替代的作用。在SARS事件发生后，我国学者与政府也针对公共安全管理中的薄弱环节进行了理论与实证方面的研究。,第二节国内外相关研究综述,1、主体方面目前，国内外对于社区公共安全管理主体研究均强调多元化主体在社区公共安全管理中的意义与作用。,第二节国内外相关研究综述,崔战利，刘娟等在遵循科学发展观构建高效、完善的城市公共安全体制中提到对城市基本单位社区的公共安全管理是政府必须提供的公共产品，政府要担负起安全产品的责任，政府是最主要的责任主体。同时，文章还指出建立公共安全管理预警机制及应急预案的重要性与紧迫性。,第二节国内外相关研究综述,2、模式方面国内学者大多对以往陈旧、效率低下的模式进行批判，结合时代发展需求，从不同方面提出新的构建模式。,第二节国内外相关研究综述,陈伟东的社区公共安全体制创新从分割管理到整合治理一文中指出了治安整合治理的模式，并进一步提出建立整合治理的平台，公共安全管理的综合执行机构，以及保障其得以顺利实施的制度措施。,第二节国内外相关研究综述,3、管理手段方面一些学者在强调以往的行政手段在社区公共安全管理中的关键作用外，积极探讨其他的有效方法手段，主要包括法律、科学技术、文化教育等。,第二节国内外相关研究综述,吴明华在社区是预防犯罪的主阵地一文中也强调法律在创建安全社区的积极作用，并提出了社区警务是预防犯罪的主要手段，社区公共安全管理应从家庭、学校、邻里、发展积极的社区安全文化等方面预防社区犯罪，创建和谐社区。,第二节国内外相关研究综述,五、创建安全社区研究1、安全是人的基本需要早在1943年出版的人的激励理论中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。我们都熟悉马斯洛的“复杂人”和“五项需求”，也都明白“安全”是人的基本需求。,第二节国内外相关研究综述,2、中国流行病学专家的研究成果和作为2001年赵仲堂教授在瑞典卡罗林斯卡医科大学公共卫生科学学院做高级访问学者,世界卫生组织安全推广协进中心就设在这个学院。期间，他代表山东大学公共卫生学院与该中心主任LeifSvanstrm教授签署合作协议，成为把安全社区的理念引入我国大陆的第一人，并指导建设了我国大陆第一个安全社区山东省济南市槐荫区青年公园安全社区。,第二节国内外相关研究综述,3、数据说出硬道理山东省济南市槐荫区青年公园社区之所以能够率先被世界卫生组织安全促进中心命名为第97个“世界安全社区”，最独特的优势在于：山东医科大学的安全社区创建专家赵仲堂教授亲自指导了济南青年公园社区的社区诊断工作，正是通过基线调查、宣传教育，以及反复的再调查、反馈、改进、再宣传使得PDCA“戴明环”不断循环、不断改进干预措施，提升创建工作的质量和内涵，从而使得青年公园社区这样的“旧小区”（社区基本条件并不优厚）创建成功，这就是安全社区实事求是，用数据说出的硬道理。,第二节国内外相关研究综述,4、安全机制的项目化运作在2006年12月上海市爱卫办组织召开的一次安全社区创建工作经验交流会上，浦东花木镇关于消防安全的发言让人耳目一新。耳目一新并不是其宣传教育的载体和平台，而时期安全促进委员会的组织形式及其项目分工。项目管理就是为了达到或超过项目干系人对项目的需求和期望，把知识、技能、工具和技术应用于项目活动中。,第二节国内外相关研究综述,项目化管理与一般的管理区别在于：一般的管理着重从整体和战略角度为抽象的退岗项目进行定位，而项目化管理则从具体任务出发，把组织的设想或战略转化为实实在在的物质或环境。项目化管理是所有管理中繁复、精微的管理。之所以如此具有挑战性，原因就在于它是一种复合管理，要求管理者具有多种综合管理能力。,第二节国内外相关研究综述,项目化管理最根本的目的是如何在确保时间、技术、经费和性能指标的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标，让所有相关方满意。,第三节安全社区推进案例,一、亚洲安全社区创建成果目前世界上被认证的“安全社区”大部分在欧洲，亚洲的第一个“安全社区”是在韩国的水原市，中国香港的屯门和葵青社区已被WHO认可为“安全社区”，大陆地区也已开始运作创建安全社区的相关工作。,第三节安全社区推进案例,我国山东省济南市槐荫区青年公园社区于2002年正式启动社区安全促进项目，并向WHO提出了创建申请。2005年6月25日，中国职业安全健康协会在北京召开了安全社区研讨会，北京、上海、大连、济南、长沙、无锡等6个城市和开滦、潞安、平朔3个独立矿区被选作创建试点单位。2004年7月至11月在中国职业安全健康协会指导下北京市13个社区分别先后启动了安全社区建设工作。,第三节安全社区推进案例,中国大陆唯一一个安全社区：山东济南槐荫区济南公园社区2002年6月，山东省济南市槐荫区青年公园街道办事处决定引入国际安全理念，按照世界卫生组织的创建标准，正式启动国际安全社区促进项目。2006年3月1日上午，青年公园街道办事处被世界卫生组织正式命名为“安全社区”。这是全世界第97家、我国大陆第一家“安全社区”。,第三节安全社区推进案例,有关专家认为，我国应以此为契机，借鉴“安全社区”理念来加强伤害预防和控制。“安全社区”模式被认为是在社区预防伤害的经济、有效且长期有益的方法。,第三节安全社区推进案例,二、循序渐进：安全社区的可持续程序创建不同于一般创建活动（一）起点低，参与广尽管在中国提出申请创建安全社区的都是一些经济比较发达、城市化进程较快的社区、乡镇，我们仍可以发现，在欧洲各国以及创建成功的100多个社区里，不乏经济基础