中国行政史(1).doc

中国行政史上篇 中国古代的行政管理引论一、奴隶制时代的行政管理特色：1、神权政治色彩浓重。（奴与封共同核心观点君权神授）2、等级君主制的国家结构。3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建的“家天下”王朝。政府和王朝的组织模式是父系大家庭；政权系统、宗法系统紧密结合。4、原始民主遗风的残留。 会议制度；采风之官。二、夏商周（奴隶制社会始于夏朝，亡于春秋战国）1、夏初创时期2、商发展时期神权政治盛行，3、周鼎盛时期将奴隶制国家的行政管理推向制度化和法律化。三、封建社会开始于战国时期，结束于1840年鸦片战争。进入封建社会后，中央集权的君主专制体制首先在 列国分国 形成。四、中国古代的行政管理，是一种个人独裁管理体制。1、奴隶制国家，行政活动以 王权 为中心，王权为最高权威，王与国家两位一体。2、封建制国家，行政活动以 皇帝 为轴心。五、与西欧封建社会相比，中国封建社会行政管理的四个特点：1、君主专制体制的时间长，而且是惟一的政体形式。西欧封建制度则呈现多样性政体形式，中央集权君主专制持续时间短。2、权力集中的程度高。3、思想控制方法的不同。教会、汉武帝“独尊儒术”。4、相对完善的官僚体系。中国封建社会自其一开始就在逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度。以文官为主的专业化官僚体系。六、与中国奴隶社会相比，中国封建社会行政管理的三个特点：1、形成了大统一王朝的中央集权体制。分封制实际上是一种小国寡民的社会。2、神权政治色彩的淡化。 奴隶制国家，巫史辅佐君王。3、行政法制逐步建立。唐六典、明会典、清会典七、中国封建中央集权专制体制矛盾主要有二：1、皇权与相权的矛盾：最主要的矛盾更替辅佐机构、多设宰相。2、中央集权与地方割据的矛盾封建社会地方行政体制的变革围绕这一矛盾展开。 （1）具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织。（2）执行地方政务的基本组织秦汉之郡、隋唐宋元之州、明清之府。（3）连接中央与地方的中介组织汉之州、隋唐之道、宋之路、元明清之行省。 其发展的主要趋向是中央对地方集权的一步步深化： 首先，通过任命职小位低的监察官员对地方官员实施监控； 其次，实行分权制，达到中央控制地方的目的。消极作用：束缚，无活力。八、中国封建行政体制体系中存在着若干保持政治和社会稳定的因素：1、中国封建社会形成了一套相对完善的官员管理制度，这是中央集权体制得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分为三个大的部分：（1）官员的录用管理；（2）官员的行为管理；（3）官员待遇的管理。2、监察制度的相对完善有利于封建国家肌体的健康。3、在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制。（1）施政程序上，有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即时人所讲的“人主莅权，人臣审权、争臣议权”的原则。（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。通过教育提高君主的素质。通过神权来抑制君权。大臣利用“尊号”、“庙号”等的尊褒贬抑来促使皇帝革新政治。开国皇帝所制定的一些制度对后世君主有防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。第一章 夏商周的行政管理第一节 原始民主管理体制的演变一、中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制。国体是君主专制，政体（组织形式、国家结构）等级君主专制。二、母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现：1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落。3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。三、军事民主制时期组成：军事首长、部落酋长议事会、人民大会联盟的最高权力机关。四、原始社会末期的氏族内部已经孕育着一种与民主精神相对立的因素专制主义。 部落联盟的军事首长实际上已成为专制君主的前身。五、夏开创了“家天下”局面。第二节 夏商西周的中央行政体制一、夏商周三代实行的是以君主为核心的王权专制政体，形成以王为核心的王权制度。夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时期。二、夏代君主制政体的形成夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“专制权力”。三、“四岳”疑、丞、辅、弼（bi）君主的辅佐及咨询顾问四、殷商时期行政体制的发展演变1、王子王位继承制的确立盘庚2、中央政府的机构设置三类职官：宗教官巫、多卜、占、作册。政务官（卿士），最高政务官为师保。事务官宰，王廷奴隶总管，其他人员称为“小臣”。五、周行政体制的规范化 1、嫡长子继承制的确立宗法制度的核心问题 2、周中央官僚机构周天子（主祭权、册封权、军队统帅权、官吏任免权、授予爵禄赏罚权、巡狩权）三公（太师、太傅、太保）西周晚期集权于一人：天官冢宰 政务官 文化教育官 宰（宫内总管）三司（司徒、司马、司空）+司寇（司法） 大史、大祝、大卜农业 军事 工程 宗教、文书册封第三节 夏商周的地方行政体制一、夏的地方行政体制通过“享”、“会”等方式召集各部族首领，传达王命。二、商的地方行政体制内外服制：是一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。 内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。直接派官员组织被征服的种族奴隶从事生产。外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。外服具有一定的地方行政区划的性质。三、周的地方行政体制分封制度：一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治经济制度。分封制度日趋成熟和完善，表现在：1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明；2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度，实质是维护各级奴隶主特权。地方基层行政区划乡遂管理体制。第四节 夏商周的行政运行和行政监督一、与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的限制，表现在：1、等级君主制国家结构的影响。1）在行政决策上的集中程序较低。凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系。如朝会、聘问等形式；3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重；4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。2、原始氏族公社痕迹的残留。多方面的制约，表现在：1）盛行于部落联盟时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；2）贵族议事制度的影响；3）王权受到宗教信仰的限制。随着历史的发展，王权的专制程度在逐渐提高，这一过程也正是王权逐渐摆脱上述各种束缚的过程，其中影响最大因素有二：1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的专制国家过渡；2、西周时期天命观发生变化。二、西周的行政决策与联络方式1、纵向的行政决策与联络实行君主专制，最后决策权由君王独掌。巡狩：周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。天子发布政令。 天子决策地点：朝廷、宗庙、郊野、军旅、巡狩之地。2、横向的行政决策与联络朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”和“会”二种形式。聘问：即诸侯间派使臣互相访问。“誓”战时的动员令。 “约”相当于今之契约。三、西周的行政执行执行中央政令时既保护政策的统一性，又具有很大的灵活性。1、从宗法、礼乐制度看，中央在宗法、礼乐制度方面在理论上对各地诸侯要求极严，但在具体实施过程中却十分灵活。2、在法制方面，为使各国在行政运行上不彼此发生矛盾，西周时期虽强调法制的统一性，但在某些方面又因地制宜。 3、西周王朝较为重视行政执行后的信息反馈。四、夏商周的行政监督1、天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督方式：朝觐、巡狩、委派监国、委派上卿。监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理体制，监国者地位相当高，多由王子弟担任。2、天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督，主要依靠官员进行。 方式：“巡行”视察、“循行”。第五节 夏商周的官员管理一、官员的选拔夏、商、西周都实行世官制度。 夏、商时期，血统是选拔官员的主要依据。世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。世卿：指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。 二、官员的管理机构司士、公族。西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士，职责：1、掌管官员档案； 2、正群臣朝仪之位； 3、负责官员的爵禄赏赐； 4、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。 三、官员的爵制夏：公、侯、伯、子、男五等。商：公、侯、伯、子、男，分为三等。一等：公、侯商王族或亲族。 二等：伯远方首领。三等：子、男在侯、伯之下并隶属各侯、伯。西周：实行分封制，诸侯在爵称上有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。 四、官员的俸禄和退休夏、商、西周都实行世禄制。均有官员年老致仕的制度，官员到七十岁即退休，即所谓“七十致政”。第六节 春秋战国时期向君主专制体制过渡列国战争使原有的等级君主专制的王朝管理体系趋于解体。一、强卿专制与中央集权体制雏形的出现最富于时代意义的是卿大夫的兴起。如晋之六卿、鲁之三桓、齐之田氏。1、世卿制的瓦解与官僚制雏形的出现士阶层兴起。2、国鄙制向郡县制的转化。县郡最先在晋国和楚国设立。县与原来奴隶制国家君主直接统治的领邑不同，它是一级行政组织，是由君王直接控制的直属地方行政区划。二、变法运动与中央集权管理体制的确立著名的变法：魏国的李悝变法、楚国的吴起变法、秦国的商鞅变法。变法实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。变法的主要内容及影响：1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础；3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向；4、废除世卿世禄制，实行官僚制。 5、通过一定的组织形式强化君主专制权力。变法核心和焦点：剥夺旧贵族的特权，废除世卿世禄制，以便让那些从庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。三、简述战国时期各国郡县制的特点这个时期的郡县制是一种中央集权的地方行政管理体制，特点有二：1、郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭制贵族；2、郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会的最底层。四、官僚制：一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度。特点：1、官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；2、官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；3、俸禄制取代食封制。五、通过一定的组织形式强化君主专制权力，各国强化君主专制权力的表现在：1、首先表现在各国君主名号的升级上；2、其次表现在君主对权力结构控制方法的调整上。其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制，作用：大臣权力被分散，可以起到相互制约和监督的作用。有效防范了大臣对权力的独揽和对君主权力的威胁。适应了当时行政管理日趋繁杂形式下政治和军事分工的需要君主掌握了行政管理中的关键环节行政决策权。第三章 秦汉的行政管理第一节 秦汉中央政府的行政体制一、皇帝制度皇权的内容：1）最高立法权，皇帝的意志就是最高的法律；2）最高司法权，即在司法上有最高审判权，并有大赦权；3）最高军事权；4）行政决策中的最后决断权；5）最高人事权。二、宰相制度及其变迁（丞相制三公宰相制尚书台）1、丞相制：丞相制：是秦到西汉初年的宰相制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中也仅一个负主要责任。权力：1）在立法上负责草拟或组织草拟法律；2）在司法上有纠举百官及执行诛罚权；3）在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是不设太尉期间；4）在行政上有参与行政决策、总领百官、处理日常政务之权。皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权；丞相侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权。2、中外朝制组织机构上蓄意分割相权。汉武帝贬斥丞相。中外朝制：指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝提拔了一批中下层官员，充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行。意义：起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥国家的行政活动。3、三公宰相制汉成帝改丞相为大司徒、太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。作用：加强皇权，分散相权。4、尚书台东汉光武帝，刘秀，尚书台成为事实上的国家行政机关。从制度上取代了三公宰相的行政决策参与权。三、列卿秦汉中央政府职能机构的长官称卿，其职能分为：1、奉常西汉称太常，掌宗庙礼仪；2、郎中令西汉称光禄勋，掌宫廷警卫；3、太仆掌宫廷车马；4、卫尉掌皇宫保卫；5、典客西汉曾更名为大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务；6、廷尉掌司法；7、汉粟内史西汉更名为大农令、大司农，掌财政税收；8、宗正掌皇族内部事务；9、少府掌山河湖海税收及手工业制造。以上官员称为 九卿。中尉掌京师治安；列卿 将作大匠掌土木工程；大长秋掌皇后的各种事务。列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度，表现在：1） 九卿名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝无需通过三公；2） 九卿虽然职责清楚，分工明晰，但实际职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的会议，甚至还可以处理本部门管辖范围外的事务。四、相府诸曹与尚书台诸曹1、相府诸曹（东曹负责办理郡国守相及军吏的迁除手续。）汉朝相府诸曹分曹理事的内容与隋唐六部的分工已基本相同，但两者从体制上讲是有很大差异的，主要表现为两个方面：1） 相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家正式公职人员。而隋唐六部则是中央主要行政职能部门，六部尚书是朝廷命官，地位崇高。2） 相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹人员仅协助丞相处理公务，其分曹的方法因时代、社会需要、机关结构调整以及主官政见不同而发生变化。 而隋唐六部作为正式国家职能部门，拥有法定的职权，并在处理、执行政务上拥有一定的自主权，其机构设置也相对稳定得多。2、尚书台诸曹。尚书分曹理事始于西汉成帝。尚书分曹理事隋唐六部制度雏形。第二节 地方政府的行政体制一、州汉武帝巡行地方监督郡国守相的监察官员州刺史。东汉末年，州由监察区变为行政区，长官州牧成为管理地方的行政长官。 二、郡县制度与王国列侯制1、郡守或太守。郡太守下有属官：1）佐官丞（协助郡守治民）、尉（协助郡守主持军务）2）属吏功曹等，自行辟除。郡府实行分曹办公。2、县令（大县）、长（小县），职权：1）依据法律维持地方治安；2）组织人民从事农业生产；3）用儒家礼教教化人民。3、王国制4、列侯制三、乡、里、亭县以下的基层行政组织为乡、里。乡里制度的特点：1）乡里官员不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地主产生。在官府登记而已。2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大程度的自治性质。乡官有：1）三老掌教化。2）啬夫主管一乡行政事务，主要处理民事纠纷和征调赋役。3）游徼主管治安，是县廷的属吏。乡乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里；亭不同于乡、里，是独立于乡、里之外的另一行政系统。亭是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。四、少数民族地区行政体制秦汉中央政府采取了灵活的管理方式：1）在杂居区，采取郡下设道的方法。道相当于县，这种道是郡下的一种与县有所不同的特殊行政区域，采取的是既直接统治，又在一定程度上承认其内部特殊性的管理方法。2）在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐候、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式，这是一种高度自治的方式。3）对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。4）持节领护官。这是汉朝对北部叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官。这些武官对各少数民族政权只采取武装监护而不干预其内部事务。第三节 行政运行与行政监督一、秦汉政府的行政决策1、决策信息的获取方式大臣奏事、监察官汇报。2、决策方式会议形式主要有集议、商议。二、秦汉政府的行政执行1、圣旨的种类和下达方式依内容分：制书涉及国家制度的一些重要文书。诏书皇帝有关一般行政命令的文书。诰专对诸侯王进行策封的文书。手迹2、圣旨执行中各级官吏的处置权汉朝地方政府在不违反中央大政方针的前提下享有一定的自主裁量权。三、秦汉政府的行政监督1、中央政府的行政监察御史大夫中央最高监察官员（监察、副丞相）。御史大夫的属官：1）御史丞为首，统领御史三十人。2）御史中丞为首的，设于宫内的部分官员。西汉末到东汉初，御史大夫改称大司空，不再监察，专门设立以御史中丞为首的御史台。2、地方行政监察中央对地方的行政监察主要分两个系统进行：1）通过司隶校尉对京辅诸郡的监察；2）通过派出的部刺史对郡国的监察。丞相府司直侧重对行政执行中纪律的督察，以保政令执行。御史中丞侧重于对违法干宪事件的监察。第四节 行政官员的管理一、官员的选拔西汉政府通过“任子”、“ 选”两种形式补充官僚队伍。以乡举里选为基础的察举、征辟也是主要形式。此外，还要有荐举、博士弟子等选官制度。二、官吏的任用1、出身和财产限制。2、籍贯和亲属限制（汉武帝.地方官回避本籍）东汉实行三互法：1）本地人不得出任本地长官；2）婚姻之家不得相互监临；3）兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得在同一部门或地区为官。三、官员的考核1、皇帝（尚书代替皇帝）丞相、三公。2、丞相、御史两府联合考核九卿。3、丞相、御史两府通过“上计”形式进行地方郡国长官。 郡国上计由三公分管，以司徒为主。4、郡对县的考课，通常采取“秋冬集课”的方式。成绩较差者为“殿”。四、官员的待遇秦时官吏休假称“告归”。第四章 魏晋南北朝的行政管理第一节 中央政府的行政体制 魏晋南北朝时期的行政体制，是从秦汉三公列卿制向隋唐三省六部制演化过程中的一种过渡性行政体制。一、三公列卿体制的逐步解体曹魏时期，三公宰相列卿制日渐解体，其职能开始事务化。1、 列卿职权的萎缩，实际上取消了列卿的政令处置权。2、 列卿地位的下降。太常、光禄、卫尉三卿位列吏部尚书。二、三省决策地位的游移1、尚书台独立曹丕称帝后，尚书台不再隶属少府，正式独立于宫廷。2、 中书省的成立三公官职务的荣誉化： 三公级别和待遇基本不变； 三公并无实权，地位进一步荣誉化，甚至对具体行政事务也不再负实际责任； 仅对军国大事享有被咨询权； 三公已不再是国家的行政长官。3、 门下机构的定型曹魏建国后，中书执掌诏令发布权。门下机构的两个系统：散骑侍中省，即门下省对中书起草的诏令有封驳权。第二节 地方政府的行政体制一、地方行政管理层次的调整1、州上设官。在边境诸州之上设都督诸州以协调各州行动。北魏在州之上设置有中央派出机构性质的“行台”，以加强对地方的管理。2、强化县级行政管理。二、军政一体的地方行政管理体制 军镇一种完全的军事管制式的地方行政管理方式。三、特殊行政区的行政体制1、王国2、侨州郡县一方面，照顾了世家大族的利益。另一方面，起到了稳定统治秩序的作用。3、 左郡县。四、基层行政组织北魏初年宗主督护制以宗族为单位的基层组织宗主督护制：在入据中原的过程中，面对各地豪强聚众结坞自保，北魏只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权的职能。孝文帝改革后，以三长制为地方基层行政组织。第三节 行政运行与行政监督一、行政决策的程序特点行政体制从总的趋势上呈现出加强中央集权的集中倾向，又不时伴随出现背离中央集权的分散倾向。导致这一时期的行政决策也呈现出两种截然不同的程序。1、权臣擅政的偏离中央集权原则的决策方式。两种情况：其一，魏晋南北朝时期是一个政权更迭频繁的时期，权臣迭出。其二，魏晋南北朝时期，特别是东晋时期，门阀士族势力膨胀，成为行政决策上对皇权的一种制约。2、强化君主专制中央集权的决策方式。首先，对于重大事务，由皇帝召集群臣集议，最后由皇帝作出裁决。其次，对于一般性事务，通过日益成熟的三省制度来加以解决。皇帝通过三省之间的层层控制，达到加强君主专制集权的目的。二、行政执行行政执行的最高机关尚书省。有解释权、组织指挥权。地方政府在执行政务过程中的自主权较大，原因：1、 大部分时间处于战乱状态，地方行政长官职兼军政，中央政府的权威因此下降；2、 中央政府考虑到战争的特殊环境，也主动给地方政府以较大的自主权，以利于地方对突发事件的及时有效处理。三、行政监察 监察权主要几种于作为皇帝耳目的御史台。魏晋以后，御史台不再隶属于少府，从而使行政与监察的分离最后完成。御史台长官御史中丞，其属官依据职能分为三部分：1、 治（持）书侍御史监察司法；2、 殿中侍御史监督朝仪；3、 侍御史纠劾官员的失职犯法，实行分曹理事。南朝时设置典签一职，具有监察官员的性质，但终未形成制度。“诸州惟闻有签帅，不闻有刺史”上述可以看出，魏晋南北朝时期的行政监察从制度上看较前代有了较大改进，为隋唐时期监察制度的进一步发展奠定了基础。其监察的重点是根据皇帝需要罗织大臣罪名，实质是监察权依附并服务于皇权，监察效果往往取决于皇帝或权臣的意志和好恶，难以达到依法监察的水平。第四节 行政官员的管理一、官员的录用和考核曹操“唯才是举”，选官原则：各割据政权实行的选拔官员的原则，其选官不论出身、门第，甚至在道德上也不求全责备，奉行“唯才是举”的选官原则，并未成为制度。陈群九品中正制，士族巩固门阀政治的工具。1、九品中正制是从汉代察举制演变而来，只不过将荐举之权从中央和地方各级长官转移到专职举士的中正官。2、具体方法是由在中央任职的官员担任原籍地的大中正或中正，负责考察本州士人，综合他们的门第和德才定出品和状。品、状均呈报吏部作为政府选官依据。品主要依据家世官位和资历，分为上上到下下九品；状是根据士人德才行为下的一个简短评语。3、品后来成为选拔官员的惟一标准，因此，九品中正制成为巩固门阀政治、阻塞寒素人才入仕的工具。二、北魏选官原则建国时以本部族成员为政权骨干，对汉族士人采用推荐、征召方式录用。后进一步确定为举荐、入官学、策试。孝文帝效法南朝九品中正制，胡汉放在一起品定。三、官员考核魏晋南北朝时期官员的考核之事归尚书台（省）的考功郎或功论郎掌管。官员升迁的依据：1、考课（效果较差）；2、门资。停年格制：魏晋南北朝时期，规定地方官员任期一律为六年，他们去职后可到吏部重新铨选。因这一时期官职少而侯选的者多，北魏在宣武帝时实行“停年格制”，以年资作为续用和提升官吏的惟一标准。四、官员的待遇俸禄结构：实物为主，货币为补充，还存在一定的力役形式。第四章 隋唐的行政管理第一节 中央政府的行政体制一、三省的定型与调整（一）三省分权的共同决策体制分权体制隋文帝1、确定了三公不再兼任政府职务的原则；正式规定三公均不参加政府机构的活动，只作为奖赏有功之臣的最高荣誉职衔，而且尽量不以公官授人。2、确定了三省之间的分权方式。形成尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳的决策程序。隋文帝将这种分工确定下来，并将三省长官均列为宰相，并确定尚书省总署都省为“政本之地”。（二）二省执要、尚书奉行体制针对尚书省权力过大唐朝对隋朝制度的进一步调整的内容：1、压抑尚书省的地位，使之变成完全奉行机构。一是将宰相议事之所从尚书都省搬出，致使尚书省地位骤降。二是剥夺尚书仆射的决策参与权，规定尚书仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充当宰相，使尚书省长官丧失了充当宰相的资格，尚书省完全成为奉行机构。三是在尚书省内部进行权力调整，以架空尚书省长官的行政权。2、提高中书、门下两省的地位。首先是将宰相议事之所迁往门下省，并改称政事堂，后又迁往中书省，此举提高中书、门下的地位；其次是扩大了中书、门下两省的职权。中书舍人对口处理尚书六部来文，并负责提出处理意见，其中兼草拟诏旨的“知制诰”有权封还尚书仆射的进呈文件，并有权参加宰相会议。门下省的给事中有日常封驳章奏之权，对皇帝诏 也可以“涂归”。 （三）中书门下（政事堂）专职宰相体制政事堂的演变过程：政事堂经历了门下政事堂和中书政事堂两个阶段。中书门下政事堂与以前政事堂在体制上的不同：1、唐初宰相多为兼职，除三省长官外，还以他官居宰相位，让他们进入政事堂分任宰相之事，以削弱三省长官的权力，共同充任兼职宰相。中书门下政事堂则不同，均为专职宰相。2、中书门下政事堂在正厅之后设吏、枢机、兵、户、刑五房，对口指挥尚书六部，使宰相的办事机构逐渐完备，政事堂逐渐从单纯的会议场所演变为重要的办事机构。3、中书门下体制下存在着宰相权力的分散和集中两种倾向。二、翰林院和枢密院（一）翰林院唐高宗之时，为分宰相之权，出现了北门学士（北门侍诏）的设置。皇帝选择一些有文才的人让他们参与政事，武则天时，新的秘书人员移至宫中，直接承命奏复。唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设置翰林学士院，翰林院学士开始具有草诏权，时称“内相”。翰林学士享有制诏权，使中书门下成为奉行内制的执行机构。（二）枢密院宦官三、中央各职能机构以尚书六部为主，以诸寺、监为辅，形成相互平行，既有分工，又有制衡的行政职能部门体系。从分工上看，六部执掌政令，九寺五监分掌具体事务，两者之间形成总领和具体分管的关系。（一）六部二十四司尚书省下辖：吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌人事、财经、文教礼仪、军事、司法监察和建设等事宜，是执掌政令的重要中央职能部门。左仆射分管吏、户、礼三部，右仆射分管兵、刑、工三部。六部每部之下各辖四司，共二十四司。司以郎中为主官，员外郎为副长官。（二）九寺、五监在职级上与尚书六部基本处于平行地位1、户部相关太府寺（主管钱币收支保管）、司农寺（主管粮各收支和保管）；2、礼部相关宗正寺（主管皇族事务）、太常寺（主管祭祀礼仪）、光禄寺（主管膳食供设）、鸿胪寺（主管外交事务）和国子监（主管文教事务）；3、兵部相关卫尉寺（主管军器储备）、太仆寺（主管马政）、和军器监4、刑部相关大理寺（主管司法审判）；5、工部相关少府监（主管手工业事务）、将作监（主管建筑工程事务）、都水监。三司：大理寺、刑部、御史台处理重大案件的特别法庭。第二节 地方政府的行政体制隋唐对前代地方行政体制的调整：、1、对地方行政层级进行调整。变州郡县三级为州（郡）县二级，在州（郡）上设置监察区的道，以加强中央对全国的行政管理。2、削弱地方政府的自主权。废除地方官员自辟属吏的权力，将官员的任免权一律收归中央。一、道及其他中央派出机构节度使原为边区的军事长官，后成为割据一方的地方高级行政长官。二、州府领县制和县下基层组织州乃唐朝地方行政之中坚。州长官为刺史，唐初，军民分治。在建都之地设府，是与州同级的特殊区域。乡村实行邻、保、里、乡四级。五里为乡。三、特殊行政区的行政体制羁縻府：是唐初在周边少数民族地区设置的一种自治性质的地方行政机构。羁縻府州皆以各地少数民族首领充任刺史或都督，并允许世袭其职。羁縻府州还有财政上的自主权，但必须受边境都督和各都督护府的统领。唐初设有都护。 可汗制北部突厥、回 ；东方渤海三省六部制松赞干布大论相当于唐之宰相。第三节 行政运行与行政监督唐六典中国最早的独立而自成体系的行政法典。一、行政决策 1、群体决策的组织方式： 大臣廷议皇帝主持的朝会、尚书省集议。宰相以及高级文臣武将参与决策的会议。（朝会结束，留下来与皇帝探讨）二、诏敕的草拟和颁发有草诏和审诏两个过程（一）草诏有三种程序：1、是由宰相将君相议政结果整理要点，称为“词头”，作为草诏的依据，中书舍人中负责草诏的“知制诰”据宰相相交下的词头负责草诏；2、是皇帝派宦官至中书宣布诏敕要点，中书记录，称为“宣底”；3、是皇帝诏知制诰入宫面授要点。（二）审诏的四个程序：1）中书舍人有权封还词头；2）中书舍人如无异议，由中书令、中书侍郎与中书舍人共同签名送门下审议；3）门下给事中审议后，如认为不妥，可在稿上涂改奏还中书；3）门下给事中审议通过的诏书，由侍中、侍郎、给事中共同具名申请交发尚书省执行，经皇帝审定认可后正式交尚书省施行。三、决策文书的名称和内容：1、册书立皇后、建太子、封诸王所用的诏书竹简书写，形制上最为讲究；2、制书颁布重大行政命令的诏书黄麻纸书写；3、敕对具体的事务的指令性文件黄麻纸书写。四、“内制”和“外制”内制：唐中期，皇帝以翰林学士分宰相权，由翰林学士撰拟的诏书为“内制”。内制诏书无须规范程序，而是经过皇帝的认可后，直接由禁中下发执行，甚至连印玺也不盖也同样具有法律效力。外制：即经过三道草诏程序和四道审诏程序通过的诏书，即为“外制”。 五、行政执行律、令、格、式1、律是国家的基本法。2、令是依制定的行政规则，以诏制的形式颁布；3、格是以敕的形式的具体的行政法规，涉及范围较为具体，是对律、令的补充。4、式是包含行政细则的文秘程式的办事章程，行政执行中须依据而行的。在行政执行过程中，各机关往来商议文书称为“关”，互通信息的称为“移”。六、行政监督隋唐行政监察制度的成就：1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明；中央监察机构御史台（中央官员）、 者台（巡行郡县）、司隶台（京郡）。御史台御史大夫和御史中丞为正副长官，下设台、殿、察三院。台院是御史台办公机构，设侍御史六人，掌纠弹百官，其地位十分显赫。殿院设中侍御史九人，掌朝仪纠察。朝会时百官的仪态行止，维护朝仪秩序和尊严；察院设监察御史十人，其职掌为分察和分巡两项。2、对监察官员的任用的特殊程序皇帝或由御史台主官委派；3、分道巡察和分察尚书制度的确立；4、参与司法审判；5、多种地方监察形式并存。总之，唐代行政监督在制度上取得了较大的成就，监察范围广泛，监察内容具体，监察方式增加，监察工作不论从深度上还是广度上都较前代有明显的发展，但封建监察机制的本质上讲是为皇帝驾驭大臣的工具，实际只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素质和态度以及皇帝是否能真正控制政权是监察工作能否有效进行的前提。第四节 行政官员的管理一、官员的选拔1、科举制度隋炀帝大业年间正式开科取士。常科每年一次，制科皇帝主持。 武则天在省试之上增加了殿试，真正实授官职要吏部考试。2、门荫：是为贵族及官员子弟承袭政治特权而设置的制度；3、行伍：是指士卒通过积累军功而获得的低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度；4、流外入流：是指九品官以下的各种政府机构办事员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式政府官员的入仕方式；5、入幕：是充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。二、官员的任用1、一般任用。吏部铨选官员的标准：“四制”，身、言、书、判体貌丰伟、言辞大方、书法工整、判词通顺（关键）。 2、特殊任职使职差遣。“置使”和“检校”使职差遣是唐代一种特殊的任职法。唐代任命某官负责处理专门事务，称为差遣。被差遣者如果是职事官，事毕即回任，大致地说，差遣可归结为“置使”和“检校”两大类， 置使又可分为两类：一是国家常有事务，但又不适宜设专官加以管理。二是为某专门事务临时委任负责人。置使的目的是为了弥补政务管理体制的不足，以增强其机动应变能力。“检校”本是检查校阅之意。所谓检校官是在名义上不授某官职，而实际上让其管理某官职应负责的实际事务。这类差遣职是在原有行政管理体制内采取一些非正常的临时性措施，通过这种方式皇帝达到插手具体事务，集权于一身的目的。 差遣任职法的利弊：一方面，它是皇帝控制政权，直接插手国家庶务的一种手段，也造成庶务管理的随意性；另一方面，随着社会政治经济的不断发展，客观上也要求统治者用临时置使、随时订补的办法，在保证行政管理体制基本稳定的情况下，增加整个行政管理体制的应变能力，使职差遣正是在不改变整个行政管理体制的情况下对原体制的进一步完善。三、官员的品阶、勋爵制度四、官员的考课吏部主管考课，每年一小考，四年一大考，考核结果是官吏的升迁的基本依据。考核标准“四善二十七最”。1、“四善”品德，具体要求：“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”。2、“二十七最”才干和政绩。五、官员的待遇官员每十天休假一天旬假。官员身体欠佳或年逾七旬可以退休致仕。第五章 五代、宋的行政管理 五代时期是由隋唐宰相制向宋朝两府三司制的过渡时期。一、五代中枢机构的名称及其职责：1、枢密院：掌握军政决策大权，拥有军务执行权，由宦官执掌。2、中书门下：行政执行的综理机构；3、三司使：掌管财赋的专门机构。二、地方政府行政体制1、道节度使的辖区。节度使以军务为主，掌握地方军权、行政权、财政权。2、州军政合一。3、县三、行政运行与行政监督（一）行政决策呈现出混乱局面1、旧的施政程序影响到新机构职能的发挥。一是皇帝为控制决策过程，有意将制诏权一分为三，由枢密院、延殿学士、中书舍人分掌；二是保持内外朝机构和人员共同执掌发令权和执行权的状况，令内廷枢密使直接向政府机构发令，同时又不废止中书门下发诏旨的权力；三是继续保持最重要的中枢机构决策机构枢密院官员职务的临时差遣性质。决策过程的无序性在一定程度上加强了皇权，真正能对决策产生影响的是皇帝与其亲信之间的密议，故决策常常失误。（二）行政执行五代时期行政执行出现随意性和混乱性的原因：1、 五代时期政局的变化无常。频繁的权力更迭使行政决策的稳定性大打折扣，官员在行政执行中自然首鼠两端，行政执行呈现出有章不循的习惯。2、地方分裂割据的格局，导致皇帝所作出的决策在执行的空间上受到极大的限制。四、行政官员的管理最为切实可行的入仕途径是入幕。方法有：1、 亲信关系；2、 凭事功与才干。第二节 宋朝中央政府的行政体制 北宋强化中央集权的核心是将兵权、政权和财权最大限度地集中于皇帝。一、二府三司制中书门下、枢密院分掌文、武，称为“两府”，独立执掌全国财政的三司使，又称“计相”。1、宋代宰相制度中的权力制衡原则：首先是 集体宰相制体制不变；其次是 法定的宰相职权不变（人事权、副署权、监督权、谏议权）；第三是 宰相办公机构为中央政府机构不变。宋代权相迭出，始终未能形成篡夺之势，其主要原因就是坚持宰相权力制衡原则。2、宋代二府三司与隋唐三省宰相制的不同之处：宋代中央行政体制虽是从隋唐制度演变而来，但二府三司与隋唐三省宰相制之间还是有原则区别的。三省宰相制是中书掌诏令，门下掌封驳，尚书掌执行的一种决策程序上的分权体制；而二府三司制则是在皇帝直接控制最后决策权的前提下，由中书门下处理日常事务，枢密院处理军政军令事务，三司使掌管财政事务，形成二府三司分类进行行政管理的格局，二府三司均可独立处理各自管辖范围的事务。二府三司制的利弊：加强了中央集权的作用，但过分集权于皇帝影响了国家机关整体职能的发挥。中书、枢密、三司分主民政、军政、财政。民政已困乏而三司取财不已，中书虽为宰相，却不能使枢密院停止征兵，三司停止敛财，因为中书并无“制国用之职”。北宋初年差遣职诸院官对六部职权的削夺。元丰改制后六部职权的提高。二、中央各职能机构1、尚书省与尚书六部审官院、差遣院分吏部权2、 国子监作为教务机关变动不大。第三节 宋朝地方政府的行政体制路、州、县三级一、路宋王朝为了不重蹈唐末五代地方割据之祸，实行路、州、县三级行政区划的管理体制。在地方行政体制上，路仅是一个遣使级的的行政级，其设置内部多有牵制，权力集中到中央，因此虽有路这一较大的行政区划设置，但也未形成五代的分裂割据局面。1、 经略安抚司，俗称“帅司”，主持一路之军务。2、 转运使司，俗称“漕司”，主管本路财赋。3、 提点刑狱司，俗称“宪司”，主管司法。神宗后，治安、矿冶、兵器、举荐。4、 提举常平司，俗称“仓司”，主管赈灾、茶、盐，举荐。神宗时还推行新法。二、宋代路设置的不规范：1、路中无主管机构，实行分权制管理模式，分别设置经略安抚使、提点刑狱司、提举常平司和转运使司，各司互不统辖，互相制约，直接对中央负责；2、四监司辖区并非完全吻合，交叉治理之处甚多，且侧重于监察权，明确称“监司”；3、监司长官职位的临时性，避免了唐末五代地方割据之祸，但地方军事、政治、财政、监察之权互不统属，也必然造成办事效率的低下，冗官充斥的弊端。三、州、府、军、监州、府、军、监为直隶中央的同级行政机构。州是主要组织形式，府设于首都、陪都、军政要冲以及皇帝即位以前居住或任职之地，军设于边境或关隘要地，监设于盐、铁、马匹产地。对州、府长官的严格监督制约措施：1、以京官中的文官充任州、府主官不再称刺史和尹，而是以京官本职临民，由中央兼摄地方官，即带着中央官头衔去做地方官，称“权知州（府）“，权知即暂时管理。2、加强制约机制。宋朝遣文官知州（府）事，而且州、府之上还有监司加以监督，但宋朝皇帝还放心不下，故又设置通判。通判既非知州（府）属官，又非佐弐之职，而是和知州（府）相互监临的独立官员。知州（府）文告需通判连署方能具有法律效力，通判还可以向中央奏报知州（府）政务执行情况。这样，州、府、军监长官外受监司监督，内有通判制约不可能一人专制一方了。四、县官地位的提高和影响宋朝县官称县令或知县。知县由京官出任，为朝廷所特命，无形中提高了县官的地位，亦起到了对府、州长官的又一层制约关系，有利于加强中央对地方的控制。五、宋代未出现地方割据的原因：在地方行政体制上，进行了一系列的调整，形成路、州、县三级行政区划的管理体制，在各级地方官员之间形成错综复杂的制约关系。宋代地方行政体制的利弊：有效地防止了地方割据局面的重演，另一方面也使地方政权失去了应变的权力、能力和活力。第四节 宋朝行政运行与行政监督一、宋代会议制度的形式和内容：1、例行早朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝提供信息；2、便殿议政：是皇帝就某一问题召见宰相、枢密院等中枢官员商议军国大事的一种会议形式；3、临时朝议：皇帝就某问题临时召集会议进行商议，向大臣们征求决策会议形式。以上会议只为皇帝作出决断提供具体材料，起到沟通信息的作用，至少为皇帝提供一个决策方案，但最后的决策权在于皇帝。二、“内制”和“外制”宋代，中书舍人所草之诏为“外制”，多为常例之诏命，“内制”则由翰林学士负责。三、行政执行宋代行政执行的严格性和程序化特点：1、中枢机构有一套处理各类事务的严格程序，对行政执行起着规范化的作用；2、为保证作为行政决策