美国钢铁保障措施案及对我国的启示

硕士论文题 目：美国钢铁保障措施案及对我国的启示学 院： 法 学 院_ 专 业： 2012 级 法 律 硕 士 姓 名： 王 发 新 学 号： 2012021449 2014年 6 月 20 日美国钢铁保障措施案及对我国的启示一、案例简介美国钢铁保障措施案是中国在WTO的第一案。也是WTO成立以来最大、最复杂的案件。2001年6月22日美国贸易代表正式致信ITC主席，要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”。就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查，同年10月26日ITC作出了损害裁决。随后，美国总统于2002年3月5日发布命令，宣布自2002年3月20日起，对10类美国进口的钢铁产品提高8至30的额外关税，为期3年。同年4月中旬至6月中旬之间，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰以及巴西等受害国先后联合或分别与美国开展磋商，但均未能达成协议。应诸受害国的请求，WTO争端解决机构(DSB)同意于2002年7月25日正式成立一个专家组，综合受理受害国的8宗申诉案。紧接着，加拿大、中国台北、古巴、墨西哥、泰国、土耳其以及委内瑞拉等7个WTO成员国相继要求作为“第三方”参与本案的整个审理过程。2003年7月11日专家组作出报告。认定美国保障措施不符合WT0协定。同年8月11日美国提起上诉。2003年11月10日，上诉机构作出报告，全面维持了专家组的裁决。2003年12月10日，专家组和上诉机构的报告在DSB会议上获得通过。美国总统布什也于2003年12月4日签署命令宣布自12月5日起，保障措施终止实施。至此，历时21个月的案件以美国败诉而结束。在此次由美国挑起的“201条款”钢铁保障措施争端中，其“原告”之众多，“被告”之孤立，涉及面之广泛及其对WTO体制和全球贸易秩序未来影响之大，都是史无前例的。美国是我国钢材出口的第二大贸易国。2000年中国对美出口钢材129万吨，占中国钢材出口总量621万吨的2005；2001年中国对美国出口钢材锐减至7434万吨。金额358亿美元，占美国2735万吨进口总量的27，占中国钢材出口总量474万吨的1568。此次美国提高钢铁产品进口关税对我国主要板材生产企业、建筑钢材生产企业影响较大，尤其是宝钢、武钢、首钢、鞍钢等国内主要的钢铁生产企业。根据保障措施征收30的附加关税，将使我国绝大多数钢铁企业在3年内无法对美国出口。据中国钢铁协会预测，按照历年对美国钢材出口的平均数据计算，此次钢铁保障措施将给中国每年至少造成7600万美元的直接损失(以平均每吨钢材180美元，每年平均出口40万吨计算)。由此可见，我国对美出口在我国钢材出口中占有比较重要的地位但由于出口量占钢材生产总量的比重不大，国内钢铁企业所遭受的直接影响较为有限。由于欧盟、日韩等传统钢铁出口大国对美国出口受阻，其大量过剩钢材势必要在国际市场上寻求新的出路，而中国作为仅次于美国的世界第二大钢铁进口国必然成为国际过剩钢材的“倾销地”，国内钢材市场供需的矛盾日益突出。即使在国内强劲需求以及世界经济复苏的拉动下，国外过剩钢材的涌入对国内钢材市场带来的冲击也是显而易见的。美国钢铁保障措施对我国钢铁进口的影响很大。 二、在WTO争端解决机制下审查美国20l钢铁保障措施案由于美国201钢铁保障措施案有关各方与美国的磋商失败，最终该案只能按WTO争端解决机构的程序和有关规定来解决。首先由针对该案成立的专家组进行调查和审理，专家组将依据GATT第19条，WTO保障措施协议第2条、第3条、第4条、第5条、第6条、第9条、第12条规定的要求，审议有关各方提供给专家组的报告及相关的事实。专家组通过分析和研究，写出专家组报告，分发有关各方。众所周知，保障措施是WTO多边贸易体制所允许的保护国内产业的手段，但采取这种措施必须遵守严格的规定。依据WTO保障措施协议和CATT第19条采取保障措施的主要法律问题是：一是凋查进口是否增加、是否存在严重损害或者严重损害威胁、进口增加与严重损害或威胁之间是否有因果关系；二是措施是否在必要限度内、措施是否遵守了最惠国待遇原则、措施是否遵守了关于发展中国家豁免的规定；三是是否提供了事先磋商的充分机会、是否提供补偿。但是在具体适用保障措施的过程中常常引起争议，采取措施的一方称遵守了某规定，而受到影响的一方则说违反了该规定”。WTO争端解决机构的专家组主要对这些基本法律问题进行裁决。1、关于调查的问题一是进口是否增加。按照WTO保障措施协议第2条第1款的规定，“一成员只有在下列情况下才能对某一产品实施保障措施，即该成员依据下述规定确认，输人其境内的该产品，就国内生产而言绝对或相对地大量增长，并在此条件下对国内生产相同或直接竞争的产业造成严重损害或严重损害威胁。因此，专家组要审查美国国际贸易委员会的报告是否能证明钢铁产品的进口存在绝对或相对地大量增长。如钢铁产品的进口确有大量增长，则此项符合WTO的规定；反之违背WTO的规定。二是是否存在严重损害或严重损害的威胁。WTO保障措施协议第4条规定，“严重损害应理解为对某一国内产业的状况造成重大的总体损害；严重损害威胁应理解为严重损害之危急显而易见。严重损害及严重损害威胁的确定都应基于事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性而作出。”专家组将对美国报告中有关严重损害或威胁的数据进行仔细严格的审查，包括“有关产品进口增长的比例和数量，增长的进口产品在国内所占市场份额，销售水平、总产量、生产率、能耗、损益及就业的变化。”以确认报告对严重损害或严重损害威胁的确认是否符合WTO的规定。三是进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关系。这一点是确定是否采取保障措施的关键。WTO保障措施协议第4条第2款规定，“在确定进口的增长是否对某一国内产业已或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相联系的客观的以及可以量化的所有相关因素。”“除非在客观证据的基础上，该项调查显示有关产品的进口增长与严重损害或其威胁之问存在因果关系，否则不得作出。”“若在同一时期国内产业所受损害系由进口增长以外的各类因素所致，此类损害不得归于增长的进口。”我们知道，造成美国钢铁企业不景气的原因是多方面的，在美国的调查中，ITC将确认几个进口增加之外的给钢铁产业造成损害或威胁的因素。在适用实质性原因标准时，ITC也将分析这些因素的相对重要性，以确定这些其他因素与进口增加相比是否更为重要。认为满足了实质性原因的标准，进口增加与严重损害之间的因果关系就将存在。在以往的案例中，上诉机构指出，第4条第2款对采取保障措施规定了两个不同的法律要求，即因果关系；进口增加之外的因素所造成的损害不得归为进口增加。该项没有要求进口增加是严重损害的唯一原因。也就是说，进口增加与其他因素共同造成了严重损害，也能满足该项的要求。对于第二个法律要求，上诉机构在美国面筋案中曾指出，主管当局必须考虑进口增加的后果以区别于其他因素的后果。在美国羊肉案中，上诉机构指出只有在其他因素的损害性后果被区别开来以后，主管当局才能作出进口增加造成损害性后果的决定。否则，完全依据对原因之一的进口增加进行的评价就是不可靠的，因为这是推定其他因素没有造成归因于进口增加的损害。第4条第2款(b)的未归为要求(nonAttribution requirement)排除了这种推定，而要求主管当局适当评价其他因素的损害性后果，以便这些后果从进口增加的后果中剥离开来。这样才能作出真实的、实质性的因果关系决定。因此，专家组将对进口增加与严重损害或威胁之问是否存在因果关系这一问题将进行更为严格和详细的审查来确定美国201钢铁保障措施是否正当。2、关于措施的问题一是保障措施是否在必要限度内实施。WTO保障措施协议第5条第1款规定，“一成员国仅在防止或补救严重损害并促进调整的必要限度内实施保障措施，若使用数量限制，则该措施不得把进口量降到最近一段时期的进口水平以下，即统计数据表明有代表性的前三年的平均进口水平，除非有明确的正当理由表明某一不同水平对防止和补救严重损害是必要的。为达到这些目标，各成员应选择最台适的措施。WTO认为，必要限度是指保障措施应仅适用于涉及归为进口增加的严重损害的范围。关于这一点，专家组将审查美国实施为期3年的关税配额限制和征收8一30的关税措施与其国内钢铁产业所受的“严重损害及威胁”程度是否相适应，来确定美国的这一保障措施是否合法。二是保障措施是否违反了最惠国待遇。GATT第1条、第13条和第19条，以及保障措施协议第2条第2款都对最惠国待遇进行了明确规定。保障措施协议规定“实施保障措施须针对某一进口产品而不管其来源”。因而专家组只要审查美国的20l钢铁保障措施是否对每一个向其出口钢铁的国家平等实行，只要没有差别对待，就应认为是符合WTO规定的。否则，就与WTO规定相违背。而事实上，加拿大和墨西哥免于受限，从巴西进口的板坯也基本(占板坯总配额的52)被豁免。这明显违反了实施保障措施的最惠国待遇原则。三是保障措施是否违反给予发展中国家豁免的规定。WTO保障措施协议第9条第1款明确要求，保障措施不得适用于不足总进口3的发展中国家的进口。如果一项措施不适用于某些国家，那么就应当对这些国家予以明确排除。在201钢铁保障措施案中，美国明显违反保障措施协议第9条第1款的规定。因为作为发展中国家的中国，向美国出口钢铁产品的总量不足美国进口钢铁产品总量的3，而美国在实施钢铁保障措施时并没有将中国排除在其保障措施的制裁之外。这也是中国在此案中积极参与并稳操胜券的原因。3、关于程序的问题一是是否提供事先磋商的充分机会。GATT第19条第2款规定，“任何缔约方在依本条第1款采取行动之前，应力求预先用书面通知缔约方全体，以便缔约方全体和作为该产品出口国并有重大利害关系的各缔约方对所拟行动有作协商的机会。”这就是说采取保障措施行动应事先通知缔约方全体并与有关出口国进行协商。”但它和WTO保障措施协议第12条并没有具体说明应有多少时间进行磋商，因此何为适当时间应个案处理。因此，不论时间为何，采取保障措施的协商和磋商是必不可少的。上诉机构曾在美国面筋案中指出，应有充足的时间提供有意义交流的可能性。这个要求是说出口成员事先应获得充足的相关信息，以对该措施进行分析，并且有充分的机会在措施生效前评价其影响。只有这样，出口成员才能有机会就维持第8条第l款所说的实质对等的减让水平和其他义务达成谅解。达成这种谅解既符合出口成员的利益，也符合进口成员的利益，因为进口成员可以避免针对保障措施采取的过度补偿措施。在美国20l钢铁保障措施案中，美国是没有提供事先磋商的充分机会的，因而与WTO的规定不相符合。二是是否提供补偿。按照GATT第19条和保障措施协议第8条第1款的规定，采取保障措施的一方应对出口国因此保障措施而遭受的损失进行充分的补偿。补偿一般是实施保障措施的成员对受该措施限制影响成员的其他有出口利益的产品作出让步，实行关税减让。如果实施成员与受影响的成员未能就贸易补偿问题达成一致协议那么，受影响的成员可以采取报复。在此案中，美国明显违反了GATT第19条和保障措施协议第8条第1款的规定。而中国、欧盟、日本、韩国等采取的报复措施是符合WTO要求的正当措施。从上述分析可以看出，美国在专家组的报告裁决中肯定是败诉。并且，在现有WTO保障措施案件中，采取措施的一方都是败诉的。因为，保障措施是特殊的救济，只能在紧急情况下采取。不仅如此，它是以限制进口形式实施的救济，不存在不公平贸易做法的指控”。在这一点上，保障措施与反倾销和反补贴等针对不公平贸易的措施是不同的。如果符合实施的条件，保障措施就可以针对其他成员的公平贸易，并且通过限制其进口，阻止这些成员享受其在WTO协定中的完整贸易减让的利益。三、美国201钢铁保障措施案对中国的启示加入WTO标志着中国对外开放进入新的阶段，中国的国际经济环境、对外贸易环境和政策体制环境将朝着有利的方向发展，这将给中国经侪的发展注入新的活力。但是，经历和分析美国201钢铁保障措施案，我们应得到一些新的启示。1、加入WTO后中国仍面临贸易保护主义的挑战加入WTO后，中国的国际贸易环境有所改善，但这并不意味着真正有完全自由贸易的国际环境。中国加入WTO解决了与主要贸易大国(美国)的非歧视贸易待遇问题，中国作为一个遵守国际规则的大国形象也进一步得到确立，这都将有力地促进中国对外贸易的发展。但是美国提高钢材进口关税，欧盟随后对钢材进口实行关税配额，再一次清楚的说明想借助加入WT0就获得自由和公平的贸易环境是不现实的。即使一直自我标榜为自由贸易的美国，并不是遵守WTO规则的典范，而是钻WTO规则漏洞的高手。事实上，WTO仅仅为推动贸易自由化提供了多边谈判和磋商的的舞台，并不是已经实现贸易自由和公平的象征。在美国、欧盟和日本这些最发达的贸易大国，也频频有贸易保护主义的政策出台。在美国钢铁案中，连使用率一直很低并且风险很大的保障措施都敢用，说明美国等发达资本主义国家仍存在严重的保护主义倾向。因而，中国加入WTO后，对贸易保护主义应保持清醒的认识和高度的警惕。2、要有效利用WTO规则，切实维护自身利益加入WTO后，中国在维护自身利益时拥有更多的选择空间，但在如何使用WTO规则的问题上存在严重的能力缺陷。中国加入WTO后可以有效利用WTO的争端解决机制来解决在国际贸易方面的争端和纠纷，转变过去我们在贸易争端和纠纷中的被动地位。这个被称为“WTO皇冠上的明珠”的争端解决机制的重要特点是：多边谈判而成，同时又是多边参与的；注重规则化导向，强权政治的因素较弱；授权报复机制，对违反WTO规则的成员方具有惩戒性。换言之，中国加入WTO后意味着中国在国际贸易体系中获得利益、争取公平的政策选择更多，保护自身正当利益的机会更大了。要在国际贸易中维护国家利益并争取较大的经济利益，就要研究和掌握WTO规则。当前，我们研究得多的是在WTO和主要贸易大国紧锣密鼓地监督中国履行承诺的情况下，中国准备如何遵守承诺、遵守WTO规则，可是中国对其他WTO成员的跟踪和监督很少。美国201钢铁保障措施案使我们清醒得认识到：要有效利用WTO规则，一方面我们要研究和遵守WTO规则及其制度，履行自己的承诺；另一方面也应当积极研究、跟踪和监督美国等其他国家是否履行了对中国和对WTO的承诺以及是否遵守了WTO规则。我们跟踪和监督了其他WTO成员国内法律的修改、有关贸易政策的酝酿和出台、贸易救助措施的调查启动以及重要的国内政治活动，就有利于我们在处理贸易争端和纠纷时把握主导权、争取主动权。其中尤其需要加强的是运用WTO规则的双边和多边淡判能力，向WTO争端解决机制申诉寻求公正裁决的能力。WTO争端解决机制对法律、技术和程序都有十分严格的要求，一方面向WTO提出申诉或进行应诉需要大量的技术性支持，另一方面也需要国内的调查、统计、行政救济、司法审理等符合相关国际标准。从目前的情况看，我们的政府、企业和相关服务行业的技术储备和应对能力都还十分欠缺急需提高。3、要提高中国政府和企业在国际贸易争端中的参与能力和应诉能力加入WTO后，中国的出口产品面临更加开放的国际市场，但目前的制度安排下中国的某些出口仍然十分容易被外国市场拒之门外，增加了与其他国家发生贸易争端的机会。为了有效解决争端，维护自身利益，我们应努力提高应诉能力。积极应诉，利用WTO的规则保护自己的利益。中国在美国201钢铁保障措施案中的积极参与和杰出表现对维护国家利益与钢铁企业的利益至关重要。中国加入WTO后可以享受WTO成员之间普遍的非歧视贸易待遇，也可以得到反倾销协定、补贴与反补贴措施协定和保障措施协定的公平适用，但是中国加入WTO后较长一段时间内，中国的出口产品仍然容易受到单独针对中国的进口保护。对中国产品实施特殊进口保护主要有两种情况：一是在确定中国产品的进口是否为倾销时继续使用“非市场经济”的歧视性标准；二是对中国产品的进口增加适用保障措施的条件比较宽松。按照中华人民共和国加入议定书第15条(a)款(i)项规定，在确定价格可比性时，如果受调查的生产者不能证明生产该同类产品的产业具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。也就是说，进口国调查中国进口是否属于倾销或补贴产品的主管机关在某些情形下可以继续对中国产品使用“非市场经济”标准，即不以中国的国内价格和成本为比较对象，而以其本国或其他第三国的成本和价格为比较对象。以“非市场经济”的比较方式来判定中国产品是否倾销或补贴产品，这种方法的主观性太强，对中国不利。在这种情况下中国企业应当努力适用议定书的其他条款，即明确证明生产该同类产品的产业具备市场经济条件，或者根据该WTO成员的国内法证实中国某一特定产业或部门具备市场经济条件。因此，提高政府和企业的参与能力和应诉能力就显得十分重要。在中国加入WTO之后12年内，WTO其他成员可以在比较宽松的条件下对中国进口产品实施特殊保障措施。GATTT第19条和WTO保障措施协定中对实施保障措施规定的条件十分严格，而对中国的“特殊产品过渡性保障机制”，条件要宽松得多，不是一般条款之中的“造成严重损害或严重损害威胁”，而是。造成市场扰乱或市场扰乱的威胁”。由于对“市场扰乱”的界定并不明确，因此中国要对此类保障措施进行有效的防护难度很大。从相关的条款分析，应特别注意做好这样三个方面的工作：一是受影响的WTO成员是否考虑了客观因素；二是受影响的进口国在采取保障措施之前是否提供合理公告、听取拟采取措施适当性的意见和证据；三是实施的保障措施是否符合必要的限度。要做好这些工作，既需要中国国内有关政府部门的技术支持，也需要企业和行业协会的不断努力。4、要严格遵守和积极利用反倾销、反补贴与保障措施合理保护国内产业加入WTO后，中国可以采取WTO规则允许的反倾销、反补贴和保障措施来合理的保护国内产业，但是应当注意WTO对保护措施的使用有着比较严格的限制条件，我们要认真研究，有效利用。反倾销协定、补贴与反补贴措施协定和保障措施协定就是对GATTl947相关条文的细化，进一步增加了限制性条件，避免WTO成员的滥用。加入WTO后，中国不仅可以援引这些协定保护自己免受不合理贸易救助措施的损害，而且也可以在适当的条件下使用这些贸易救助措施合理的保护国内产业。在目前情势下，实施保护措施时应注意对相关协定的严格遵守。因为，从政治上考虑，遵守规则可以确立中国良好的国际形象。中国加入WTO前，对中国能否切实遵守规则履行承诺，世界上有不少人抱有怀疑态度。如果中国有比较严重的违反WTO规则的保护主义政策，不符台中国改善国际贸易和投资环境的真实愿望。另外，从经济利盘看，违反规则可能带来严重的利益损害。如果被WTO裁定违反WTO规则，那么相关成员可以实行报复性进口限制措施，由于中国经济实力不强，国民经济对贸易的依存度较高，不正当的使用保护措施很可能导致更大范围的损害。而且从技术上看，中国要想绕过WTO规则进行不适当的保护措施十分困难。从已有的WTO争端解决案例来看，专家小组和上诉机构对实施贸易救助措施的审查非常严格，对有关条文的解释也倾向于保证适用对贸易救助的限制条件。5、要加强产业结构调整，提高国际竞争能力美国是世界上最大的钢铁消费国，201钢铁保障措施给美国最大的钢铁供应商欧盟，造成的经济损失有可能高达数十亿美元。韩国、日本、巴西等国也将因此而深受其害。中国的钢铁生产企业向美国出口的钢铁总量尽管不多，但作为我国钢铁产品的主要出口国之一，此举对我国钢铁出口造成的影响显而易见。不仅攀钢、首钢等一些钢铁企业会受到直接的