基础教育均衡发展【湖南基础教育均衡发展的问题成因与对策】

基础教育均衡发展【湖南基础教育均衡发展的问题成因与对策】 xx年9月湖南师范大学教育科学学报Vol.5 No.5 第5卷第5期JournalofEducationalScienceofHunanNormalUniversitySep.,xx 湖南基础教育均衡发展的问题成因与对策 徐烈辉1,李 琳2 (1.湖南体育职业学院办公室,湖南长沙 410014;2.湖南大学经贸学院,湖南长沙 410079) 摘 要:基础教育均衡发展作为一种全新的教育发展理念,已引起了政府部门和学术界的普遍关注。此研究从城乡之间、东西部地区之间、县域之间三个不同区域角度分析湖南基础教育发展的非均衡状况;从经济、文化、制度与政策等多视角剖析导致湖南基础教育非均衡发展的原因;最后,提出促进湖南基础教育均衡发展的关键策略。 关键词:湖南;基础教育;非均衡发展;均衡发展 :G435 :A :1671-6124(xx)05-0083-05 基础教育均衡发展的核心内涵是指政府提供给每个公民相对均等的受教育权利、机会与条件,以实现教育的公平与公正。它包括三个方面的含义:一是区域教育层面的均衡发展;二是学校层面的均衡发展;三是学生层面的均衡发展。其中区域间的均衡属于宏观层面的均衡,学校与学生个体间的均衡属于微观层面的均衡。本文主要从宏观层面即从区域层面来探析湖南基础教育的非均衡发展状况、成因及对策,以期为政府部门制定促进基础教育均衡发展的相关决策提供理论参考。 浪费现象较严重。从教师质量看,农村小学教师、中学教师学历合格率分别为97.96%和16.39%,分别较城市同一指标值99.49%、60.01%低1.53个百分点和43.62个百分点,较全省平均水平98.35%和29.98%低0.35个百分点和13.59个百分点,农村中学教师素质低的矛盾异常突出。 同年,农村小学生均教学设备值、中学生均教学设备值分别仅相当于城市同一指标值的18.22%和29%。相反,农村小学和中学校舍危房率分别是城市同一指标值的2.31倍和4.46倍。可见,湖南农村与城市相比,教师数量(中学阶段教育)不足、整体素质低、办学条件差、校舍危房改造任务重的矛盾非常突出,基础城乡差异明显(见表1)。 从教育质量看,xx年湖南农村每万人口在校小学生、初中生、高中生分别较城镇同一指标值少5人、312人和362人,其中每万人口在校初中生与高中生分别仅相当于城镇的60%和9.7%。这说明农村基础教育层次低,初中阶段与高中阶段教育发展严重滞后。同年,农村小学辍学率、初中辍学率均高于城市,尤其是初中辍学率达4.67%,较城市(2.62%)高出2.05个百分点。由此可见,湖南城乡基础教育质量差异明显(见表2)。 从教育规模看,xx年湖南农村校均在校小学生144人,校均在校中学生63人,校均在校小学生人数仅相当于城市(655人)的22%,校均在校中学生数尚未及城市(529人)的12%;这两个指标也远低于全省平均水平(190人、227人)。这表明,湖南基础教育规模城乡差异明显,农村教育规模尤其是中学教育规模严重不足的矛盾异常突出。 一、湖南基础教育非均衡发展的主要表现 由于自然、历史、社会、经济等多方面的原因,基础教育发展不均衡现象在湖南表现得尤为明显。从区域视角看,湖南基础教育发展不均衡集中表现在城乡之间、东西部地区之间、县域之间的发展不均衡;非均衡发展的具体内容又表现为、教育规模、教育质量与教育效益等方面。下面就从三个不同区域角度分析湖南基础教育发展的非均衡状况。 1.城乡之间的非均衡 从看,xx年湖南农村小学、普通中学的生师比分别为17.83、18.87,城市同一指标值分别为18.81、18.35,农村小学生师比低于城市,同时,也低于全省平均水平,而普通中学生师比又高于城市与全省平均值。这就是说,与城市相比,农村小学教师数量相对过剩,而中学教师数量又不足。农村义务教育阶段教师数量过剩,师资使用效率过低,资源 :xx-07-18 基金项目:湖南教育科学 十五 规划重点课题 湖南教育可持续发展研究 (XJKO3AZ003)的阶段性成果 作者简介:徐烈辉(1963-),男,湖南益阳市人,湖南体育职业学院办公室副教授; 李 琳(1965-),男,湖南娄底市人,湖南大学经贸学院教授,博士。 生师比小学 城市县镇农村全省 18.8117.9417.8317.98 普通中学18.3519.0618.8718.85 专任教师学历合格率(%)小学99.4998.9597.9698.35 普通中学60.0133.6416.3929.98 小学1601.28302.69291.81462.76 生均教学设备值 (元/人) 普通中学937.95432.93271.60438.63 校舍危房率(%)小学2.754.586.365.71 普通中学1.372.996.113.85 区域 :根据 湖南教育事业统计年鉴xx 相关数据计算而来。 在这里小学专任教师学历合格是指中师或高中及以上;中学是指大学本科及以上。 表2 湖南城乡基础教育质量对比 区域城市县镇农村全省 702703 469574 39160 每万人口在校学生数(人)小学生707 初中生481 高中生401 小学学龄人口入学率(%)98.2098.3698.3998.56 小学辍学率(%)00.160.790.43 初中学龄人口入学率(%)99.3896.4096.4096.26 初中辍学率(%)2.624.664.674.28 : 湖南教育事业统计年鉴xx 以及根据相关数据计算而来。 2.东西部地区之间的非均衡 如全国一样,由于历史与现实的原因,湖南经济社会发展水平形成了三大梯级地区 发达的(相对而言)东部地区(即由长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳、郴州6市构成的 一点一线 地区)、较发达的中部地区(包括常德、益阳、邵阳、娄底、永州5个地市)、落后的西部地区(由湘西自治州、张家界市、怀化市构成的 大湘西地区 )。与经济社会发展的三大梯级地区相对应,教育发展也形成了三大梯级 东、中、西部地区。三大梯级地区之间基础教育发展的非均衡现象明显地存在,其中又以东西之间的非均衡状况尤为突出。与东部地区相比,西部地区缺乏、教育规模不足以及教育质量亟待提高的矛盾较为明显。 从看,xx年西部小学、初中、高中生师比三个指标值均低于东部,说明西部师资使用效益偏低,资源浪费现象较严重。从教师质量看,西部地区小学、高中专任教师学历合格率分别为97.77%、66.99%,分别较东部同一指标值(98.14%、72.57%)低0.37个百分点、5.58个百分点,同时西部这两个指标值均低于全省平均值(98.02%和69.85%)。同年,西部小学、初中、高中生均校舍面积三个指标值均低于 东部;相反,校舍危房率却均高于东部,分别较东部高出1.61个百分点、2.12个百分点和1.01个百分点,其中湘西自治州小学危房率高达12.79%(见表3)。由此可见,东、西部地区基础存在明显差异。 从教育质量看,表4显示,表示基础教育质量的三个正向指标 小学学龄儿童入学率、小学五年巩固率、小学毕业入学率,西部均低于东部,三个指标依次低于东部0.57个百分点、0.73个百分点、2.76个百分点;相反,表示基础教育质量的两个负向指标 小学辍学率、初中辍学率,则西部均高于东部,其中小学辍学率西部是东部的4.1倍,初中辍学率是东部的2.2倍,同时,西部这两个指标亦均高于全省平均水平。这表明,西部地区义务教育 巩固、提高 的任务相当繁重,基础教育质量东、西差异明显。 从教育规模看,xx年西部与东部相比,在校小学生数仅相当于东部的37%,在校中学生数仅相当于东部的26%;校均学生数也较大幅度地低于东部,校均小学生数相当于东部的66%,校均中学生数相当于东部的78%;同时,西部校均学生数指标均低于全省平均值。西部基础教育规模明显不足。 表3 湖南东、西部地区基础对比 区域东部西部全省 生师比 小学19.1517.6219.15 初中19.0618.4618.88 高中17.9816.9918.52 专任教师学历合格率(%)小学19.1497.7798.02 89.76初中89.71 高中72.5766.9969.85 生均校舍面积(m2) 小学初中高中7.246.126.70 5.615.315.62 16.3815.6215.12 危房率(%)小学4.355.964.89 初中5.107.225.20 高中1.902.912.10 : 湖南教育事业统计年鉴xx 以及根据相关数据计算而来。 区域东部中部西部全省 小学学龄儿童入学率(%)99.8799.7899.3098.56 小学五年巩固率(%)99.9899.3799.2599.58 小学毕业入学率(%)99.5398.2396.7798.76 小学辍学率(%) 0.110.410.450.42 初中辍学率(%) 2.203.024.853.30 : 湖南教育事业统计年鉴xx 以及根据相关数据计算而来。 3.县域之间的非均衡 县域基础教育发展非均衡,主要是指县与县之间(包括县市)和县域内部基础、规模、质量和效益等方面所 存在的差异。随着农村义务教育的投资体制由 以乡镇为主 向 以县为主 转变,县域基础教育发展非均衡已成为区域教育发展不均衡的主要表现形式。 (1)义务非均衡状况明显 湖南县域间义务的差距,主要表现在师资力量的不平衡以及生均教育经费支出的差距。 在师资方面,xx年全省各县市小学每百个学生拥有专任教师数平均为4.89人,最高的县达6.87人,最低的县仅3.31人,极差率达2.1倍。同时,县市之间教师质量差异明显。 在生均教育经费支出方面。以1996年生均公用经费支出为例,全省各县市小学平均为225.41元,最高的县达400元左右,最低的仅100元左右,变异系数达28.31%;初中生均公用经费支出平均为422.09元,最高的桂东县达930.94元,最低的仅210元左右,变异系数达27.41%1。 (2)义务教育质量失衡现象严重 目前,湖南县域义务教育质量和效益总体上有待提高,且各县市之间的差异相当明显,主要表现为义务教育阶段的入学率和按时毕业率等方面的差异。 从义务教育阶段的入学率来看,xx年全省农村县市小学学龄人口的入学率仅为83.63%,较全省平均水平92.97%低9.34个百分点。有11个县当年小学入学率在70%以下,最低的县仅54.57%。 从九年义务教育的按时毕业率来看,2000年县域平均为71.17%,较全省平均值低3.36个百分点,且各县市之间差异显著。九年义务教育按时毕业率的极差达38.86,最低的县仅51%,说明湖南县域九年义务教育巩固提高的任务相当艰巨。 1 xx年,城镇居民人均可支配收入为8617.48元,农村居民人均纯收入为2838元,后者仅相当于前者的33%。从1995xx年十年间,城乡人均收入之比除了19951997年间略有下降外(由3.3 1下降到2.56 1),从1998xx年呈逐年爬升之势,从1998年的2.63 1上升到xx年的3.04 1。 随着城乡居民收入差距的不断拉大,城乡居民的消费水平出现较大落差。从恩格尔系数看,xx年城镇居民为36.02%,农村居民为54.15%,消费结构差异明显。 (2)显著且不断扩大的东、西部经济差异 湖南东部 一点一线 地区,由于优越的地理位置,发达的交通运输网络,良好的经济基础,以及 _自20世纪90年代以来积极实施的 一点一线 优先发展的非均衡发展战略举措,使东部地区产生了明显的 洼地效应 ,吸纳周边地区人、财、物等经济要素的流入和产业的优先布局,使该地区获得优先发展和进一步的繁荣;相反,大湘西地区,由于地理位置偏僻,自然条件差,交通不便,经济基础薄弱,经济发展受到很大制约,尽管近年来随着湖南实施 大湘西开发 战略的启动,经济发展速度有所加快,但由于该地区底子太薄(是湖南贫困人口集中的地区),与东部地区发展相比, 马太效应 难以在短期内改变,东西部经济差异非常明显且呈扩大之势。xx年,东部地区GDP为3420.44亿元,人均GDP为12118元,同年,西部地区同一指标值分别为658.67亿元、5448元,西部人均GDP仅相当于东部的45%;从1998xx年,东部人均GDP从6477元增加到12118元,尽管西部也相应地从3282元增加到5448元,但东西部差距却从3195元上升到6670元,东西部人均GDP差距扩大了1.09倍。从GDP增长速度看,xx年,东、西部分别为10.7%、8.7%,东部较西部高出2个百分点,xx年,西部GDP增长速度首次突破两位数达10.8%,同年东部为13.1%,东部较西部高2.3个百分点,增长速度上的差距也趋于拉大。 (3)显著且不断扩大的县域经济差异 xx年在湖南88个县市中,GDP值最高的长沙县为1254233万元,最低的古丈县为33040万元,后者尚未及前者的3%;规模以上工业总产值最高的长沙县为1746334万元,最低的古丈县为7226万元,后者尚未及前者的0.5%;人均GDP最高的长沙县16291元,最低的永顺县2436元,后者仅及前者的15%;财政收入最高的长沙县为42565万元,最低的古丈县为1278万元,后者仅为前者的3%。由此可见县域之间经济差异异常明显。不仅如此,县域间经济差距呈扩大趋势。从1998xx年,县域间GDP值最高值与最低值之比由31.98:1扩大到37.96 1,财政收入最高值与最低值之比由26.43 1扩大到33.31 1,差距扩大之势明显1。 二、湖南基础教育非均衡发展的原因探析 1.经济因素 经济发展整体水平较低且区域间发展不协调是导致湖南基础教育发展不均衡的根本性原因。湖南作为发展中省份,区域经济发展不均衡的矛盾较为突出。主要表现为城乡之间、东西部地区之间、县域之间经济发展水平存在明显差异。 (1)显著且不断扩大的城乡经济差异 湖南作为农业大省,农村人口比重大,城镇居民与农村居民收入水平、消费水平差异明显且呈不断拉大的趋势,城乡二元结构较为突出。 湖南城乡之间、区域之间显著的经济差异必然会引致彼此间教育发展的非均衡。经济实力较强的城镇地区、东部 一点一线 地区,教育供给能力较强,政府和家庭有条件增加教育投入,改善教育教学条件,促进教育发展。教育的发展又通过提高劳动者素质为社会提供更多的高素质人才来促进经济的发展,而经济的发展又为教育提供更坚实的物质支撑和更高的人才需求,有力地促进教育的进一步发展与教育水平的提高,从而形成经济与教育之间的良性互动。相反,经济落后的农村地区和西部地区,教育的供给能力弱,政府和家庭教育投入力量严重不足,教育教学设施设备不配套,学校办学条件差且无力改善,教学质量差教育水平低,这反过来又制约和影响了当地经济的发展,教育与经济形成恶性循环,最终造成城乡之间、区域之间经济与教育的非均衡发展。 2.文化因素 文化与观念的差异是导致基础教育发展不均衡的主要原因之一。落后的地方文化对湖南农村地区尤其是湘西贫困地区基础教育发展的制约作用表现得非常明显。大湘西地区,地处偏远,又是少数民族聚居区和贫困人口集中区,封闭而落后的地方文化对当地居民观念的影响根深蒂固,进而影响当地教育的发展。 首先,由于受传统价值观念的影响,当地广大民众包括一些政府官员科学文化素质低,对发展教育的重要作用与深刻意义认识不够,认为教育抓不抓问题不大。在经费安排上往往是 一上交、二财贸、剩下钱来给文教 。尤其是近几年来,一些急功近利的短期行为有蔓延之势,使本来就缺口大的教育经费因领导重视不够而难以有所改善,直接制约了当地教育的发展2。 其次,由于市场经济与大湘西贫困地区的自然经济的碰撞,一些地方不同程度地出现了 写文章的不如经商的,教书的不如屠猪的 脑体、脑商倒挂现象,使得一些家长感到 书包翻身 无望,于是便选择让孩子从事赚钱容易的家庭手工业、副业或外出打工,由此,不可避免地产生较为严重的辍学现象。 第三,由于当地教师教学理念的陈旧、教学方法落后、教学内容脱离实际等问题的存在,使学生容易产生因厌学而辍学,制约当地教育的可持续发展。 3.体制与政策因素 (1)义务教育体制本身的缺陷而引致的城乡配置失衡,是城乡基础教育发展不均衡的又一主要原因 特别是xx年农村税费体制改革以后,财政转移支付只是杯水车薪,农村义务教育投入的缺额增大,加剧了农村教育发展的瓶颈。xx年,湖南教育负债31.75亿元,其中农村中小学负债25.3亿元,占全省教育负债的79.7%。教育经费的不足,使农村无力改善办学条件,农村校舍危房率高、教师学历偏低的矛盾异常突出。农村稀缺不可避免地导致农村基础教育的发展滞后。 (2)政府政策导向的偏差 政府政策导向的偏向而引致区域间、校际间配置的失衡,是导致区域教育发展不均衡的原因之一。长期以来,政府的政策导向一直向重点学校、 窗口学校 、 实验学校 倾斜,大量的资金、高素质的 教师投入到了重点学校的建设中,使学校之间在办学条件、 师资水平和教育质量上相差甚远,从而造成大量的薄弱学校,使一些地区基础教育长期处于薄弱状态。 三、实现湖南基础教育均衡发展的主要对策 1.加强经济薄弱地区的经济发展,缩小地区经济差异,为基础教育的均衡发展提供重要支撑 经济是教育发展的物质支撑。区域经济的相对均衡发展(注意是指动态的、相对的均衡)是区域教育均衡发展的重要基础。要实现湖南区域教育的均衡发展,必须加速经济薄弱的农村地区和湘西地区经济发展,增强经济对其教育的支撑能力。 (1)加速农村经济发展,增强农村经济实力 湖南农村经济之所以发展滞后,主要原因是农村经济结构转化缓慢,非农化程度低;农产品结构不合理,优质率低,农业创汇不高。因此,要通过推进农业产业化进程,提高农业的增值能力与比较利益;加速乡镇企业发展,将乡镇企业发展与小城镇建设有机结合;依托资源优势,大力发展农村第三产业等途径,来加速农村经济发展增强农村经济实力。 (2)加速大湘西地区经济发展,夯实经济基础 湘西地区因经济发展的滞后而引致其教育发展的滞后是导致湖南东、西部地区基础教育发展不均衡的主要原因。因此,要实现东、西部教育的均衡发展,必须加速湘西地区经济发展夯实经济实力,以此来为其教育的发展提供坚实支撑。 要通过积极培植增长极,通过增长极的乘数扩张效应来带动整个区域经济的快速发展;大力发展特色经济,调整和优化产业结构,提高经济增长质量与效益等途径,来加速湘西地区经济发展3。 2.转变教育观念,全面推进素质教育 要实现基础教育的均衡发展,必须转变传统的 应试教育 ,树立新的教育观念,全面实施素质教育。 (1)大力宣传素质教育,使广大教育者对素质教育的本质内涵有一个全面、正确的理解 目前,不少教育管理者和教师对素质教育的本质理解不透、把握不准,一说到素质教育,就只知道加课程和科目, 只做加法,不做减法 ,无形中增加了学生的负担。实际上,素质教育是一个动态的发展的概念,并非对传统教育的全盘否定。素质教育的实质,就是适应时代要求,符合个体发展需要,并贯穿于整个教育过程中的先进的教育观念、教育思想和教育手段。当今的素质教育,是对传统教育的扬弃,是面向全体学生,提高学生全面素质为宗旨的教育理念、思想、方法、过程,但并不能算作任何一种固定的教育模式4。 (2)将素质教育落实到教育教学中,全面推进素质教育 一些地区把素质教育作为一种摆设,会上在讲、标语在贴,而教育教学过程中实施得很少,素质教育还远未真正实施。采取有效措施全面推进素质教育显得非常迫切。一方面应根据新的经济社会发展需求调整课程结构,加速课程形式和内容的改革,不断丰富基础教育阶段学校教育的内涵,整体推进包括身体素质、心理素质、文化素质、技能素质等在内的全面素质教育。另一方面,应全面提升中小学教师 队伍的整体素质,提高素质教育实施的有效程度。目前,重点是要加大农村和湘西地区中小学教师培训的力度,落实校本教研制度的建设。各级教育行政部门应设立专款用于中小学教师培训,确保培训工作落到实处。要通过东部地区与湘西地区之间、重点学校与薄弱学校之间教师定期互相交流的方式,形成地区间、学校间教师流动机制,来促进落后地区薄弱学校教师教育观念的更新与整体素质的提高。 3.建立规范的教育财政转移支付制度,确保县域间教育经费投入的相对均衡 在我国现有的以县为主、实行分级办学、分级管理的基础教育体制下,由于县域间经济发展水平的差异而引致的县域间生均教育经费支出水平的差异已成为基础教育发展不均衡的主要制约因素。因此,建立完善规范的义务教育财政转移支付制度,调整财政支出结构,明确各级政府对义务教育的财政责任,满足县域义务教育的总需求,显得非常重要。 (1)改革义务教育投入机制 要进一步加大中央、省、市转移支付的力度,特别是对于经济发展水平相对落后的县市,必须通过转移支付来保证义务教育经费的总量投入。全省要建立一个统一标准,并根据各县的实际可用财力,通过转移支付和专项拨款予以填补,绝不可因为是穷县而任意降低义务教育经费标准。而且,义务教育经费总量预算必须包括对贫困学生的资助费用。对于贫困家庭学生,要由乡、村政府逐级核实,免除其义务教育阶段的杂费,并提供学习用品和适当补助,确保贫困学生得到必要的资助。 (2)加大对县域高中阶段教育的经费投入 省级政府要设立并增加高中阶段教育的专项经费,省、市两级政府财政应对贫困县和经济发展水平相对落后的县市予以倾斜,重点扶持落后的湘西地区高中学校建设。同时,农村县市政府要广辟高中阶段教育经费渠道,着手把发展高中阶段教育列入政府的主要议事日程。要通过积极引导公办薄弱学校转制,充分调动民间资金投资于教育,以及大力鼓励民办高中学校的建设的方式,来多途径、多渠道解决高中阶段教育经费问题。 4.完善教育督导评估,优化配置 (1)完善教育督导评估,实现基础教育发展的正确导向政府 _门的督导评估对各地中小学的教育发展起着十分重要的评价与导向作用。各地纷纷花大力、投巨资,常常为的是某所学校上等级,做 窗口 。学校被评为三六九等,家长和学生自然地只能使出浑身解数,拼命往重点学校挤。这样的评估实际是变相促使基础教育两极分化,在某种意义 上讲,对基础教育均衡发展起负面导向作用。因此,应推 进中小学标准化建设,深化体制改革,合理配置资源,实现基础教育尤其是义务教育的规范化办学。各地应把评估重点从 等级学校 转向 中小学标准化建设 上来,通过学校建设标准的法律规定,约束政府合理分配,使每所中小学校都能按照法定标准,拥有大体均等的物质条件和师资条件,从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。 (2)优化配置,实现优质利用最大化一是促进各级各类学校布局结构合理化,不断提高学校建设标准。小学布局应以县为单位,坚持总体规划一盘棋,适当打破乡镇界限。既要考虑低龄儿童的就近入学,又要注意学校的实际拥有量,在合适的时候可以推行山区小学寄宿制。农村初中学校建设,既要改造薄弱初中学校,又要把一部分条件较好的小学转入初中。要下大力加强农村高中阶段学校的布局规划和建设,抓住县域教育竞争的战略重点。随着学龄人口高峰的逐步上移,应该把一些完全中学改为独立高中阶段学校。要通过 扩(大)、转(制、型)、(置)换、停(办) 等方式扩大优质高中学校的数量和规模,改造薄弱学校、 麻雀学校