公共危-机管理PPT课件

,第十一章公共危机管理,北京大学政府管理学院赵成根,第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理机制第三节中国的公共危机管理,本章内容结构,第一节公共危机管理概述,一、公共危机的内涵二、公共危机管理的职能与体制,第一节公共危机管理概述,（一）公共危机的含义与类型涵义：公共危机指突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，它通常具有三个共同要素：一是未曾意料而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会情境；二是具有严重的危害与社会影响；三是在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。公共危机的四大类型：各种各样的自然灾害；因传染性和流行性疾病引发的公共卫生事件；各行各业在生产和建设过程中发生的安全生产事故；以及诸多原因导致的群体性突发事件。,一、公共危机的内涵,（二）公共危机的性质突发性和紧急性：公共危机虽然存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，而且正因为出乎通常社会秩序或人们的心理惯性运行，形成了某种程度上的突发性。高度不确定性：突发事件发生的时间、形态、性质和发展过程无法用常规性规则进行判断，其后的衍生和可能涉及的结果也没有经验性的知识可供指导，一切似乎都瞬息万变，并且很可能产生各种连锁反应。,一、公共危机的内涵,（二）公共危机的性质社会影响性：公共危机对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，引起社会恐慌，破坏社会正常秩序与运转机制，其影响和涉及的主体具有社会性。决策非程序化：公共危机管理本质上说是非程序化决策。在危机状态下，正是要在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻找“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况的能力是公共危机管理的核心内容。,一、公共危机的内涵,（三）公共危机的周期潜伏期:多数危机都有一个从量变到质变的过程。潜伏期是导致危机发生的各种诱因逐渐积累的过程。这时，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着危机即将来临。爆发期:当危机诱因累积到一定的程度，就会导致危机的爆发。此时，组织正常运转秩序受到破坏，组织形象受损，组织的根本利益受到威胁，组织的生存与发展经受着严峻的考验，组织的管理层将经受来自各方面公众的巨大压力。,一、公共危机的内涵,（三）公共危机的周期持续期:在这一时期，组织着手对危机进行处理，包括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害程度与范围、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。解决期:在解决期，危机事态已经得到控制，危机爆发后所引发的各种显性化问题基本得到解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受的压力减弱。善后期:这段时期也称恢复期，是自我分析、自我检讨的疗伤止痛时期，聪明能干的决策者也睿智地利用这段时间，做好进一步的“危机处理计划”，分析问题出在什么地方，并尽可能采取补救措施。,一、公共危机的内涵,（一）公共危机管理的含义核心问题：对公共危机管理含义的理解包含了对以下几个问题的回答：一是管什么，即危机管理的内容；二是谁来管，即面对这些该管的事项需要哪些管理主体参与；三是怎么管，即主体围绕对象的管理任务和责任的具体分配。概念界定：公共危机管理是指行政管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。,二、公共危机管理的职能与体制,（二）公共危机管理职能公共危机管理职能是指为有效化解危机事件而要求危机管理主体应发挥的功能，这是对上一部分“管什么”问题的回答。公共危机管理过程表现为预防、准备、响应和恢复四个阶段，不同的阶段具有不同的危机管理职能，详见下表。,二、公共危机管理的职能与体制,（二）公共危机管理职能,二、公共危机管理的职能与体制,（三）公共危机管理体制体制是指体系架构，一个相互作用、相助制约的关系模式。就公共危机管理体制而言，从静态来讲，它表现为履行以上危机管理职能而存在的组织架构，是对“谁来管”这一问题的回答；从动态来看，就是指这些机构如何在危机管理过程保持协作的关系，是对“怎么管”这一问题的回应。因此，公共危机管理体制包括了危机管理的组织结构和它们在实际管理中的运作机制。,二、公共危机管理的职能与体制,（三）公共危机管理体制公共危机管理组织结构：一般而言，一个完备的危机组织结构应由五大部分构成：指挥与协调机构、实际操作机构、信息传递机构、物资保障机构和财务管理机构。危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是直接主体，负责应急响应的各项具体作业；信息传递机构是有关危机信息的接收、整理、传输、输出和反馈的一整套系统，负责保持危机管理机构间互动和反映危机环境的状况；其它各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。如下图所示。,二、公共危机管理的职能与体制,（三）公共危机管理体制,二、公共危机管理的职能与体制,（三）公共危机管理体制公共危机管理运行机制：面对现代社会中日益复杂和频繁的公共危机，政府需要在分析公共危机的类型、分级和周期等基本特征的基础上，依托危机管理的统一指挥体制，建立联动协调机制。公共危机管理面对着突发性的紧急事件，需要迅速做出决策，因此，要求有统一高效的指挥体制来快速反应与调动资源，节约管理成本，提高管理效率。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区域划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应有当地政府统一管理。,二、公共危机管理的职能与体制,（三）公共危机管理体制危机管理的联动协调体制是指在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。危机管理的联动协调体制包括组织体系、应急法制、资源保障、信息沟通等方面。,二、公共危机管理的职能与体制,第二节公共危机管理机制,一、公共危机预警机制二、公共危机决策机制三、公共危机管理的保障机制四、公共危机新闻发布机制五、公共危机的善后处理机制。,第二节公共危机管理机制,公共危机管理机制是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理与评估的动态管理。,公共危机管理机制,公共危机预警，是指公共管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警机制的功能主要包括：信息收集与分析、危机预报、危机监测、信息发布和信息沟通。,一、公共危机预警机制,完善的公共危机预警机制的构成系统包括以下五个部分：第一，公共危机预警的监测系统。主要目的是及时发现危机征兆，准确把握危机诱因、未来发展趋势和演变规律。其次，公共危机预警的咨询系统。主要承担功能是定期信息沟通，提供与危机有关的研究报告，提出危机处置的建议意见。第三，公共危机预警的组织网络。其一，专门的机构和工作人员，长期从事危机预警的分析、研究与及时报告工作；其二，规范化、制度化的监测、防范体系；第三，畅通准确的信息沟通与处理渠道。第四，完善的法规体系，主要包括：一是制定出相关的制度与法规，规定预警机构从有关部门获取信息的权利，相关部门也有向预警机构提供真实信息的义务；二是公共危机预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。,一、公共危机预警机制,（一）公共危机管理决策的特点公共危机管理面临着事态的严峻性、时间的紧迫性、信息的不充分性和可用资源的有限性，这决定了公共危机管理决策在本质上是非程序化决策。公共危机管理决策时要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。危机状态下的决策，其利益群体和公众的参与将非常有限，媒体也主要是协助政府进行社会动员；同时，在危机决策中，为决策者提供咨询的专家数量不多，但他们的作用更为突出。危机状态下，政策的合法化主要是通过已有法律事先授权，即通过事先制定的法律明确规定在危机状态下决策机关及其首脑的决策权限。,二、公共危机管理的决策机制,（二）公共危机决策的主体公共危机决策的主体是指为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人和组织机构。公共危机决策机制中的决策主体包括三个方面或说三个系统：一是依法拥有做出最终决定的权力的中枢决策系统；二是辅助中枢决策系统的决策参谋咨询系统；三是为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。在有些国家，后两者是合二为一的。,二、公共危机管理的决策机制,（三）公共危机决策制度规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：一是就防范或处理特定的危机而言，谁是决策主体，最终做出决定的是哪个层次的个人和机构、什么范围的人员，是特定决策机关的首脑还是核心群体；二是决策主体的决策权限；三是危机决策的程序；四是最终决策采用的方式，包括决策表决方式等。,二、公共危机管理的决策机制,行政管理应对危机的能力，不仅取决于所掌握资源的数量与质量，更在于其资源配置的效率。因而，如何使各种资源得到有效配置就成为危机管理的重要内容。这主要包括以下三个方面：（一）公共危机管理资源的整合机制资源整合重在组织保障，即确保组织内信息通道畅通、信息能得到及时反馈、各部门及人员责权清晰、有专门的危机反应机构和专门授权，一旦发生任何危机先兆均能得到及时的关注和妥善的处理。信息资源作为一种重要的战略资源，结合电子政务建设，应建立公共危机管理的信息系统，形成全国统一的公共危机管理信息平台和信息共享机制，这对于及时、快速、高效地应对各种公共危机具有重要意义。,三、公共危机管理的保障机制,（二）公共财政预算与支付制度一方面，要在健全公共危机管理机构体系和对相关职能部门进行整合与机构调整的基础上，把公共危机管理所需要的经费纳入公共财政预算体系之中；另一方面，建立公共危机风险防范基金，基金来源可以多元化，主要是公共财政，其次是社会各界及国际社会的援助。（三）公共危机管理的监督与审计就当代公共危机管理的国际经验看，解决浪费、挪用、滥用乃至盗用和贪污各种公共危机管理资源问题的主要途径包括：内部控制、第三方评估、社会和舆论监督。,三、公共危机管理的保障机制,（一）新闻发布响应机制公共危机发生后，在启动紧急处置机制的同时，要迅速启动新闻发布工作，在负责处置事件的指挥部下面，设立专门的新闻发布机构，确定专人负责新闻发布工作。（二）中外记者采访管理机制新闻工作机构要及时受理中外记者的采访申请，采取符合惯例的、科学有效的管理方式，主动向记者提供危机事件的有关信息；如果有必要，还应设立新闻中心，并提供电话、传真、上网以及电视信号传输等服务，为记者的采访提供方便。,四、公共危机新闻发布机制,（三）境内外舆情跟踪和通报机制负责新闻发布工作的机构要密切关注境内外媒体的报道，汇编舆情简报，及时向上级和有关部门通报，并组织有针对性的舆论引导工作，澄清事实，解释疑惑，驳斥谣言。（四）互联网信息安全管理机制一方面，要充分发挥和利用互联网的优势，及时传达政策、举措以及各种正面信息，主动引导舆论，要利用互联网信息汇聚的特点，作为了解搜集舆情的重要来源；另一方面，要警惕并删除各种歪曲事实、煽动矛盾、影响公共危机处置的有害信息，对境内外一些采取恶意攻击和敌视态度的网站要及时封堵。,四、公共危机新闻发布机制,（一）公共危机善后处理机制危机事态得到控制并不意味着公共危机管理过程已经结束，只是危机管理进入一个新的阶段善后处理阶段。公共危机管理有两个重要任务：一是以危机问题的解决为契机，进行危机后的恢复重建和危机责任人员的责任追究，巩固危机管理的成果，防止危机的重复和反弹；二是从危机中总结经验教训，堵塞危机管理中的制度、机构和政策漏洞，制定长期的反危机战略，真正从危机事件中受益。公共危机的善后处理机制主要内容包括以下几个方面：一是灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；二是按照程序清算损失；三是赔偿损失，救济群众；四是对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；五是进行事故调查与危机直接责任人员的处理。,五、公共危机的善后处理机制,（二）公共危机管理的评估机制公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系，通过严格的程序和科学的方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。公共危机管理的评估主要内容：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。科学构建评估指标体系，既要考虑公共危机管理的经济效益和社会效益，也要考虑短期效益和长期效应、直接效应和间接效应；要建立统一性指标与专业性指标相结合的、综合的、多层次的绩效评估指标体系；要建立和完善评估指标和评估基础资料数据库，使公共危机管理能够量化和具体化，从而为评估提供技术支持。,五、公共危机的善后处理机制,第三节中国的公共危机管理,一、中国危机管理的现状二、完善危机管理的方向,第三节中国的公共危机管理,（一）中国危机管理的立法现状我国目前对公共紧急状态和危机情境管理的有关立法的对抗手段比较分散；我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。（二）危机管理的预警和反应状态危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估，而我国现行政府危机管理体系的风险评估机制较为滞后。这一方面是因为决策者的公共危机意识不够强，更重要的是开发出一套有高度区分性的风险评估体系需要充足的知识和经验的积累。,一、中国危机管理的现状,（三）危机管理的综合协调机构经过近些年各种危机事件的考验，可以看出我国危机管理的指挥协调机制已经取得了一定的进展。例如，北京就已成立了常设性的跨部门应急管理机构“北京市突发公共事件应急委员会”，统一领导全市突发公共事件应对工作；此外，还有突发公共事件专项指挥部，如汶川地震后设立的“国务院抗震救灾总指挥部”。但就整体而言，上述机构的发展尚不成熟，机构内的专业分工、上下层级的对应关系都还处于摸索阶段。我国还未出现一套从中央到地方能够层层互动的危机协调机制。同时，由于危机应对的决策主要由相应的行政领导决策，往往存在地区主义、形式主义的问题，迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。,一、中国危机管理的现状,（四）危机管理中的社会应对能力危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。在中国，我们的公民素质教育体系、公务人员的培训系统、危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，更无从谈及其中危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦发生危机，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应，连自身的生命保护都很难实现，灾难