第十章--公共政策评估与监控

-第十章 公共政策评估与监控第一节 公共政策评估概述一、公共政策评估的含义有关公共政策评估的含义，大致有四种观点：第一种观点认为，公共政策评估主要是对政策方案的评估。 第二种观点认为，公共政策评估是对公共政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行以及政策效果的评估。第三种观点认为，公共政策评估是对公共政策效果的评估。第四种观点认为，政策评估就是发现误差，修正误差。 所谓政策评估是评估主体依据一定的标准和程序，对政策效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。 政策效果，一般地可以看成是公共政策实施对客体及环境所产生的影响或效果。第一种片面理解是将政策效果同公共政策预定目标等同起来，认为公共政策评估就是对某项公共政策在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测。 第二种片面理解是将政策效果与政策产出混为一谈，将公共政策评价仅仅视为对政府行为的一种检测，忽略与政府行为相关的各种环境的变化。 展开来讲，公共政策评估中的政策效果有如下几种类型： 1 直接效果 2 附带效果 3 潜在效果 4 象征性效果 二、公共政策评估的功能和目的 1 公共政策评估的功能 （1 ）提供政策效绩的信息，提升政策质量 （2 ）检查政策目标与政策执行存在的问题 （3 ）政策评估是决定政策去向的重要依据 （4 ）政策评估是合理配置资源的有效手段 2 公共政策评估的目的 公共政策评估的积极目的有： （1 ）比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据。 （2 ）依据评估结果，提供改善政策执行程序和技术的参考。 （3 ）通过政策评估，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策的参考。 （4 ）作为重新分配政策资源的根据。 公共政策评估的消极目的有：（1）拖延决策时间。 （2）规避责任。 （3）炫耀工作绩效，为本级政府或相关政府机构歌功颂德。（4）夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。（5）批评政策以达到改变政策的目的。 三、公共政策评估的类型 1 正式评估与非正式评估 正式评估是指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。 正式评估具有评估过程标准化、评估方案科学化、评估结论比较客观全面的优点。其缺点是，对开展评估的相关条件要求苛刻，不仅要有足够的评估经费和掌握系统的相关信息，而且对评估者自身的素质有比较高的要求。 非正式评估是指对评估者、评估形式、评估内容不作严格规定，对评估的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。 非正式评估具有方式灵活、简便易行的特点，评估形式多种多样，在日常工作中得到了大量的运用。非正式评估的缺点是由于评估者掌握的信息有限，并且缺乏科学的程序和方法，因则得出的结论是具有一定的主观性和片面性，容易犯以偏概全的错误，有失客观公正。2内部评估与外部评估 内部评估是由政策机构内部的评估者所完成的评估。就政策制定者和执行者来言，内部评估具有如下优缺点。 优点在于，评估的主体对政策全过程具有全面的了解，掌握了第一手材料，这有利于评估活动的展开；同时，评估者可以根据评估结论，对公共政策的目标与实现方案迅速地做出调整，使评估活动真正地发挥作用。 缺点在于难于做出客观公正的评估：（1）出于对自己声誉和前途的考虑，评估者往往会自觉不自觉地夸大成绩，掩饰失误，存在报喜不报忧的倾向；（2）评估结论往往代表着某一具体机构的局部利益，这使得公共政策评估容易走向片面性并带有浓厚的主观色彩；（3）公共政策评估要求评估者系统地掌握有关的理论知识和专门的技术方法，而从实践上看，那些操作人员往往缺乏这方面的系统训练。 外部评估是由政策机构外的评估者所完成的评估。它可以分为受委托进行的评估和不受委托进行的评估两种类型。 三、公共政策评估的类型2内部评估与外部评估 受委托进行的评估，是指政策机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、高等院样的专家学者等进行政策评估。 这类评估的优势在于：（1）评估主体是专业的评估人员，具有政策评估的丰富经验；（2）评估主体置身于政策机构之外，与政策机构之间是一种契约合作关系，具有较大的相对独立性，有着明确的责任，能比较公正地进行评估。不过，由于接受委托的评估在经费和评估活动等方面受委托人的限定，评估主体有可能为迎合委托人的意愿而得出倾向于受委托人利益的评估结论。 不受委托的评估，是指外部评估者出于自身的工作职责、社会责任感、研究目的、兴趣或相关利益而自行组织开展的政策评估活动。 外部评估与内部评估相比，所涉及的范围较广，能够表达和代表社会各阶层对于公共政策的基本看法，结论也比较客观公正。但是，外部评估者在获取信息方面比较困难，评估结论也是不易受到重视和得到采用。 3 事前评估、执行评估与事后评估 事前评估，是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容大致包含以下三方面：（1 ）对公共政策实施对象发展趋势的预测。（2 ）对公共政策可行性的评估。（3 ）对公共政策效果进行预测和评估。 执行评估，是对执行过程中的公共政策实施情况的评估。 执行评估的价值在于，评估所获取的信息都是即进的、具体的，评估的结论可以用来对正在执行的公共政策进行调整和修正执行评估有利于对公共政策执行过程进行控制和管理，也有助于公共政策效果评估。但是，由于执行评估只是对进行中的一定过程所作的评定，过程并未结束，所以会带有过渡的、暂时的性质。 事后评估，是公共政策执行后对公共政策效果的评估，又称为效果评估，这是对一项政策的最终评估。它在公共政策执行完成之后发生，是最主要的一种评估方式。 四、政策评估的内容 1 政策成本评估 2 政策效益评估 政策制定者政策执行者上级立法机构独立的政策评估者新闻媒体公众360度政策评估体系3 政策过程评估 4 政策影响评估 5 政策价值评估 五、公共政策评估主体 1 选定政策评估主体的原则 （1 ）利益相关原则 （2 ）多元化原则 （3 ）独立性原则 （4 ）专业化原则 （5 ）公开公平原则 （6 ）代表性原则 2政策评估主体：多元性六、政策评估的误区 1 主观误区 主观误区主要指这样一种情形：政策评估者出于各种可能的不良动机，有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，或者混淆评估中的某些是非和原则，以求实现某种特殊的目的。 主观误区的政策评估主要有如下一些表现形式： （1 ）以表象取代事实 （2 ）以形式取代研究 （3 ）以政治取代科学 （4 ）以研究取代服务 （5 ）以社会目的取代政策目的 （6 ）以获取资源取代政策目的 2 客观误区 客观误区是指政策评估主体的主观动机虽然是正当的，评估方法也是合理的，但由于客观评估条件的限制，评估的过程和结果并不一定反映客观的真实，或者不能准确地反映客观的真实，或者不能全部反映客观的真实，以至于评估的结果不一定可靠，不一定可信。 政策评估的客观误区如下： （1 ）政策目标的不确定 （2 ）因果关系不确定 （3 ）政策效果的不确定 （4 ）政策态度的不确定 （5 ）评估客观数据的不确定第二节 公共政策评估的标准、程序及其影响因素 一、公共政策评估的标准 设定统一的、能为绝大多数学者共同认可的评估标准是十分困难的。这是因为：（1 ）政策目标的影响。 （2 ）法规制度的限制。 （3 ）因政策效果有预期与非预期、正面与负面之分，因此在设定标准的同时兼顾不同方面的要求是困难的。（4 ）评估标准本身应力求数量化、具体化、客观化，但公共政策效果和影响有时往往有认知、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易设定量化且客观评估标准的。 1 威廉 邓恩的标准 美国学者威廉 邓恩把公共政策的评估标准分为六类，分别是：效益、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。 2 陈庆云的标准 陈庆云认为公共政策的评估标准大致有八个方面：（1 ）投入工作量。 （2 ）绩效。 （3 ）效率。 （4 ）充分性。 （5 ）公平性。 （6 ）适当性。 （7 ）执行力。 （8 ）社会发展总指标。 3 宁骚的标准 宁骚 把政策评估的标准为分事实标准、技术标准和价值标准三类。 事实标准主要包括政策效率、政策效益、政策影响、回应性四个方面内容。技术标准则是由多样化、系统化、数量化构成。价值标准涉及社会生产力的发展、社会公正、社会可持续发展三方面内容。 4 政策评估的标准 （1 ）政策评估的首要标准：科学发展观 首先, 科学发展观标准的本质和核心是以人为本, 体现了对广大人民群众的意志和利益的重视。 其次, 科学发展观标准注重社会公平的实现。 再次, 科学发展观标准能有效指导我国社会经济的可持续发展。 （2 ）政策评估的一般标准 效能标准 效率标准 充分标准 公正标准 适当标准 （3 ）政策评估的特殊标准 评估政策对个人影响的标准 一是生产财产与安全的保障程度。二是健康情况。三是生活水平提高程度。四是生活环境改善程度。五是价值观念的改变。六是个人愿望实现程度。七是受教育程度。八是家庭的稳定程度等等。 评估政策对经济影响的标准一是经济增长率。二是国民经济生产总值及其增长率。三是国民实际收入及其增长率。四是工业、农业、商业、牧业等增长率。五是水电、电信。邮政服务。六是交通、铁路服务。七是家用电器佣有状况。八是农业人口比例。九是人口密度。十是交通设施改善。十一是环境污染情况。十二是外贸总额等等。评估政策对政治影响的标准 一是政府运作与服务。二是社会法制化程度。三是人民参政议政。四是人民对政府支持程度。五是军事战备情况。六是科技发展潜力。七是外交关系情况。八是国际地位。九是政治稳定性。十是国家现代化等。 评估政策对社会影响的标淮一是人口出生率。二是人口素质。三是平均寿命。四是意外死亡。五是对老弱病残照顾程度。六是每百万人口医生数。七是人民教育水平。八是小学、中学升学率。九是文育比例。十是房屋住宅及其环境状况。十一是社会贫富差距。十二是社会犯罪率。十三是重大刑事案件侦破率。十四是社会治安状况。十五是社会文化价值取向。十六是社会团体活动状况等等。二、公共政策评估的程序 1 评估准备阶段 制定政策评估方案是准备阶段的核心任务，评估方案是评估实施的依据和内容，其合理与否直接关系到评估质量的高低和评估活动的成败。具体来讲，政策评估方案包括了以下内容： （1 ）确定评估对象。 （2 ）明确评估目的。 （3 ）选择评估标准。 （4 ）规定评估手段。 2 评估实施阶段 其主要任务是采集评估信息与分析评估信息，做出评估结论。具体来讲： （1 ）利用各种调杳手段，全面收集有关政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。 （2 ）综合分析政策信息。 （3 ）选用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。 3 评估总结阶段 评估总结阶段的工作主要有两个内容：一是写出评估报告；二是总结评估工作。 三、公共政策评估的影响因素 （1 ）公共政策目标的多元性和弹性 （2 ）公共政策效果的多样性和影响的广泛性 （3 ）政策资源的混合和政策行为的重叠 （4 ）行动与效果之间因果关系的不确定性 （5 ）信息获取的难易程度 （6 ）公共政策评估的资源保障水平 （7 ）相关机构和人员的态度 第三节 公共政策监控 一、公共政策监控的含义、类型与功能 1 公共政策的含义 政策监控是为了确保政策过程各项活动的合法性能、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏。 根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点： (1) 政策监控的主体。 (2) 政策监控的对象 （3 ）政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，是一个静态与动态结合的行动过程。 2 政策监控的分类 （1）根据政策过程的不同阶段的分类 政策制定监控。 政策执行监控。 政策评估监控。 政策终结监控。 （2）根据政策监控的时态分布的分类 事前监控。 事中监控。 事后监控。 （3）根据政策监控的层次的分类 自我监控。 逐级监控。 越级监控。 （4）根据政策监控主体的分类 按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。 3政策监控的功能（1）通过政策监控活动，使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化，充分听取各种不同意见，拓宽人们参与的渠道，遵循科学决策程序，使政策内容最大限度地体现人们的各种利益要求。（2）通过政策监控活动，排除主客观因素的干扰，整合政策运行活动的各种力量，充分发挥政策资源的潜能，提高政府效率，确保政策执行过程的有效性。（3）通过政策监控活动，在保证政策评估真实性准确性的基础上，实现政策的评估的公正性，最大限度地反映政策运行过程的客观现实，体现政策评估活动的价值取向。（4）通过政策监控活动，反映政策运行过程的实际情况，比较利弊得失，为政策调整活动确立一个基本的衡量标准，明确政策调整活动的方向。二、政策监控机制的构成 1立法机关对政策的监控（1）依靠法律监控公共政策。 （2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。 （3）通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。 （4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。 司法机关对政策的监控 一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:(1) 裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；(2) 依法裁定公共政策的内容是否合法；(3) 依法