从制度设计上破解二元结构

1/6从制度设计上破解二元结构形成城乡二元结构的一系列制度设计，不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，已成为一个复杂的、重大的问题、经济问题和社会问题。“解铃还须系铃人”，系统解决这些问题，必须在科学发展观的指导下，彻底打破一切阻隔城乡交融、束缚农村发展的城乡二元制度框架，使农村居民在经济和社会生活的各个方面，享有与城市居民同等的权利和义务。就业制度虽然时下城市企事业单位招聘广告中，多数已不再强调城市户口，但不争的事实是，农民进城就业还是非常困难。绝大多数农民工获得的就业岗位主要是城市居民所不愿为的粗活、重活。地方政府对城市失业人员、下岗职工提供免费就业培训，对聘用下岗职工达一定比例的城市企业给予减免税、甚至财政补贴等种种优惠。但这些优惠政策并不惠及农村。对农村剩余劳动力，不仅少有实质性的优惠扶持，在就业观念及政策措施上仍存在对农村劳力的歧视现象，农村劳动力转移工作的基础薄弱，有关农村劳动力转移的政策法规还不完善，许多城市甚至还设置重重障碍，使得农村劳力的就业成本大大增加。义务教育制度在义务教育制度方面，城乡之间存在显著差别。首2/6先是义务教育投资体制上的差别。尽管中华人民共和国义务教育法第12条明确规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”。目前农村中小学教师工资的发放，也已实行以县为单位统筹的措施。但实际上，城市义务教育经费主要是由地方财政负担，而农村义务教育却主要是由农民“埋单”。LOCALHOST乡镇中小学教师的工资，必须先由乡镇财政统一上解，再由县财政发放，而农民上交的农业税费，则是经济欠发达地区乡镇财政收入的主要来源。许多村办学校的校舍维修费用，至今仍是由村委会负担，也即由村民集体承担。其次，在义务教育资源的分配上，城乡之间也存在显著差距。优质教育资源多集中于城市，农村学校的办学条件、办学经费、师资水平、教师工资待遇远不如城市学校。农村小学和初中学生的升学率也比城市低得多，造成农村青年总体文化素质水平低于城市，使农村劳动力在转移到农业外部从事非农就业的竞争中，处于非常不利的地位。基础设施投资体制基础设施建设投资体制的城乡二元分割是十分显著的。城市道路、桥梁、广场、绿化、水电等公共基础设施建设，通常是由市财政投资，从不用城市居民操心。而农村乡村间道路、桥梁、沟渠等公共基础设施建设，或广义3/6称之为农村公品的提供，通常需由农户各家各户摊派筹资建设。每年各级财政支出中，均有“城市维护费”专项开支，南京市每年的城市维护费支出，占全市财政总支出比重高达20左右。直到今年南京市决定为农村、农民做八件实事前，农村基础设施建设投资，长期以来从未列入财政支出计划之中。在以建立公共财政为目标的财政体制改革中，相对于“城市维护费”专项支出项，增列“农村发展费”并作为一项长期、固定的预算支出项，是否更加公平、合理呢融资体制农村存款多、贷款少，农村金融资金存贷差的问题日益突出，严重制约了农村经济的发展。当前，金融机构普遍存在重吸储、轻放贷的现象，只要有足够的存款，上解到上级金融机构，就可以过上赢利的安稳日子。这种体制和做法，造成了金融机构从农村吸储多、放贷少，农村资金大量流向城市，农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难。就全国而言，农村从国家银行系统获得的贷款额度最高的年份也没有达到17，而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称，也与农村各产业对国民经济的贡献份额不相称。上世纪90年代的大多数年份中，农村社会总产值在国内生产总值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其获得的国家银行系统的金融资源4/6却不到1/7。产业准入制度虽然，如今早已不存在计划经济时代那种“农村搞农业、城市办工业”的典型的城乡二元结构。农村办工业也早已不必局限于农机具制造或农产品加工领域，但这并不代表在产业准入方面已无城乡差别。最典型的是在土地资源的商业性开发利用方面，仍保留着对农村集体经济组织的严厉的产业准入限制。农村土地为农民集体所有，但农村集体却没有完整的土地发展权。尤其是没有将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。为了维护国家的安全和公众的利益，对土地用途变更进行管制是必要的。事实上，任何国家和地区都会对土地用途加以规划和控制。但是，这种规划控制和用途管制的过度与错位，对农民集体土地发展权将产生重大负面影响。现行法律规定对非农业建设用地实行“先征后用”的国家垄断“批租”制度。这种对农村土地用途变更的严格管制，其结果是，一方面保护了城市房地产市场和开发商的利益，增加了国家和地方政府的土地收益。另一方面，却严重损害了农民的利益，压抑了农民集体土地的发展权。税收制度农业税与我国其他税种相比，很不合理。目前，江苏执行的是7的农业税率，再加上20的附加，每亩征收5/6农业税及附加的理论税负约55元左右，而每亩地的净收益只在200元左右，若按工商企业增值税率为17，若按工商企业增值税的计算方法，农业税折合成增值税率高约28。若扣除活劳动成本，农业特别是粮油生产实际上是没有经济效益的，是亏本的。而农业税既没有起征点,也没有扣除额。另外，城市居民缴纳个人所得税有每月800元的起征点，月收入超过800元部分，才按章纳税。而农村居民却不能享有同等的待遇。2002年南京市农村居民全年人均纯收入为4579元，平均每人每月为元。这还不是真正的现金收入水平，其中还包括相当部分自产自食的农产品的折算金额。其中也包括了农户作为简单再生产的投入资金。社会福利保障制度目前，社会保障制度、医疗保健制度、低收入保障制度的覆盖面主要为城镇居民。农村几乎还是空白。尤其是南京郊区及郊县，随着农村城市化的迅速扩张，越来越多的农民完全失去了他们赖以安身立命的土地资源。失地农民的生存形态已与城市居民基本相同，没有了土地这一生计和就业保障，没有了自留地的自产自销、自给自足。但目前失地农民的生存条件却远不如城市居民。农村居民在就业、培训、子女教育、医疗保障、低收入保障、失业保险等社会保障条件与城市居民比相差许多。不是不公平6/6的。完全失去土地的农村居民，在就业、培训、子女教育、医疗保障、低收入保障、失业保险等各项社会保障方面，理应享受与目前城市居民享有的同等待遇。基层行政负担制度这里所说的基层行政负担，是指基层群众自治组织的行政经费负担。城市居民委员会组织法规定居委会的办公用房、工作经费和人员补助由市财政拨付，从未向城市社区内居民筹措。而同样是