《财政与税收》第2章财政支出

第二章财政支出,第一节财政支出概述第二节购买性支出第三节转移性支出,第一节财政支出概述,一、财政支出的含义、原则和分类（一）财政支出的含义财政支出（publicfinanceexpenditure）也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。（财政资金的再分配、第二阶段）,初次分配一定要讲效率;二次分配要讲公平;三次分配要讲社会责任，富人们应当在自愿的基础上拿出自己的部分财富，帮助穷人改善生活、教育和医疗的条件。,（三）财政支出的分类1.按经济性质分类：按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类。（1）购买性支出：又称消耗性支出，是指政府用于购买为执行财政职能所需要的商品和劳务的支出，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种商品和劳务的支出。（2）转移性支出：是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民、企业和其他受益者所形成的财政支出，主要由社会保障支出、财政补贴和税收支出组成。,（3）两者差别：购买性支出对社会生产和就业有直接影响，并间接影响收入分配；转移性支出直接影响收入分配，间接影响生产和就业对政府而言，购买性支出必须遵循等价交换原则，形成较强的效益约束；转移性支出对政府的效益是软约束。对微观经济主体而言，购买性支出属于硬约束；转移性支出属于软约束。,（二）财政支出的原则：量入为出与量出为入相结合、公平与效率兼顾原则财政支出是指政府在安排财政支出过程中应当遵循的具有客观规律性的基本原则。1.社会经济原则：效率、公平、稳定2.管理原则：量入为出、优化支出结构、提高使用效益,2.按国家行使职能范围分类：可划分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出五大类。3.按财政支出产生效益的时间分类：（1）经常性支出：维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。（不列赤字）（2）资本性支出：用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，其中有用于建筑厂房、购买机械设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购买汽车、复印机等办公用品等非生产性支出。,4.按国际货币基金组织标准分类（1）按职能分类：公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、娱乐、文化和宗教支出、经济服务支出、无法归类和其他支出。（2）按经济分类：经常性支出、资本性支出和净贷款（财政性贷款）。,案例思考转移性支出：公平与效率，漏桶里的水？,我国改革开放以来的公平与效率实践。从促进社会公平方面看，2003年，全国财政用于企业职工基本养老保险基金补助、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障方面的支出比1998年增长了6倍。1998年2003年，中央财政安排的上述三项资金合计超过2600亿元。从影响起点公平的受教育机会来看，2004年，我国高等教育平均毛入学率达19，已进入大众教育阶段。此外，社会流动性的增强、人们身份界限的模糊、选择机会的增多都表明我们在促进社会公平方面的努力和进展。另一方面，效率的提高也非常明显。,观点1（阿瑟奥肯）：公平与效率存在着交替关系，为了效率就要牺牲某些公平，而为了公平就要牺牲某些效率。奥肯定律即“漏桶理论”说明了这种对立，大意是：如果对富裕家庭征收一定的附加税，来资助贫困家庭，那么，贫困家庭得到的资助总量一定小于富裕家庭所缴纳的税收总量，因为这笔资助在转交过程中要经过一系列中间环节，要花费成本，如行政管理成本；同时，这种政策又会对人们的工作积极性、储蓄和投资等产生影响。这样，这种政策就成了一个漏桶，而这种漏出则代表了效率的损失。,观点2（马宏伟）：随着政府和社会采取越来越多的促进公平的措施，我国经济社会效率非但没有下降，反而越来越高。这该如何解释呢？任何一种理论都有其适用条件，所针对的都是一定经济社会条件下的问题。奥肯的理论是在美国提出来的，针对的是美国的问题，而美国经济是成熟的市场经济。在那里，市场规则的公平早已确立，分配结果的不公平基本来自竞争，来自对效率的追求。所以，公平与效率的矛盾成了一种此消彼长的对立性关系。在我国，社会主义市场经济体制尚不完善，市场竞争规则有待健全，诸如行政性垄断、教育资源配置不均衡、身份界限等依然存在，因而非竞争性因素还是导致分配不公平的重要原因。,二、财政支出范围与财政支出规模（一）财政支出范围1.财政支出范围的概念社会公共需要的范围内财政支出是指政府财政进行投资或拨付经费的领域。这与政府的职能范围或称事权范围密切相关。2.我国的财政支出范围（内容）P30图2-4（1）维护国家机构正常运转的支出需要（2）用于公共事业、公共福利的支出（3）基础设施和基础产业方面的投资,（二）财政支出规模1.财政支出规模的衡量财政支出规模是指在一定时期内（预算年度）政府通过财政渠道安排和使用财政资金的绝对数量及相对比率，即财政支出的绝对量和相对量。（1）绝对量指标：是以一国货币单位表示的财政年度内政府实际安排和使用的财政资金的数额。如表2-3（2）相对量指标：是绝对指标与有关指标的比率。如表2-4,财政支出规模理论：瓦格纳法则(19世纪80年代):德国经济学家瓦格纳认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在一种函数关系，提出财政支出扩张论。其内容是：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应提高。,政治因素：随着社会的发展，市场中行为主体的关系更加复杂化，这就要求政府不断强化维护社会秩序，建立健全法律规章制度，以规范行为主体的社会经济活动；经济因素：在实现工业化和随之而来的管理集中化、城市化过程的加速和劳动力专门化的条件下，政府对经济的干预以及从事的生产性活动也会随着经济的工业化而不断扩大。,替代规模效应理论（梯度渐进增长理论）：皮科克和怀斯曼研究了英国1890至1955年公共部门的发展情况，对历史数据作经验分析认为，在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变时，财政支出会急剧上升，当这种激变时期过后，财政支出水平会下降，但不会低于原来的趋势水平。,内在因素：政府为取得好业绩愿意多开支，公共容忍的税收水平构成政府扩大支出的约束条件。随着GDP增长，即使税率不变，税收也会增加，于是政府支出与GDP上升呈线性关系。外在因素：当遇到动荡时期，政府支出不得不急剧增加，政府被迫提高税率，公民也会被迫接受税收增加。但动荡过后，税收水平不会退回到原来的水平，政府会保持较高的支出水平。,经济发展阶段论（马斯格雷夫和罗斯托）：早期阶段：政府公共投资往往在社会总投资中占有较高比重。因为经济发展所需的社会基础设施以及法律、秩序、教育等不足，这些都具有极大的外部效应，私人部门不愿意投资；,中期阶段：社会基础设施供求趋于均衡，私人部门此时的资本积累也往往比较雄厚，政府投资只是私人部门的补充，其占社会总投资的比重会有所降低，但财政支出总规模并不一定下降，甚至有可能继续上升。因为市场失灵问题日益突出，成为阻碍经济发展的关键因素，这就要求政府加强对经济的干预，以矫正、补充、完善市场机制的不足；,成熟期：人们对生活环境和质量的要求越来越高，财政支出结构会发生很大变化，即从以社会基础设施投资为主的支出结构，转向以教育、保健和社会福利支出为主的支出结构。从长期看，财政支出结构的这种变化趋势，引致了支出规模的不断扩大。,目前我国财政支出的变化：大幅度退出生产领域、减少了直接的经济建设支出、减少政府直接干预经济活动的范围和程度，减少盈利性投资，主要投向公共支出方面。试用经济发展阶段论来解释中国财政支出的特点。,2.影响财政支出规模的主要因素（1）经济性因素：经济发展水平、经济体制及分配体制、政府的经济干预政策（2）政治性因素：政府的职能范围、国际环境和政体结构的行政效率（3）社会性因素：人口状态、文化背景等,三、财政支出效益分析（一）财政支出效益的内涵1.外在合比例性2.内在合比例性（二）财政支出效益的评价方法1.机会成本分析法：政府配置或非政府配置2.成本-效益分析法3.最低费用选择法项目间配置4.公共定价法,第二节购买性支出,购买性支出又称消耗性支出，是转移性支出的对称，是指政府用于购买为执行财政职能所需要的商品和劳务的支出。包括消费性支出以及投资性支出两个部分。购买性支出对经济运行的影响较大，执行资源配置功能较强；转移性支出对收入分配的影响较大，执行国民收入分配功能较强。,一、消费性支出（一）行政支出行政支出是国家财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构等行使其职能所需的费用支出。包括立法机构支出、行政执行机构支出、司法机构支出（广义）。中国的行政执行机构支出：行政管理费外交外事支出武装警察部队支出公检法司支出,（二）国防支出国防支出是指一国政府用于国防建设以满足社会成员安全需要的支出保卫国土和国家主权不收侵犯。国防支出提供中遇到的问题：1.兵役制度的选择：征兵制、募兵制2.平民对国防支出控制的困难：无知、缺乏信息3.国防部门的低效率：私人军火商的垄断、私人军火商防范风险、将军与军火商的合谋,国防支出的规模与供给,国防支出规模决定方式：1.总量分析2.边际分析3.博弈分析按照市场参与程度的不同，可以将世界各国国防的供给模式分为政府主导型和政府主办型。,我国国防支出状况,中国政府一直奉行防御性国防战略。这样的国防政策使得我国国防支出占财政总支出的比例除建国初期外一直比较低。尤其是改革开放以来，中国国防支出占财政支出的比重不断下降。近年来，在世界各国的国防费普遍的情况下，中国的国防投入尽管有所增长，但与世界主要国家相比仍处于较低水平。从国际比较来看，中国国防费的规模，无论是绝对规模还是相对规模，都是偏低的。,（三）文教科卫支出文教科卫支出是指国家财政用于文化、教育、科学、卫生事业等的经费支出。（对经济的繁荣与发展具有决定作用）,教育支出,外部正效应教育有助于公平资本市场不完善,教育支出方式的选择,一定程度的免费教育收入补充价格补助,1.一定程度的免费教育,2.收入补充,3.价格补助,科技支出,科技支出是政府动用财政资金对科技活动给予的支持和投入。在基础科学研究领域及科技服务领域，科技活动都具有明显的外部正效应。科技应用研究具有较明显的私人产品属性。但政府有必要介入涉及国家利益和国民经济发展的重大领域，以保证国家安全、促进国家综合国力的提高。,我国的科技支出,1979年2010年，我国科技支出的绝对规模在不断增加，但科技支出占财政总支出的比例不高。要把我国建设成为创新型国家，必须大力增加科技支出，提高我国自主创新的能力。,医疗卫生支出,医疗卫生支出是政府介入卫生市场，运用财政资金对于卫生产品和服务给予的支持和投入。包括医疗补贴、对卫生市场进行监管等。包括防疫与疾病控制体系、公共卫生应急体系、最低卫生需求体系、卫生宣传教育体系、国际卫生合作体系。,政府对保健市场干预的原因,1.保健市场的供求关系极为特殊2.患者的无知3.外部正效应4.疾病的不可预测性,例：哈尔滨天价医疗案,“最昂贵死亡”揭医疗界伤疤,过度治疗：医院逐利倾向严重弱者呼吁：患者知情权谁来保障制度缺陷：谁来监督医疗监管医德问题：医生为何心狠手辣,二、投资性支出,投资性支出是政府对于以国家为主体的投资项目所安排的支出。具有公共性和基础性、开发性和战略性、追求社会利益最大化的特点。1.是克服市场在资源配置方面失灵的必要手段；2.是进行宏观调控、优化资源配置、促进国民经济持续协调发展的必要手段；3.实现又好又快发展。,（一）基础产业投资,1.基础产业的概念与作用（1）狭义：是指经济社会活动的基础设施（交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等）和基础工业（能源工业和基本原材料工业）。（2）广义：还包括农林部门，以及提供无形产品或服务的部门（如科学、文化、教育、卫生等部门）所需的固定资产。,2.财政基础产业投资方式财政投融资财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。,财政投融资的特征为：（1）它是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道；（2）目的性强，范围有严格限制；（3）虽然财政投融资的政策性和计划性很强，但并不完全脱离市场，应以市场参数作为配置资金的重要依据，并对市场的配置起补充调整作用；（4）财政投融资的方式和资金来源是多样化的。,（二）农业投资1.农业发展与政府和财政的关系（1）农业是国民经济的基础，自然也是财政的基础，而其中最主要的表现为农业收入是财政收入的源泉。（2）在发展农业过程中，国家财力的支持是保证农业的发展是政府和财政的一项基本职责。（3）政府从事农业投资的必要性，并不只在于农业部门自身难以产生足够的积累，而且生产率较低的现状难以承受贷款的负担，更重要的是许多农业投资只适于由政府来进行。,2.财政对农业投资的特点与范围（1）特征：以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性。财政投资范围具有明确界定，主要投资于以水利为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。我国农业投资的重点：农业基础设施农业科技进步与推广农业生态环境保护,公益性项目与财政投资,公益性项目是指为社会大众或社会中某些人口群体的利益而实施的项目，即包括政府部门发起实施的农业、环保、水利、教育、交通、扶贫、妇女儿童发展等项目。公益性项目的收益具有很大的外溢性，投资效益难以估算，都属于公共产品和准公共产品。因此，对其投资的职责天然在政府，必须由财政投资支出承担。,基础性项目与财政投资,基础性项目具有资金需求量大、产品需求量大但替代性小、兼有经济和社会效益、投资建设周期长（一般58年）、回收期长等特点。这些特点决定了基础性项目由财政和私人共同投资。包括基础设施、支柱产业（机械、电子、汽车、石油、化学工业及建筑业）、高新技术产业,竞争性项目与财政投资,从竞争性项目的产业构成中可以看出，竞争性项目都是一些在经营上具有很强的竞争性，投资效益具有显著的排他性，提供的都是私人产品的产业领域，不属于市场失灵的领域。因此，它不属于财政投资范围。,三、政府采购制度（一）政府采购制度的含义及基本内容1.政府采购制度的含义政府采购制度是指一个国家根据本国经济体制和具体国情制定的或在长期政府采购实践中形成的，旨在管理和规范政府采购行为的一系列规则和惯例的总称。政府采购也称公共采购，是指政府及其所属机构在财政的监督下，以法定的方式和程序，从国内外市场上购买履行其职能所需要的商品和劳务的活动。它是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称。,政府采购与私人采购的异同：政府采购与私人采购同作为一种市场行为，其根本目标、运作程序和步骤、方法以及所遵循的一般市场规则是一致的，都追求“物有所值”和“价廉物美”的原则和目标。但两者又有不同：（1）资金来源及性质不同：政府采购的资金来源是公共资金，主要是财政性资金，因此必须按法律的规定进行采购，并严格执行预算和接受审计、公众监督；私人采购的资金来源是私营业主或公司法人资金。（2）目的动机不同：政府采购的主要目的是满足公务活动和公共服务的需要，没有私人（含企业）采购的盈利动机；私人采购的目的主要是个人享受或制造和转售，有盈利要求。,（3）公开程度不同：政府采购过程应该在完全公开的条件下进行，一般情况下，所做的任何事情都必须有可供公开查询的记录，没有秘密可言；私人采购公开的程度相对自由，没有必要透露所有信息。（4）操作要求不同：政府采购程序事先应该有严格规定，应在法律和有关管理规定的限制下操作，并在采购文件中明确；私人采购相对随意、灵活。（5）经济影响不同：政府采购规模巨大，并具有至上的能力，一定程度上可以左右市场，因此采购人员有可能滥用职权，应受到公众和新闻媒体的监督，渎职、失职都要曝光；而私人采购很少有这样的影响力，往往只有重大失误或欺诈才会被曝光。,（二）政府采购制度的意义1.从财政部门自身角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，将市场的竞争机制引入政府消费。2.从政府代理人角度来看，政府采购机构通过招标竞价的方式优中选优，可以尽可能地节约资金。3.从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，政府采购制度引入招投标竞争机制，使得采购实体与供应商之间合谋腐败的现象大大减少。,（三）政府采购的方式1.招标性采购招标性采购亦称竞争性招标采购，是国际竞争招标采购和国内竞争招标采购的总称，是政府采购最常用的方式之一。一个完整的程序包括招标、投标、开标、评标、合同授予等阶段组成。（1）公开招标（2）选择性招标（3）限制性招标（4）两阶段招标,2.非招标性采购非招标性采购是指除招标性采购以外的采购方式。达不到招标性采购金额的大量采购活动，或有时从经济的角度考虑不适合招标性采购的，要采用非招标性采购。（1）国内或国外询价采购（2）单一来源采购（3）竞争性谈判采购（4）自营工程,第三节转移性支出,一、社会保障支出二、财政补贴支出三、税收支出,（一）社会保障与社会保障支出,社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供基本生活保障。社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等事故而亟待获得物质帮助者，这种受益人的选择性，是社会保障区别于政府举办的、旨在使公民普遍受益的一般公共福利事业的重要标志。,社会保障的产生与发展,产生于德国发展：1.美国，1933年，罗斯福总统社会保障法；2.英国，贝弗里奇社会保险及有关服务报告，对社会保障制度的形成和发展起到决定性的作用。,政府参与社会保障的原因,1.市场难以消除收入分配不公2.保险被看做是一个优值品3.保险市场信息不对称4.有助于促进经济稳定,（二）社会保障制度的内容,1.社会保险社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因面临经济困难的人口提供收入或补偿的一种社会经济制度。它是一种再分配制度，目标是保证劳动力的再生产和社会的稳定。,社会保险的主要内容包括：（1）养老保险（2）医疗保险（3）失业保险（4）工伤保险（5）生育保险,2.社会福利广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、单亲家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。,社会福利制度的特点,社会福利是社会矛盾的调节器；以明显的功利主义目的，以缓和社会矛盾为终极目标；普遍性：利益投向一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度。,社会福利包括现金援助和直接服务。现金援助通过社会保险、社会救助和收入补贴等形式实现；直接服务通过兴办各类社会福利机构和设施实现。例：社会服务工作者，中山大学社会学与社会工作系,3.社会救济社会救济是指国家按照法定程序和标准，向因自然灾害或其他社会、经济原因而难以维持最低生活水平的社会成员提供财力或物质援助，以保证其最低生活需求的一种社会保障制度。4.社会优抚社会优抚是针对军人及其家属所建立的社会保障制度，是指国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老以及就业安置等待遇和服务的保障制度。,（三）社会保障制度的作用1.保障权利公平2.保障机会公平3.维护规则公平4.调节分配公平,二、财政补贴（一）财政补贴的含义财政补贴是指国家财政部门（主体）根据国家政策的需要（依据）,在一定时期内对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位、居民个人或事项给予的补助或津贴（对象）。财政补贴具有外部正效应、扶持弱质产业、促进社会稳定的特点。,（二）财政补贴的内容1.按补贴环节分类：生产环节补贴、流通环节补贴、消费环节补贴2.按补贴对象分类：企业补贴、个人补贴3.按补贴的经济性质分类：生产补贴、生活补贴4.按国家预算分类：,（1）价格补贴：主要包括国家为安定城乡人民的生活，由财政向企业或居民支付的、与人民生