优化我国宏观税负结构的思考

1/12优化我国宏观税负结构的思考摘要税收负担，简称“税负”，是纳税人因履行纳税义务所承受的国家税收的状况或量度，反映一定时期内社会产品在国家与纳税人之间的税收分配数量关系。近年来，理论和实践部门针对我国宏观税负是高是低进行了广泛而深入的讨论，其中不乏许多真知灼见。相比而言，关于我国宏观税负结构问题的探讨相对较少。本文从剖析宏观税负的结构入手，分析了我国宏观税负存在的一些结构性缺陷，提出优化我国宏观税负结构的建议和措施。关键词税收负担；结构分析；政策建议税收负担，简称“税负”，是纳税人因履行纳税义务所承受的国家税收的状况或量度，反映一定时期内社会产品在国家与纳税人之间的税收分配数量关系。我国自1994年税制改革以来，税收收入不断增长，连年创历史新高，XX年上半年全国税收收入完成24947亿元，同比增长29。宏观税负是轻还是重已引起各界的广泛关注。然而，作为宏观税负的一个子课题宏观税负的结构是否合理，是否需要优化却较少有所涉及。剖析我国宏观税负的结构，有助于我们深入理解和把握近年来宏观税负迅速提升的内在原因，有助于我们深刻领会宏观税负在结构上存在的缺陷，这些问题的化解，无疑有利于加深对宏观税负的认识，有2/12利于进一步优化我国宏观税负结构，促进税收持续、健康、和谐地增长。一、我国宏观税负结构剖析通常，衡量宏观税负的指标有三种，第一、税收收入占GDP比重，即小口径的宏观税负；第二、预算内财政收入占GDP比重，即中口径宏观税负；第三、政府整个收入占GDP的比重，我们称之为大口径的宏观税负。LOCALHOST本文研究的宏观税负除特殊说明外均指小口径的宏观税负。一各税种占税收收入的比重不均衡从理论上来讲，我国的税制结构是以流转税和所得税为双主体的税制结构，但从实际征收数额来看，却是以流转税为主体、所得税为次要地位的“跛脚双主体”税制结构。XX年国内增值税、消费税和营业税三项流转税共完成19909亿元，占全部税收收入的比重为，所得税占税收收入的比重只有30左右，流转税比重较大，而从发达国家经验来看，所得税比重均在40以上。在流转税中，增值税又占据绝对的主导地位，XX年国内增值税完成7779亿元，约占全部收入的。目前，我国绝大多数地区除东北三省、中部一些地区3/12外都采用生产型增值税。生产型增值税的采用是基于1994年税制改革时特定的经济背景和实现“提高两个比重”的改革目标，采用了“宽打窄用”的设计思路。客观而言，生产型增值税有效地遏制了过快增长的固定资产投资，确保了税收收入占GDP比重和中央税收收入占全部税收收入比重的快速提升，较好地实现了制度设计的政策目标。然而，随着经济环境的改变，经济发展模式从“粗放型”向“集约型”转变，生产型增值税已难以适应以技术创新为特征的新经济发展的要求。与此同时，随着金税工程的实施、推广和税收管理水平的不断提升，按较高税率设计的增值税实际税负偏重，如我们将现行的生产型增值税换算成消费型增值税，税率高达23，同比，欧洲等实行消费型增值税的国家税负均在20以下，税率明显低于我国目前水平。资料显示一些钢铁、采掘业企业的税负明显偏高，最高接近10左右见表1。可见，我国现行生产型增值税的实施不利于高新技术企业以及基础行业的长足发展，不利于不同资本有机构成企业之间开展公平竞争，严重影响了产业的更新和升级换代，背离了构建“创新性国家”的战略发展目标。二地区间税收收入与GDP的比例不协调我国地区间经济发展水平总体上呈现出东、中、西部4/12逐渐走低的阶梯发展态势东部地区起步早，经济基础雄厚，经济发展迅速，西部地区起步较晚，经济基础薄弱，经济发展尚处于起步阶段，经济总量较小。然而，我国地区间税负比例并未呈现出与GDP同步增长的局面。在一些经济发达的省份，税收收入占GDP的比重远远低于一些经济欠发达的省份。从以下4个图例中可以看出，XX年GDP排名前十位的省份中，只有北京、上海、江苏三省直辖市位列地区税负排名的前十位，而地区宏观税负排名前十位的省市、自治区、直辖市有四位是经济相对落后的西部地区，若加上海南省，排名前十位中就有5位是经济相对欠发达的省份。在GDP排名前十位的广东省、山东省和浙江省地区宏观税负分别为、和，分别低于全国平均水平，更有甚者，山东省的地区税负位居全国倒数第三，仅高于西藏和河南两省。地区间的税负不均衡，尤其是经济发达地区与不发达地区的税负不均衡，进一步加剧了地区间经济发展的不平衡，加大了地区经济发展的差距，阻碍了全国经济和谐、均衡地发展。三税负按行业比重不均衡产业税负不公平，与我国经济发展状况不相适应。现阶段，我国正处于产业结构升级的进程中，在国民经济发5/12展的结构变化中，第三产业发展迅速，比重不断提升，对GDP的贡献率也稳步攀升。按理各产业的税收负担率该产业提供的税收收入占该产业增加值比重也应与产业结构的变动趋势相适应。然而，据统计，001XX年，第一产业、第二产业和第三产业平均税收负担率分别为、和见表2。第一产业税负呈现出逐年呈下降趋势，这与全面取消“农业税和农林特产税”，减轻农民税收负担的大政方略相适应，符合产业变化发展趋势；然而第二产业税负比重2001XX年逐年成上升态势，XX年最高达到，比重不断上升；与此相反第三产业税负比重在连续四年基本维持在14左右的幅度上下波动后，XX年更是下降至，这与该产业蓬勃发展的态势相背离。对比三大产业间的税负水平分布，第二产业税负明显高于第三产业，相差将近8个百分点，第二产业税收负担明显高于第三产业。四企业之间的税负欠公平长期以来，由于税收征管和税制设计等原因，我国企业间的税收负担存在不公平现象。从企业的规模来看，通常大型企业税负高于中小企业；从不同的所有制性质来看，国有企业的税负高于集体企业，集体企业的税负又高于私营企业，私营企业的税负又高于个体户，而外资企业多年来由于大量税收优惠的存在，税负水平一直维持在较低的6/12状况。据测算，外资企业平均实际税负为11，内资企业平均税负为22，国有大中型企业平均税负为30。不同企业间的税负不公平，不利于企业间的公平竞争，也不利于市场经济条件下资源的最优配置，更不符合市场经济的公平竞争原则。五非税收入比重与税收收入比重不合理政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。我国非税收入增长迅速，非税收入由1978年的亿元增长到2000年的亿元，增长了倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42，1990年达到了50。根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上。如加上现有制度体系之外、且无法加以精确统计的收入，由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等，这个数字就更大。税收负担和非税负担之比大约为64。大量的非税收入，过多过滥乱收费现象的存在，使我国纳税人普遍感到税收负担沉重，社会反映强烈，对税收产生抵触情绪。不合理的政府税收与非税收宏7/12观负担结构，不仅造成宏观分配秩序的混乱，也不利于规范税制的建立和完善，更动摇政府的执政根基。此外，中央税负与地方税负相比，地方税负比例明显偏低，地方主体税种严重缺失。XX年地方税收入为亿元，仅占当年GDP的。明显偏低的地方税负，遏制了地方政府积极性的发挥，地方财政陷入难以为继的局面。二、优化宏观税负结构的对策措施一加速增值税的转型，完善流转税制生产型增值税最大的优点是税基较大相对扣除额较小，能够取得较高的财政收入，同时遏制投资的过快增长，但同时也造成重复征税、税负不公等问题。目前世界上只有中国、巴基斯坦、海地、多米尼加等少数几个国家实行生产型增值税。消费型增值税的最大优点在于允许抵扣购进固定资产中所含的进项税额，有利于公平税负，促进资本有机构成不同的企业之间开展公平竞争。改生产型增值税为消费型增值税是我国税制改革的必然，同时也是中国经济结构处于战略调整时期，以新技术、新设备、新工艺为特征的创新性国家建设的迫切需要。004年7月1日，我国已在东北三省一市进行了增值税的试点，XX年7月1日起，在中部地区六省的26个老工业8/12基地扩大试点。但这些试点从严格意义上来说并不是真正意义上的“转型”，首先，试点工作只在从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业产品生产等8个行业实施；其次，固定资产的进项扣除仅限于当年增值税税额比上年增量的部分。为此，增值税“转型”的试点更确切地说是振兴东北三省和实现中部崛起的税收优惠政策。因而，我们应该抓住税收征管水平不断提升，税收收入年年创新高的有力时机，加快增值税的转型。同时，降低一般纳税人的进入门槛，消除对小规模纳税人的非公平待遇，以解决增值税纳税人结构合理科学问题。对于销售额不够标准，但账本健全，且自愿纳入防伪税控系统的小规模可认定为一般纳税人，改变目前小规模纳税人占增值税纳税人总数的80甚至是90以上的局面。扩大增值税征收范围，把增值税适用范围逐步扩大到所有劳务交易，以更好地体现税收公平和效率的原则。为了确保平稳转换，暂时可将与物质生产直接相关的交通运输业、建筑业、邮电通信业先纳入征税范围，以后再将娱乐业、服务业纳入增值税征税范围，使增值税形成链条式封闭运行，强化市场对资源的基础配置工作。二逐步提高所得税比重，加大对经济的调节作用与欧盟国家的税收结构不同的是，我国的税制仍然以间接税为主，间接税主要是对商品的流转额和劳务的提供9/12额的征收，随着消费量的增加，人们的消费意愿是递减的，所以间接税就显示出“累退”的特征，这一现象的直接结果是，对个人而言，边际消费倾向递减，收入越高，税收负担越轻，收入越低，税收负担越重，不利于实现税收的纵向公平。对地区而言，发达省市的税负较轻，而欠发达或贫困省市的税负反而较重，地区间的税负公平距离就拉得更远了。因此，逐步提高所得税比重，缓解差异，促进社会公平势在必行。首先，企业所得税宜统一税基，统一税率，统一扣除标准，统一优惠政策，统一征管程序，实现由按经济性质、投资来源、投资区域给予优惠向产业优惠为主转变，增加经济欠发达地区的税收优惠，缩小直接减免优惠范围，采用加速折旧和投资抵免等多种间接优惠，同时建立税收优惠政策实施过程中的披露和监控机制，避免政策实施过程中的效率缺失。其次，选择正确的个人所得税税制模式，逐步实现分类征收转向综合与分类相结合的混合税制。具体方法是将性质相同的工资薪金、劳务报酬、经营收入等劳动性所得进行归并，突破分类税制对收入项目划定的局限性，覆盖个人全部或大部收入，以避免因收入性质界定不准而造成的征纳分歧，利于征收管理。按照国际税制变化的趋势，调整税率级距，适度降低边际税率。累进税率档次以不超过六级为好，最高税率维持在38左右。扩大税基减少免税10/12项目，逐步取消津补贴、奖金、中奖等方面的免税。同时，加强税源管理，在鼓励自行申报纳税的同时，普遍推广个人所得税预扣、代扣代缴制度、强化代扣代缴人的责任，奖励依法履行代扣代缴义务的责任人，严惩不履行代扣代缴义务的责任人。三正税清费，规范非税收入目前，我们无论是讨论宏观税负还是税收收入的增长，往往就数字论数字，对纳税人的纳税意愿与情绪很少提及，这也是有失妥当的。一个简单的道理是，纳税人的纳税意愿越强，情绪越稳，行政部门的征管成本便越低，越有利于提高税收征收效率。大量乱收费现象的存在，加大了纳税人对政府收税的抵触情绪，增加了税收的征管成本，也损害了政府的形象。针对目前部门领导的批准和许诺就可成为收费的依据的混乱的局面，我们应当按照清理、转换、合并、取消的思路，在合理界定政府职能范围的基础上，对现有收费标准进行大规模清理，把一切不应向受益人收取的各种强制性非税收入予以决定取缔，理顺税费关系，规范收费制度，以达到分流和分源而治的目标，建立起以税收收入为主，收费为辅，税费并存的财政收入运行机制，提高政府收入度税收的依存度。尽快颁布政府收费法，明确政府收费的权责，用法律手段约束政府收费行为。加强财政监督，建立统一的财政收入体系，将一切履行政府11/12职能的收支全部纳入该体系，列入财政预算管理，实现收支两条线。最后，尽快建立公共财政体制，提高政府效率。四完善地方税体系，提高地方税的比重与费税改革结合起来，将一些经常性的具有税收性质的非税收入转为税收。这类改革要结合税制的改革同步进行，开设一些新税种，如将养路费、车辆通行费、运输管理费、客货运输附加费、公路建设基金等改为统一的燃油税；将超标排污费、污水处理费等合并开征环境保护税，将养老保险费、失业保险费和医疗保险费改为社会保险税，有关城市建设的各项收费可考虑并入建议开征的城乡维护建设税，房地产开发过程中的各项收费也可考虑并入计划开征的物业税内。还可通过扩大对现有税种增设税目，扩大征税范围来实现，如扩大资源税的征税范围，把城市水资源费、矿产资源费等并入资源税，正税消费，提高立法层次。最后，加快对物业税的研究，尽快开征物业税，构建以物业税等不动产税为主体的地方税，完善地方税体系，提高地方税比重。五严格依法治税，提高征管水平提高税收征管水平，加大税收执法力度，以税源管理为基础，严密税源监控，大力实施户籍管理监控机制、数据处理机制、信息发布机制、预警机制、