政府和社会资本合作

国家发展改革委投资司韩志峰,目录,PPP的定义和起源,1,PPP在中国的发展,2,PPP的核心要点,3,国家发展改革委出台的PPP政策和主要工作,当前对PPP的一些考虑,5,（一）PPP的基本概念,一、PPP的定义和起源,PPP即Public-Private-Partnership直译为公私合营伙伴关系，后来界定为政府和社会资本合作模式。,每个国家PPP的实行方法都是为满足本国政府政策目标而设计，利用现有的公共部门和私营部门的资源来实施，用以补充其他公共采购和公共服务交付方法。PPP模式都是根据国家经济社会发展需要量身定做，且是独一无二的。,从最广泛的意义上说，PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作，包括协同工作，共担风险来执行政策、服务和基础设施。（英国财政部，基础设施采购：创造长期价值，2008年3月）,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。,（二）PPP的基本特征,一、PPP的定义和起源,一、平等协商改变政府对社会资本的管理和被管理关系。建立平等合作的伙伴关系，切实通过政府与社会资本加强沟通协商，做好合作事宜。,二、长期合作PPP是一次婚姻，而不是一场婚礼。目前，PPP项目运营期限一般都在10年以上，政府和社会资本方要做好同甘共苦的准备。,四、风险分担政策、法律风险由政府承担，商业、运营风险由社会资本承担。不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。,三、利益共享政府代表公众利益，通过PPP模式，提高公共产品和服务的供给数量、效率和效益。企业追求利益，要求合理回报。,（三）PPP的主要类型,一、PPP的定义和起源,特许经营（法国）,私人融资计划PFI（英国）,特许经营。基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务(基础设施和公用事业特许经营管理办法),PFI。PFI（私人融资计划）是指私人部门与公共部门建立伙伴关系，由私人部门负责项目建设，政府根据私人部门提供公共产品和公共服务的绩效进行付费。2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用政府财政资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。,（四）PPP的起源,一、PPP的定义和起源,在撒切尔夫人执政期间，英国推动基础设施和社会事业私有化，最后剩下不能进行私有化的项目，都是政府必须付费的项目，主要是医疗、教育等公共服务领域。当时英国财政困难，于是提出实行私人融资计划（PFI），然后由政府通过购买服务使得私人部门收回初始投资。从2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用政府资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。截至2013年末，英国签署的PFI项目共有725个，总投资542亿英镑。,法国等其他国家在基础设施和公共服务领域实施多年的使用者付费型特许经营模式，同样具有利益共享、风险共担和公私合作伙伴关系等特征，也属于PPP范畴。法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共服务领域的项目建设，通过使用者付费构建公共服务领域的商业化运作模式，尤其是在交通建设领域，法国在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特许经营模式。2004年开始，法国通过立法规定，政府付费类项目可通过政府与私人部门签署合作伙伴合同（CP，类似于英国的PFI。,二、PPP在中国的发展,PPP项目重点以交通、能源为主。社会资本方为外商企业，运作模式以BOT为主。广东沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年月日正式移交。具有标志性意义。,1985年，广东沙角电厂,2004年，市政领域特许经营取得重大进展,2014年，出台国发201460号文,1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目,二、PPP在中国的发展,1985年，广东沙角电厂,2004年，市政领域特许经营取得重大进展,2014年，出台国发201460号文,从1994年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展。原国家计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目，使得全国掀起通过特许经营引进外资的高潮。除交通能源外，PPP项目逐步向市政等领域扩展。民营企业开始介入PPP。第一个民营企业参与的PPP项目福建泉州刺桐大桥。,1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目,二、PPP在中国的发展,1985年，广东沙角电厂,2004年，市政领域特许经营取得重大进展,2014年，出台国发201460号文,2004年，建设部出台市政公共事业特许经营管理办法（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，市政工程特许经营取得重大进展。建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本，大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。PPP项目参与方以外商企业、民营企业为主。截至2014年，全国共实施3000多个特许经营项目，大多集中在高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等使用者付费为主的领域。,1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目,二、PPP在中国的发展,1985年，广东沙角电厂,2004年，市政领域特许经营取得重大进展,2014年，出台国发201460号文,2014年9月，国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），明确剥离地方政府平台的融资功能，提出推广政府和社会资本合作模式。2014年11月，国务院印发关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号），首次在国务院文件中系统阐述PPP模式。PPP步入新阶段。PPP模式向医疗、养老等公共服务领域发展，方式上引入政府购买服务。除民营企业和外商企业外，国有企业也参与到PPP项目中来。2014年以来，全国共有2579个PPP项目已经公布社会资本方中标人、中标金额约4.2万亿元。其中2016年以来的PPP项目2004个、总金额约3.2万亿元。,1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目,三、PPP的核心要点,1.加强规划政策引导2.建立PPP项目库3.纳入年度实施计划4.确定实施机构和政府出资人代表,1.PPP项目实施方案编制2.项目审批、核准或备案3.PPP项目实施方案审查审批4.合同草案起草,1.社会资本方遴选2.PPP合同确认谈判3.PPP项目合同签订,1.项目公司设立2.项目法人变更3.项目融资及建设4.运营绩效评价5.临时结管和提前终止6.项目移交7.项目后评价,（一）基本流程和运作方式1、基本流程,三、PPP的核心要点,（一）基本流程和运作方式2、主要模式,BOO,方式,简介,O&M,DBFOT,BOT/BOOT,TOT/ROT,三、PPP的核心要点,（一）基本流程和运作方式2、主要模式,BOO,方式,简介,O&M,BTO,BOO,O&M,三、PPP的核心要点,（一）基本流程和运作方式3、主要付费方式,使用者付费,付费机制,风险分担,收益分配,可行性缺口补助,三、PPP的核心要点,（一）基本流程和运作方式3、主要付费方式,付费机制,风险分担,收益分配,政府付费,第三方付费,三、PPP的核心要点,把握PPP核心要义平等协商。政府要和社会资本方平起平坐，大家共同协商。长期合作。PPP是一次婚姻，而不是一场婚礼。要做好同甘苦共患难的准备。利益共享。政府代表社会公众，追求社会公共利益。社会资本要有合理回报。风险分担。政策和法律风险更多的由政府方来承担，商业运营风险更主要的由社会资本方承担，不可抗力的风险由双方共同承担。选好项目规模适度。投资规模不是很大的项目更适合做PPP。不要贪大求洋。收益稳定。要有稳定的投资回报机制，项目本身能够产生现金流。条件成熟。选择已完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，才能保证项目的顺利推进，否则欲速则不达。,（二）PPP关键问题,三、PPP的核心要点,灵活运用各类PPP模式从最广泛的意义上来说，PPP可以覆盖所有类型的公共部门和私营部门合作。要根据不同行业不同地区不同项目的特点，因地制宜、因事制宜，充分发挥主观能动性，设计出最具针对性的PPP模式。BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在实践中不断发展出来的。要与时俱进，大胆创新，要走前人没走过的路，不要拘泥于某一种固定模式。建立PPP项目联审机制PPP项目的管理往往涉及多个部门，包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。要按照国务院简政放权的要求，尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制，充分发挥部门合力，共同推进PPP项目顺利实施。,（二）PPP关键问题,三、PPP的核心要点,科学采用招投标方式依法通过公开招标、邀请招标等方式，公平择优选择社会资本作为合作伙伴。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须通过招标方式选择社会资本方。鼓励民资参与构建亲清新型政商关系。树立平等合作和一视同仁的观念。尽可能采取公开招标的方式，为民营企业参与PPP招标提供方便之门。在PPP项目当中推动混合所有制。充分发挥各类投资主体的优势。把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来。鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目。签订规范的合同文本合同规定的越细越好，尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中。要建立互信、保障各方的权益、明确出现分歧时候争议解决的方式。,（二）PPP关键问题,三、PPP的核心要点,精心确定项目融资方案PPP项目收益不会太高，但收益稳定、风险小。要充分利用各类金融产品，设计出既适合PPP项目本身的特点、又能够降低项目融资成本的融资方案。充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用。建立合理的投资回报机制合理确定价格和收费标准，适当延长运营年限。采取股权合作方式支持PPP模式。通过适当的资源配置，如提供土地、完善配套基础设施等。充分挖掘PPP项目的商业价值。鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本。正确选择项目融资模式，提高资金使用效率。适当安排政府财政补贴。健全退出机制各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合，依托产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。,（二）PPP关键问题,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,党中央国务院层面中发201618号文国发201443号文国发201460号文,发展改革委,住建部,财政部,交通部,水利部,农业部,国家PPP政策体系,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,党中央层面,中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发201618号）鼓励政府和社会资本合作。通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域，扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。,国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）：建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式。规范合作关系保障各方利益。健全风险防范和监督机制。健全退出机制。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。,国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）,中央层面的PPP相关政策,国务院层面,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,国家发展改革委出台的PPP政策,资金支持政策,创新工作政策,顶层设计政策,项目推动政策,行业政策,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号），发布政府和社会资本合作项目通用合同指南。,基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展改革委等部门第25号令），为基础设施和公用事业特许经营提供了基本制度遵循。,国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744号），指导各地加强协同配合，建立项目联审机制，探索多样化的投资回报模式等。,传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资20162231号），理顺PPP项目管理与投资管理程序关系，规范PPP项目操作流程，明确项目法人变更等具体问题解决途径等。,顶层设计政策,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,国家发展改革委住房城乡建设部关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知（发改投资20162068号），从每个省份选择一个中小城市，推进一批重点PPP项目，力争形成典型案例。,国家发展改革委国家开发银行中国建设银行关于帮助辽宁省推进PPP有关工作的复函（发改投资20162301号），帮助和指导辽宁省开展PPP创新工作。,国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知（发改投资20162698号），依托资本市场，积极推进PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资，提高资金使用效率，更好地支持传统基础设施项目建设。,创新工作政策,与资本市场结合的创新,重点行业创新,重点地区创新,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,行业政策,国家发展改革委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经2015488号）。,水利,国家发展改革委财政部国土资源部银监会国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见（发改基础20151610号）,铁路,国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知（发改办基础20161818号）。,公路,国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见（发改农经20162455号）。,林业,国家发展改革委农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见（发改农经20162574号）。,农业,国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知（国能法改201696号）。,能源,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知（发改投资2015823号），对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。有关政府投资专项在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目。,资金支持政策,国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445号），通过贷款期限适当延长、利率适当优惠等政策，加大政策性金融对PPP项目支持力度。,国家发展改革委办公厅关于印发政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法的通知（发改办投资20152860号），规范政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理，提高资金使用效益。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委的PPP政策体系,国家发展改革委关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知（发改投资2015805号），及时汇总各地区、各部门的推介项目，以此为基础建立全国PPP项目库。在委门户网站开辟PPP项目专栏，分批次发布推介项目信息。,国家发展改革委办公厅关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知（发改办投资20161963号），通过发展改革系统推荐和社会公开推荐两种渠道征集PPP项目案例。供有关方面学习借鉴。,国家发展改革委国家能源局关于规范开展增量配电业务改革试点的通知（发改经体20162480号），确定延庆智能配电网等105个项目为第一批增量配电业务改革试点项目。,项目推动政策,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,建立PPP项目库，积极推介PPP项目。2015年5月，国家发展改革委建立首个国家部委层面的PPP项目库，先后向社会公开推介了三批PPP项目，共3764个、总投资约6.4万亿元。向金融机构推介了1077个传统基础设施领域PPP项目，总投资1.92万亿元。推动PPP项目试点。联合水利部等推动12个水利PPP试点项目。联合国家铁路局等选择8个社会资本投资铁路示范项目重点推进。确定105个项目为第一批增量配电业务改革试点项目。农业、林业PPP试点项目正在推进。加快推动PPP项目前期工作。2015年以来，累计安排PPP项目前期费10亿元，支持了1400多个PPP项目前期工作，总投资约2万亿元。按照中发201618号文要求，推动建立PPP项目实施方案联审机制，提高PPP项目审核效率。依托投资项目在线审批监管平台对已有的PPP项目库进行了完善，并建立了全国统一的传统基础设施领域PPP项目库。目前，传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,向民营企业推介PPP项目。2015年10月，联合全国工商联向民营企业推介了287个PPP项目，总投资9400亿元；2016年10月，与全国工商联向民营企业推介了668个PPP项目，总投资1.14万亿元，并邀请有关方面专家介绍经验、提出建议。加强宣传报道。精心组织民营企业投资PPP项目推介会宣传工作，通过各种渠道加强宣传力度。开展促进民间投资大督查。2016年，牵头组织了2次促进民间投资大督查工作，督促各地落实促进民间投资相关政策。要求各地在遴选社会资本参与PPP项目时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。加强政务诚信建设。2016年12月，报请国务院印发关于加强政务诚信建设的指导意见（国发201676号）。推动重点示范项目。比如，杭绍台高铁项目是我委重点推动的、第一个由民营企业控股的高铁PPP项目。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,推动中小城市PPP创新工作。联合住房城乡建设部印发了关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知，选择了43个重点中小城市，推进一批重点PPP项目。目前，各地已上报了八十余个重点项目。推动辽宁PPP创新工作。联合国家开发银行、中国建设银行帮助辽宁省开展PPP创新工作。目前辽宁已筛选上报了206个PPP项目和35个重点推进的示范项目。将组织专家筛选一批高质量项目向社会资本和金融机构推介。两行将筛选10个左右重点项目积极推进。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,推动PPP资产证券化。2016年12月，国家发展改革委、中国证监会联合印发关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知（发改投资20162698号）。这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化。2017年2月，各地发展改革委上报了41单PPP项目。2017年3月，我委向证监会推荐了首批9个拟进行资产证券化融资的PPP项目。2017年4月固安工业园区新型城镇化PPP项目、网新建投庆春路隧道PPP项目、首创股份污水处理PPP项目、东江环保虎门绿源PPP项目4个PPP项目已发行首批PPP资产证券化产品，并正式在上海证券交易所挂牌转让。PPP项目资产证券化在提高PPP项目资产流动性、提高PPP项目规范程度、促进PPP项目回报率的合理确定、推进资产证券化的进程等4方面有重要作用。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,建立“一带一路”PPP工作机制。会同外交部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、人民银行、国资委、林业局、银监会、能源局、外汇局以及全国工商联、中国铁路总公司等13个部门和单位，共同建立“一带一路”PPP工作机制，与沿线国家在基础设施等领域加强合作，积极推广PPP模式，鼓励和帮助中国企业走出去，推动相关基础设施项目尽快落地。征集“一带一路”PPP项目典型案例。面向中央企业、国有企业、民营企业，征集2013年以来在“一带一路”沿线国家推进的基础设施和公共事业PPP项目。目前已上报项目44个。建立“一带一路”PPP专家库。专家库由熟悉“一带一路”沿线国家PPP法律、制度、项目建设、运营、融资等理论和实践的专家组成。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,与联合国合作。1、与联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录，这是我国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议。2、成立清华大学PPP研究中心。3、举办首届中国PPP论坛（青岛）4、举办首届国际PPP综合培训高级研修班。与世界银行合作。利用世界银行贷款，打造一批PPP项目精品案例。与亚洲银行合作。推动一批PPP项目典型案例。与英国合作。与英国签订合作备忘录，建立中英基础设施联盟，这是习近平主席访问英国期间达成的一系列重要成果之一。根据合作备忘录，与英国财政部成立中英基础设施学院。与澳大利亚维多利亚州合作。与澳大利亚维多利亚州政府签署了开展基础设施领域政府和社会资本合作制度建设和实践合作的谅解备忘录。,四、国家发展改革委的PPP政策和主要工作,国家发展改革委推广PPP模式的主要工作,建立PPP专家库。从一千余名候选人中筛选出了300余名入库专家，并划分成综合、项目管理、工程技术、金融、法律、财务6个组。入库专家来自政府部门、高等院校、金融机构、咨询公司以及社会资本方等各个方面，专家库来源广、规模大、水平高。分别委托中国国际工程咨询公司、国家发展改革委投资研究所和中国建设银行等单位专家，开展PPP投资回报率、创新投