济南土地利用总体规划

济南市土地利用总体规划济南市土地利用总体规划 （2006200620202020 年）年） （送审稿）（送审稿） 济南市人民政府济南市人民政府 二二一一一一年年八八月月 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） I 目 录 前前 言言 .1 1 第一节 指导思想 .1 第二节 规划依据 .1 第三节 规划期限与范围 .3 第一章第一章 规划背景规划背景.4 4 第一节 土地利用现状 .4 第二节 上一轮规划实施评价 .5 第三节 土地利用面临的机遇与挑战 .7 第二章第二章 土地利用战略与目标土地利用战略与目标.1010 第一节 规划原则 .10 第二节 经济社会发展战略与目标 .11 第三节 土地利用目标 .13 第四节 规划基本策略 .16 第三章第三章 土地利用结构调整与布局优化土地利用结构调整与布局优化.1919 第一节 结构调整与布局优化原则 .19 第二节 土地利用结构调整 .20 第三节 土地利用布局优化 .23 第四章第四章 土地利用区域调控土地利用区域调控 .2828 第一节 土地利用综合分区 .28 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） II 第二节 土地利用功能分区及管制 .31 第三节 县（市、区）规划指标调控 .35 第五章第五章 农用地保护农用地保护.3636 第一节 严格控制耕地减少 .36 第二节 加强基本农田保护与建设 .37 第三节 科学利用园地与林地 .38 第四节 加大土地综合整治力度 .39 第六章第六章 建设用地调控建设用地调控 .4040 第一节 节约集约利用建设用地 .40 第二节 建设用地空间管制 .44 第三节 建设用地空间管制规则 .45 第七章第七章 中心城区土地利用中心城区土地利用 .4848 第一节 中心城区规划控制范围及发展定位 .48 第二节 中心城区人口及用地规模 .48 第三节 中心城区建设用地空间管制 .49 第八章第八章 土地利用重大工程与重点建设项目土地利用重大工程与重点建设项目 .5151 第一节 基本农田保护工程 .51 第二节 生态环境建设工程 .52 第三节 土地综合整治.54 第四节 重点建设项目用地.56 第九章第九章 规划实施保障措施规划实施保障措施.6060 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） III 第一节 规划实施的行政措施 .60 第二节 规划实施的法律措施 .61 第三节 规划实施的经济措施 .62 第四节 规划实施的技术手段 .64 第五节 规划实施的公众参与机制 .65 第十章第十章 附则附则 .6666 文本附表文本附表 .6767 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 1 前前 言言 第一节第一节 指导思想指导思想 围绕全面建设小康社会的目标，以科学发展观为指导，坚 持保障发展和保护资源并重，贯彻“十分珍惜、合理利用土地 和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和 最严格的节约用地制度，推进城乡用地结构和布局优化，统筹 协调市域内各类、各业土地利用关系，提高用地效益和水平， 强化用地调控和管理，促进全市经济社会与资源环境全面协调 可持续发展，为加快全市现代化建设提供支持和保障。 第二节第二节 规划依据规划依据 1、 中华人民共和国土地管理法 2、 中华人民共和国城乡规划法 3、 中华人民共和国农业法 4、 中华人民共和国森林法 5、 中华人民共和国环境保护法 6、 中华人民共和国环境影响评价法 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 2 7、 中华人民共和国水土保持法 8、 中华人民共和国水土保持法实施条例 9、 中华人民共和国土地管理法实施条例 10、 基本农田保护条例 11、 国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总 体规划修编前期工作意见的通知 （国办发200532 号） 12、 国务院关于加强土地调控有关问题的通知 （国发 200631 号） 13、 国务院关于促进节约集约用地的通知 （国发20083 号） 14、 土地利用总体规划编制审查办法 （中华人民共和国 国土资源部令 第 43 号） 15、 国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体 规划编制指导意见的通知 （国土资厅发200951 号） 16、 全国土地利用总体规划纲要（20062020 年） 17、 全国林地保护利用规划纲要（2010-2020 年） 18、 山东省土地利用总体规划（20062020 年） 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 3 19、 山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲 要 20、 济南市国民经济和社会发展第十一个五年规划 第三节第三节 规划期限与范围规划期限与范围 一、规划期限 以 20062020 年为规划期。2005 年为基期年，2010 年为 近期目标年，2020 年为远期目标年。 二、规划范围 济南市行政辖区内所有土地，包括历下区、市中区、槐荫 区、天桥区、历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商 河县，总面积公顷。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 4 第一章第一章 规划背景规划背景 第一节第一节 土地利用现状土地利用现状 根据 2005 年土地利用变更调查结果，全市土地总面积公 顷。 农用地公顷，占全市土地总面积的 70.08%，其中耕地公 顷，主要分布在济阳县、商河县、平阴县、章丘市及历城区、 长清区的平原地区及沿河滩地区；园地 29104 公顷，主要分布 在历城区及章丘市、长清区、平阴县低山丘陵区；林地 76182 公顷，主要分布在长清区、章丘市和历城区的山区和丘陵地区， 平原地区分布较少；其他农用地 88235 公顷，主要分布在章丘 市、长清区、济阳县、商河县等地。 建设用地公顷，占全市土地总面积的 17.28%，其中城乡 建设用地公顷，交通水利用地 18750 公顷，其他建设用地 3448 公顷。 其他土地公顷，占全市土地总面积的 12.64%，其中水域 18521 公顷，自然保留地 82605 公顷。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 5 第二节第二节 上一轮规划实施评价上一轮规划实施评价 上一轮土地利用总体规划从 1996 年开始编制，规划期为 19972010 年。上一轮规划按照对农地和非农地实行严格用途 管制的要求，把保护耕地、严格控制非农建设用地作为重点， 统筹安排各业用地，努力实现土地利用方式的根本转变，促进 土地资源集约利用和优化配置，实现耕地占补平衡，为国民经 济持续、快速、健康发展提供土地保障。 一、上一轮规划主要控制指标执行情况 （一）耕地保有量。上一轮规划确定 2010 年的耕地保有 量目标为公顷，耕地总量比 1996 年增加 667 公顷。根据土地 变更调查结果，从 1996 年到 2005 年，规划实施期间济南市耕 地总量减少了 7276 公顷。2005 年耕地总量为上一轮规划的耕 地保有量目标的 97.88%。 （二）基本农田保护面积。上一轮规划确定 2010 年基本 农田保护面积为公顷。根据土地变更调查结果，2005 年底，济 南市基本农田保护面积为公顷，比上一轮规划规划目标减少了 560 公顷。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 6 （三）城乡建设用地规模。上一轮规划确定 2010 年城乡 建设用地规模为公顷。根据土地变更调查结果，2005 年底，济 南市城乡建设用地规模为公顷，比上一轮规划目标增加了 8735 公顷。2005 年城乡建设用地规模为上一轮规划目标的 1.08%。 （四）新增建设占用耕地规模。上一轮规划确定 19962010 年新增建设用地占用耕地规模为 7793 公顷。 19962005 年实际占用耕地面积为 13349 公顷。 二、上一轮规划实施成效 上一轮规划实施取得的主要成效有： 一是强化了对耕地特别是基本农田的保护，基本实现了耕 地占补平衡目标，基本农田保护率稳定在 86%以上。 二是抑制了建设用地的盲目扩张。划定城镇建设用地控制 范围，以供给引导和制约用地需求，有效改变了过去建设项目 用地选址随意、布局分散的局面。 三是各类用地综合效益明显提高，促进了经济社会的发展。 农用地地均 GDP 由 1996 年的 1.43 万元公顷提高到 2005 年 的 2.36 万元公顷，建设用地地均 GDP 由 1996 年的 49.80 万 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 7 元公顷提高到 2005 年的 126.19 万元公顷。 四是增强了土地利用、土地管理的规划意识，确立了土地 利用总体规划的“龙头”指导地位，维护了规划的严肃性。 三、上一轮规划实施中存在的问题 上一轮规划也存在不足。具体表现为，建设用地供需矛盾 较突出，土地利用总体规划的法律权威性尚未得到很好的体现， 生态优先和节约集约用地的理念在规划中未能充分体现。 第三节第三节 土地利用面临的机遇与挑战土地利用面临的机遇与挑战 一、土地利用面临的机遇 （一）科学发展观的深入贯彻落实，将进一步促进土地利 用管理的规范化、科学化、制度化。党中央、国务院和各级地 方党委、政府坚持以科学发展观统领土地管理工作，贯彻落实 最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这将更加有 利于耕地保护目标的实现，有利于加快经济建设中粗放型、外 延型土地利用方式的转变，从根本上促进土地利用管理的规范 化、科学化、制度化。 （二）统筹城乡协调发展的历史要求，将进一步推动土地 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 8 管理机制的创新和完善。在我国改革发展的历史进程中，土地 问题始终是一个带有全局性、根本性和战略性的重大问题。统 筹城乡协调发展的历史性要求，为土地管理制度的创新和完善 提供了重要机遇。这将有利于推进农村土地管理制度改革，充 分发挥市场对土地资源的配置作用，大力实施城乡土地资源的 深度整合和优化配置，促进和支持社会主义新农村建设。 （三）建设现代化省会城市，将进一步加快土地利用方式 转变，促进节约集约用地。济南是山东省的省会城市，要率先 建设全面小康社会、率先实现基本现代化，最大程度地发挥辐 射带动作用，客观上要求优化土地利用结构与布局，节约集约 用地，提高土地利用效益和水平，增强土地综合承载能力，为 保障经济社会又好又快发展奠定基础。 二、土地利用面临的挑战 （一）耕地保护形势依然严峻。保持一定数量和质量的耕 地是全市经济社会可持续发展的根本保障和义不容辞的责任。 城镇化、工业化的推进将不可避免地仍要占用部分耕地，但耕 地后备资源不足，分布偏远、零散，且开发利用的生态环境约 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 9 束较大，制约了耕地资源补充能力，保持耕地占补平衡的难度 进一步加大。 （二）建设用地的供需矛盾更加突出。全市正处于城镇化、 工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内 保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，还将需要一 定规模的新增建设用地作为支撑。但是，可用作新增建设用地 的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力， 保障经济社会发展用地的难度进一步加大。 （三）统筹土地利用的任务更加艰巨。经济社会的快速发 展和人民日益丰富的物质生活，对交通、水利、能源、教育、 居住等基础和公益设施建设需求日益增长，土地利用目标日益 多元化，统筹协调各类、各业用地的难度进一步加大。 （四）土地生态建设和环境保护的任务更加繁重。在快速 城镇化的背景下，全市对生态环境建设的认识高度不够，实现 生态建设目标的途径和手段考虑不足，土地生态环境形势十分 严峻，土地生态建设和环境保护的任务更加繁重。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 10 第二章第二章 土地利用战略与目标土地利用战略与目标 第一节第一节 规划原则规划原则 一、生态优先原则 优先保护国土生态屏障用地，拓展城乡生产和绿色空间， 构建土地利用景观风貌，充分协调土地利用与生态环境建设的 关系，促进生态文明发展，建设环境友好型社会。 二、耕地保护原则 严格保护耕地特别是基本农田，加大土地综合整治力度， 提高粮食综合生产能力，坚持耕地占补平衡，实现耕地数量不 减少、质量有提高。 三、节约集约原则 建设资源节约型社会，加强政策引导，转变用地方式，严 格控制建设用地规模，积极盘活存量建设用地，加大城乡建设 用地统筹力度，促进各项建设节约集约用地，积极拓展建设用 地新空间。 四、保障发展原则 围绕全市国民经济和社会发展目标，科学安排各类、各业 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 11 用地，优先保障基础设施用地、民生用地，重点保障现代服务 业、先进制造业、高新技术产业发展用地，不断提高土地资源 对经济社会全面协调发展的保障能力。 五、因地制宜原则 根据土地资源空间分布特征，优化用地结构与布局，宜农 则农，宜建则建，结合土地区域特点，明确区域土地利用方向 和差别化区域管制规则，加强区域土地利用调控和引导。 第二节第二节 经济社会发展战略与目标经济社会发展战略与目标 一、经济社会发展战略 济南市是山东省省会，是著名的泉城和国家历史文化名城， 环渤海湾地区南翼和黄河中下游地区的中心城区。规划期间济 南市经济社会发展战略为：规划至 2020 年，把济南市建成具 有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息、代表 山东形象的区域中心城市；率先全面实现小康社会，基本实现 现代化，成为经济实力雄厚、物质财富充裕、社会事业发达、 服务功能完善的繁荣城市；推进城乡协调发展，建设服务设施 完善、就业机会充分、居民生活舒适、人居环境良好的宜居城 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 12 市；正确处理经济社会发展与资源环境的关系，以资源节约和 生态保护为前提，充分考虑土地资源、环境承载力对经济社会 发展的影响，保持并提高济南市可持续发展能力。 二、经济社会发展目标 到 2010 年全市 GDP 达到 3800 亿元，年均增长 13%。地 方财政一般预算收入达到 230 亿元，年均增长 17%。社会消费 品零售总额达到 1800 亿元，年均增长 17%。固定资产投资累 计完成 7200 亿元，年均增长 18%。产业结构进一步优化，达 到工业化较高级阶段，基本实现现代化。到 2020 年全市 GDP 达到 9000 亿元左右，从 2010 年到 2020 年年均增长 9，完成 工业化，城市发展水平从基本现代化向全面现代化提升。 到 2010 年全市总人口达到 714 万，城镇人口达到 478 万， 城镇化水平达到 67.00左右；到 2020 年全市总人口达到 840 万，城镇人口达到 670 万，城镇化水平达到 79.70以上。以 中心镇为基础，统筹安排中心城区和镇的公共服务、基础设施 建设，工业反哺农业，城市支持农村，大力推进社会主义新农 村建设，统筹城乡发展。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 13 第三节第三节 土地利用目标土地利用目标 一、总体目标 坚持生态优先、严格保护、城乡统筹、节约集约；确保生 态用地保护积极有效，生态屏障功能充分发挥；努力实现耕地 占补平衡，耕地质量全面提升；城乡建设用地布局合理，节约 集约用地水平明显提高的土地利用目标，坚持资源节约与环境 保护相结合，提高土地产出率，实现土地高效利用。 二、具体目标 （一）耕地保有量和基本农田保护目标。实行最严格的耕 地保护制度，切实保护耕地特别是基本农田。加强基本农田集 中区建设，基本农田在空间上得到全面落实，优质耕地得到永 久保护。规划到 2020 年，全市耕地保有量保持在公顷，其中 到 2010 年，全市耕地保有量保持在公顷。规划期内全市基本 农田保护面积保持在公顷以上。 （二）建设用地总规模目标。严格控制建设用地总规模， 合理确定城乡建设用地结构和布局，引导农村居民点向城镇和 中心村集中，控制和引导城镇工矿用地向园区和城镇集中。规 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 14 划到 2020 年，全市建设用地总规模控制在公顷以内，其中城 乡建设用地规模控制在公顷以内，城镇工矿用地规模控制在 69370 公顷以内，交通水利及其他用地规模控制为 29202 公顷。 其中到 2010 年，全市建设用地总规模控制在公顷以内， 其中城乡建设用地规模控制在公顷以内，城镇工矿用地规模在 58217 公顷以内，交通水利及其他用地规模控制为 24243 公顷。 （三）新增建设用地规模目标。控制新增建设用地规模， 统筹存量与增量建设用地，强化对非农建设占用耕地的控制和 引导，严格执行土地利用计划。规划到 2020 年，全市新增建 设用地总量控制在 21097 公顷以内，其中新增建设用地占用农 用地规模控制在 16564 公顷以内，新增建设占用耕地规模控制 在 14225 公顷以内。 其中，20062010 年，全市新增建设用地总量控制在 7908 公顷以内，其中新增建设用地占用农用地规模控制在 5751 公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在 4784 公顷以内。 （四）土地整治目标。积极稳妥地开展田、水、路、林、 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 15 村、房综合整治和工矿废弃地复垦，促进耕地后备资源适度开 发，在改善生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面 积，确保耕地占补平衡。规划到 2010 年和 2020 年，土地整理 复垦开发补充耕地规模分别不少于 4784 公顷、14225 公顷，其 中废弃工矿用地复垦补充耕地 860 公顷，农用地整理补充耕地 6668 公顷，农村居民点整理补充耕地 2547 公顷，其他土地开 发补充耕地 4150 公顷。规划期内，年均新增耕地 1000 公顷左 右。 （五）土地集约利用目标。立足全市经济社会发展条件与 目标，充分利用闲置和低效建设用地，节约集约用地，提高土 地利用效率，有效保障科学发展的用地需求。规划到 2020 年， 全市人均城镇工矿用地控制在 143 平方米以内；农村居民点人 均用地面积逐步控制在 150 平方米以内。规划到 2010 年，全 市人均城镇工矿用地控制在 147 平方米以内；通过迁村并点， 提高城镇化率，减少“两栖人口”占地等，使全市农村居民点用 地面积明显减少。 （六）土地生态建设环境保护目标。森林生态系统和湿地 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 16 生态系统的保护取得明显成效，水土流失区域得到基本整治， 农用地特别是耕地污染得到有效防治，区域生态环境得到有效 改善。在南部泉水补给区和沿河划定生态控制线，进行生态清 退，保护生态环境，提高土地生态环境质量。规划到 2020 年， 切实加强湿地保护，生态用地面积不小于 50 万公顷，生态用 地占土地总面积的 60%以上。全市林木覆盖率达到并稳定在 36%以上，矿山土地复垦率达到 100%。 第四节第四节 规划基本策略规划基本策略 一、体现土地利用总体规划的主导地位 土地利用总体规划是全市调控土地的基本手段，是指导全 市土地利用的纲领性文件，增强土地利用总体规划的权威性、 科学性和实效性，其他涉及用地的规划必须符合土地利用总体 规划，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实施可持 续发展战略。 二、促进经济社会增长方式的转变 规划立足全市经济社会发展水平，突出中心城区建设，引 领全市经济社会又好又快发展；从环境保护、人地协调共生的 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 17 角度出发，尽可能利用和维护自然生态环境，努力提高生活质 量，环境质量和现代化水平；将建设用地的再开发利用纳入土 地利用重大工程，加大再开发利用的力度，促使建设由以占用 农用地的外延扩张为主转向以盘活存量、挖掘潜力为主的方向 转变，实现增长方式转变的战略。 三、实现统筹城乡用地的差别化管理 依据全市自然资源禀赋和经济社会发展的现状，进行国土 空间总体优化布局，划定用途管制区。提倡以人为本、生态优 先、整体最优、适度分配、持续协调、动态发展，调整和优化 土地利用结构，实现城乡互动，共同发展。切实加强对县（市、 区）规划各项指标的调控，实现分类分区引导、各有侧重的土 地利用差别化管理。 四、科学协调规划目标时序与布局 优先保障国家和省级重点建设项目用地，突出民生和公益 建设用地，近期土地利用结构优化本着“严控总量、理性增长” 的原则，集约高效地建设中心城区，引导城镇用地集中紧凑发 展，控制非农建设占用耕地。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 18 五、强化保障措施与实施评价 健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规 划基础建设，确保规划目标的实现。根据需要不定期对土地规 划的实施情况进行评估，掌握规划实施动态和存在的突出问题， 及时制订有针对性的规划管理决策，实现对规划实施的有效调 控。 第三章第三章 土地利用结构调整与布局优化土地利用结构调整与布局优化 第一节第一节 结构调整与布局优化原则结构调整与布局优化原则 一、优先布设国土生态屏障网络用地 维护和改善自然山水格局，严格保护湿地、水源涵养区和 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 19 泉水补给区，保护和恢复城乡连续的生态区域和绿色隔离带， 构建核心生态网络体系。在保证生态系统连续性和完整性的前 提下，按最大的生态适宜度安排各类用地。 二、优先保护耕地与基本农田 确保耕地保有量目标实现。优先将集中连片的优质耕地划 为基本农田，重点加强基本农田集中区建设和保护。协调好基 本农田与各类用地的空间布局关系。在保持基本农田布局基本 稳定的基础上，按照总量不减少、用途不改变、质量有提高、 布局更集中的要求，对基本农田进行适当调整。 三、保障基础设施建设用地 依托城镇工矿用地的空间格局，确保交通、水利、能源等 基础设施的空间分布与人口经济的空间集聚相协调。统筹安排 省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目用地。 四、统筹安排城乡建设用地 以建设用地集约高效利用为目标，优化城镇村内部用地布 局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 20 五、适度开发其他土地 在保护土地生态环境的前提下，因地制宜，适度开发其他 土地。 六、协调上下游企业需要 产业布局要充分考虑上下游企业间的物流和发展产业集群 的需要。 第二节第二节 土地利用结构调整土地利用结构调整 为保障规划目标的实现，根据土地利用现状和经济社会发 展需求，对总体结构做以下调整。2005 年全市农用地、建设用 地、其他土地现状比例分别为 70.08%、17.28%、12.64%，规 划到 2020 年三者比例分别调整为 70.43%、19.67%、9.90%， 各类用地结构调整方案如下。 一、农用地 全市 2005 年农用地面积公顷，至 2020 年农用地面积约为 公顷，其中到 2010 年农用地面积调整为公顷。2005 年耕地、 园地、林地、其他农用地现状面积占全市农用地总面积的比例 分别为 65.47%、5.19%、13.59%、15.75%，规划到 2020 年分 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 21 别调整为 64.95%、5.23%、14.51%、15.31%，其中到 2010 年 分别调整为 65.04%，5.23%，14.24%，15.49%。 2005 年耕地面积为公顷，规划至 2020 年面积达到公顷， 其中到 2010 年面积调整为公顷。规划期内基本农田保护面积 为公顷。 2005 年园地面积为 29104 公顷，规划至 2020 年面积达到 29460 公顷，其中到 2010 年面积调整为 29429 公顷。规划期内 增加 356 公顷。 2005 年林地面积为 76182 公顷，规划至 2020 年面积达到 81763 公顷，其中到 2010 年面积调整为 80190 公顷。规划期内 增加 5581 公顷。 2005 年其他农用地面积为 88234 公顷，规划至 2020 年面 积达到 86246 公顷，其中到 2010 年面积调整为 87240 公顷。 规划期内减少 1988 公顷。 二、建设用地 全市 2005 年建设用地面积公顷，到 2020 年建设用地总面 积控制在公顷以内，其中到 2010 年面积控制在公顷以内。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 22 2005 年城乡建设用地、交通水利及其他用地占全市建设用地总 面积的比例分别为 83.94%、16.06%，规划到 2020 年分别调整 为 81.45%、18.55%，其中到 2010 年分别调整为 83.32%、16.68%。各类建设用地调整如下： 2005 年城乡建设用地面积为公顷，规划至 2020 年面积达 到公顷，其中到 2010 年面积调整为公顷。规划期内增加 12175 公顷。 2005 年交通水利及其他用地面积 22198 公顷，规划至 2020 年总面积达到 29202 公顷，其中到 2010 年面积调整为公 顷。规划期内增加 7004 公顷。 三、其他土地 2005 年全市其他土地面积为公顷，规划到 2020 年调整为 79148 公顷，其中到 2010 年面积调整为 91429 公顷。2005 年 水域及自然保留地占全市其他土地总面积的比例分别为 18.42%、81.58%，规划到 2020 年分别调整为 23.53%、76.47%，其中到 2010 年分别调整为 18.31%、81.69%。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 23 第三节第三节 土地利用布局优化土地利用布局优化 依据全市自然条件、经济社会发展状况，构建“一脊两翼” 的土地利用空间格局：中部城镇建设区为济南发展的“一脊”， 是城镇建设发展的主体；北部农业发展区和南部生态保护区是 粮食生产和生态涵养的重要功能区，形成“两翼”。在充分考虑 土地适宜性和生态保护要求的基础上，对各类用地布局进一步 优化。 一、国土生态屏障用地 维护“山、泉、湖、河、路、城”的自然空间格局，布设 沿黄河、小清河，徒骇河、玉符河等河流以及沿绕城高速公路、 G104、G220、G309 等道路的生态网络，完善南部山区、北部 农业生态区等生态区域。建设玉清湖、玫瑰湖、白云湖等湿地 生态系统。提升以千佛山、西郊森林公园为主的“绿心”复合 生态功能。加强对泉水的保护与开发，构筑具有泉城特色的景 观风貌。 二、耕地和基本农田 在保持耕地布局基本稳定的基础上，以农用地分等定级为 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 24 依据，促进耕地集中连片分布。科学调整划定基本农田，全面 落实基本农田保护的各项任务，依据“一脊两翼”的空间格局， 调出“一脊”建设区的部分基本农田到“两翼”的优质耕地集 中区，形成以集中连片和高产稳产优质耕地为主体的基本农田 格局。基本农田主要分布在三县一市以及长清区、历城区。 三、基础设施用地 以交通、水利、电力、新能源等基础设施为重点，依托城 镇工矿用地的空间布局，按照便捷、安全、高效的原则安排各 类基础设施用地，统筹省级以上重点基础设施项目和地方基础 设施项目，保障京沪高铁济南段、南水北调工程、特高压变电 站等关系经济社会长远发展的基础设施用地。线性建设项目用 地以改建扩建为主，尽量减少对国土空间的分割。 四、城乡建设用地 以建设山水生态园林省会城市为目标，按照发展空间做足、 产业做强、环境做优的要求，发展壮大中心城区，逐步推进主 城区向东、向西发展，拓展城市构架。立足现有城镇和基础设 施用地布局，构建中心城市次中心城市中心镇一般镇 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 25 中心村五级城镇村用地布局体系；在充分尊重农民意愿、保障 农民权益的前提下，推进农村居民点整治，合理妥善迁村并点， 引导农村人口向城镇和中心村集中；引导工业项目向园区集中， 形成产业集中连片、工矿规模化发展的布局。 （一）中心城市：充分利用存量建设用地，配套建设市政 基础设施。通过“东拓西进”空间策略，拓展东部和西部城市发 展空间，形成主城区、西城区和东城区的中心城市发展格局， 至 2020 年建设用地规模控制在 410 平方公里以内。 （二）次中心城市：以章丘市城区及平阴、济阳、商河三 县县城为次中心城市，分担中心城市的部分功能，至 2020 年 章丘市城区建设用地规模控制在 72 平方公里以内，平阴县城 区建设用地规模控制在 23 平方公里以内，济阳县城区建设用 地规模控制在 31 平方公里以内，商河县城区建设用地规模控 制在 21 平方公里以内。 （三）中心镇：中心镇包括仲宫、柳埠、万德、归德、遥 墙、桑梓店、文祖、普集、刁镇、东阿、孝直、孙耿、曲堤、 垛石、郑路、怀仁 16 个建制镇驻地，共同承担次中心城市部 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 26 分功能，与中心城市一起构成城镇体系的主干。至 2020 年建 设用地规模控制在 60 平方公里以内。 （四）一般镇：包括市域内的其他 32 个乡镇，建设用地 规模控制在 45 平方公里以内。 （五）中心村：根据居民点现状、经济发展水平，结合各 地村镇规划，每个乡镇（办事处）规划 515 个中心村，各中 心村人口规模原则上不得少于 2000 人，按人均农村居民点面 积不高于 150 平方米控制中心村用地规模。 以现有开发区为依托，与其周边用地统筹协调，适度规划 用地，调整优化工矿用地布局，改变布局分散、粗放低效的现 状，整合现有独立建设用地，引导工业项目向园区集中，引导 乡镇企业向工业集中区集中。鼓励利用原有工业用地发展新兴 产业。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 27 第四章第四章 土地利用区域调控土地利用区域调控 第一节第一节 土地利用综合分区土地利用综合分区 依据全市自然条件、经济社会发展情况以及适宜性评价和 生态敏感性评价结果，结合山东省经济社会发展空间战略规划， 将全市划分为三类综合区：北部农业发展区、南部生态保护区 及中部城镇建设区。 一、北部农业发展区 北部农业发展区主要为黄河及国道 308 以北区域，本区土 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 28 地以农业生产为主，严格保护农田，加强农业设施建设，提高 农用地产出率，保障该区农业生产功能。同时引入生态观光农 业等新理念，发展都市现代农业，从而引导农业结构调整，实 现农业发展的良性循环。 北部农业发展区重点保护农用地，限制建设用地占用耕地， 实施最严格的占用耕地补偿制度。区内严格控制建设用地增量， 支持农业基础设施建设，根据该类项目需求适当安排新增建设 用地指标。加快区内生态环境建设，进行水土保持与生态环境 治理，发展绿色农业开发模式，促进农业可持续发展。 二、南部生态保护区 南部生态保护区主要为南部生态控制线以南区域，是以水 源补给、资源保育、绿色农业、旅游休闲为主导功能的重要生 态保护区。利用南部山区自然景观和人文资源丰富的优势，发 展环境友好型、可持续型特色产业，继续保持其生态涵养功能， 发挥其“城市后花园”的作用。同时，严格控制城市向南无序 蔓延，保护南部地表水水源和生态环境。 南部生态保护区内的农用地，未经批准，不得转为生态用 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 29 地和建设用地。积极推进农用地整理，不通过转变生态用地用 途来增加农用地。加强建设用地管理和控制，按照区域资源环 境承载力，禁止将区内生态用地作为新增建设用地的来源，引 导不利于环境保护的产业向区外有序转移。本区力保生态安全， 对于生态脆弱的区域禁止人类生产活动，并加强土地生态环境 恢复治理力度。保护基础性生态用地，巩固生态环境修复成果， 积极发展生态农业和休闲旅游业等特色产业。在土地利用方向 上，坚持土地资源保护性开发，促进环境友好型社会建设。 三、中部城镇建设区 中部城镇建设区为市域内的其他区域，以城市建设和产业 发展为主导功能，积极引进高新技术，提高单位土地的资金和 技术投入密度，走集约型发展路线。明确镇区性质特色，确定 其发展定位，以“东拓西进”向东西辐射城镇建设的影响力， 带动各类基础设施工程体系建设，建设环境优美、布局合理、 经济繁荣、设施齐全、文明和谐、适宜人居的有地方特色的现 代化新型城镇。 中部城镇建设区着重农用地的建设性保护，创新农用地保 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 30 护激励机制，鼓励实施有偿保护。本区合理保障建设用地需求， 促进区内支柱产业的发展，提升经济辐射影响力。控制区内建 设用地的无序扩张，引导城镇用地布局优化和结构调整，以节 约集约为原则拓展建设用地发展新空间。盘活区内建设用地存 量，以拆旧建新为主，加强存量建设用地二次开发。保护土地 资源与生态环境，必须在生态环境可承受的范围内进行开发建 设。 第二节第二节 土地利用功能分区及管制土地利用功能分区及管制 为优化城乡土地资源配置，有效保护土地资源和生态环境， 在对市域空间进行规划引导的同时，将全市划分为六类土地利 用功能区。在此基础上，制定区域土地利用差别化用途管制政 策，保障经济社会与环境的和谐发展。 一、基本农田集中区 主要分布在国道 308、济青高速以北、黄河北部沿岸，长 清区、平阴县和章丘市南部也有分布，土地总面积为公顷，其 中基本农田面积公顷。 基本农田集中区为基本农田分布集中度较高、优质基本农 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 31 田占比例较大，需要重点保护和建设的区域。区内鼓励开展基 本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水 利、农田防护林及其他农业设施的建设。有计划地进行土地整 理复垦开发，扩大有效耕地面积，提高土地资源的利用率和产 出率；土地整理复垦开发资金优先投入该区，优先整治区内非 农建设用地和其他零星农用地，规划期内确实不能整治的，可 保留现状用途，但不得扩大面积。对区内各类开发建设活动进 行严格限制，严禁安排城镇村建设用地。难以确定用地范围的 交通、水利等线型工程用地，以及不宜在城镇村发展区范围内 建设、又难以定位的独立建设项目，需在基本农田集中区内安 排的，应列明建设项目清单，严禁安排未列入项目清单的其他 非农建设项目。 二、一般农业发展区 主要分布在中心城区外围及南部的长清区和平阴县，土地 总面积 99555 公顷。 一般农业发展区是以发展种植农业和采摘农业为主的区域。 该区鼓励各种农业设施的建设，促进各类中、低产田及其他一 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 32 般农田向高标准农田转化。重要生态廊道内鼓励进行生态建设 和农业生产活动，保留原有自然形态，充分发挥耕地等农用地 的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。 三、城镇村发展区 主要包括中心城市、次中心城市、中心镇、一般镇及中心 村，以及纳入城镇用地体系的开发区，土地总面积为公顷。 城镇村发展区是以生产生活功能为主导用途的区域，也是 全市非农产业和人口集聚的区域，区内建设用地应优先利用现 有低效建设用地、闲置地和废弃地，严格控制用地规模，高效 集约利用土地资源，根据资源条件和环境容量，科学合理地确 定开发模式和开发强度。优化工业布局，逐步搬迁市区内污染 工业，整合治理后集中安排到独立工矿区。区内建设用地的开 发与利用应充分考虑煤炭等资源的保护和利用，统筹规划，避 免压覆煤炭资源，规划建设用地应注意避开采空区。繁荣第三 产业，提高本区的宜居程度。对区内的农用地，在批准改变用 途以前，应严格按原用途使用；禁止建设占用规划确定的基本 农田、永久性绿地和园地。 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 33 由于区内泉水较多，对于该区内的城市建设活动，优先保 护泉域水脉，予以重点控制。 四、独立工矿区 主要分布在商河经济开发区、化工工业园区以及临港经济 开发区，土地总面积为 3686 公顷。 该区是指集中发展不宜安排在城镇附近的产业为主的区域。 区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区 内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。 五、生态环境安全控制区 主要分布在黄河、小清河、徒骇河沿岸 2 公里缓冲区和南 部饮用水源地周边，土地总面积为公顷。 该区主要是指河湖及其泄洪滞洪区、重要水源保护区、泉 水补给区等基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制 的区域。区内应巩固现有林地，加强生态林建设和湿地保育。 区内土地使用应符合经批准的相关规划；区内影响生态环境安 全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；区内土地严禁进 行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 34 发活动应逐步退出。 六、自然与文化遗产保护区 主要包括现有的自然保护区、森林公园及地质公园，主要 分布在西南部山区，土地总面积为 52442 公顷。 区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产； 区内土地使用应符合经批准的保护区规划；区内影响景观保护 的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；在自然保护区的核 心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的试 验区内，不得建设污染环境、破坏环境或者景观的生产设施； 建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染 物排放标准。在紫檀保护的实验区内已经建成的设施，其污染 物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造 成损害的，必须采取补救措施，原有的各种生产、开发活动应 逐步退出；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发 建设活动。 第三节第三节 县（市、区）规划指标调控县（市、区）规划指标调控 切实加强对县（市） 、区规划各项指标的调控，根据各功 济南市土地利用总体规划文本（20062020 年） 35 能分区的调控方向和区域土地利用调控政策，分别确定各县 （市） 、区的土地利用约束性指标和预期性指标，强化对县 （市） 、区土地开发、利用、保护和管理、调控责任的监督与 考核。 各县（市） 、区在本规划确定的原则、目标和主要任务指 导下，落实本规划区域土地利用调控政策，加强本行政区域范 围内土地利用的统筹利用，做好县（市） 、区级与市级土地利 用规划的指标衔接与空间落实，各项用地调控指标，不得突破 本规划。 第五章第五章 农用地保护农用地保护 第一节第一节 严格控制耕地减少严格控制耕地减少 一、严格落实耕地保有量目标 严格落实山东省下达济南市的耕地保有量目标，全市耕地 保有量 2010