论宪法规定中的程序性条款

1/7论宪法规定中的程序性条款宪法是实体法、程序法抑或是程序实体合一法似乎很少有人提及此问题，或者它根本就不成为问题，因为普遍的观念认为宪法无疑是赋予权利或者科以义务的法律，它代表国家的意志告诉人们可以做什么，应该做什么或不应该做什么。它显然是实体的。然而法理上的分析充分说明没有一个程序保障的法律必将会因其缺乏可操作性而成为具文。正如马克思曾经指出的程序是法律的生命形式，是法律内在生命的表现。程序为法律的实施提供了一个内在的保障。国外宪政的历史与我国宪政的实践同样能够说明这一点。我们翻开历史上最早的成文宪法美国的宪法即可看到，它不厌其烦地规定了议会、总统的选举程序、权力的运行与制约程序、宪法修改的程序等。尤其是有关选举的程序，在宪法第一、二条，宪法修正案第十二、十四、二十三条均有规定，且笔墨颇多木下太郎编，康树华译九国宪法选介，群众出版社1981年版，第4868页。）。日本的宪法中也存在不少与程序正义直接或间接相关的条文。除了纯粹是关于诉讼程序的条文之外，第31条、32条、76条、78条、82条都包含着程序正义的内容谷口安平著，王亚新、刘荣军译程序的正义与诉讼，中国政法大学出版社1996年1月版，第18页。）。这也说明了西方社会所奉行的“民主主义的政治正是以程序2/7的正义为基础”的信条谷口安平著，王亚新、刘荣军译程序的正义与诉讼，中国政法大学出版社1996年1月版，第6页。）。宪法与宪政的理念对于我国来说纯属“舶来品”，理论与实践都异常薄弱，因此，有关程序正义思想很难在我国的宪法中得到充分体现。程序性条款的规定在宪法中所占篇幅很少，这无疑使我国宪法的实施失却了一个充分的内在保障，构成“先天缺陷”。正如季卫东先生所言“对于宪法精神以及权利的实现和保障来说，程序问题确系致命的所在。”本文拟从总体上对宪法规定中的程序性条款作一概括分析，而不具体分析某一程序规定，其目的在于希冀今后的宪法修改能有意识地注意到这一问题。宪法中的程序性条款按不同的标准可以作出不同的分类。如按功能标准，可分为平衡国家权力、防止其互相僭越的程序条款；保护公民权利、防止其受不正当侵犯的程序条款；保障宪法实施、扼制违宪现象的程序条款等等。鉴于本文的任务，笔者将宪法中的程序条款分为如下两类弹性程序条款。弹性程序条款是指含义不甚明确、可根据形势和政策作扩大和限制解释的程序性条款。该条款的自身规定不产生直接的法律效果，只有将其运用于具体的个案之中才能明确其内含的权利义务关系。此类程序性条款最著名的莫过于美国宪法修正案第五十四条确定的3/7“正当法律程序”条款和英国普通法上的“自然公正”原则。它们均没有十分确切的含义，其具体的运用依赖于法官的审判技巧。这种宪法上的程序性条款的特点是，原则性强，涵盖面广，对社会政治生活的变迁具有很强的适应性。美国最高法院在其审判历史上曾数次运用“正当法律程序”原则，根据当时的政策与形势作出了有时甚至是完全相反的个案判决，体现了此类条款的灵活性。显然，弹性程序条款的运用主要是依靠了宪法解释的技巧。羁束程序条款。羁束程序条款是指宪法中规定的程序条款必须被不折不扣地执行，并且此类条款的实施将直接导致权利义务的确立或是权力的有效实现。如宪法关于“罢免”、“撤销”的程序规定，一旦有可罢免或可撤销的法律事实出现，宪法规定的罢免或撤销程序必须完全地适用之，任何组织或个人均无权增删、变更此类程序的适用。作为“立国之本”的宪法，其羁束程序条款的规定对保障其实施有着极为重要的意义。尤其是在国家机构之间的权力运作与制约过程中，应当有明确的科学的羁束程序条款。否则，权力分工模糊导致的权力僭越和权力“真空地带”将在所难免。以上两种宪法程序性条款的划分是理论上的分类。必须说明的是，无论是弹性条款还是羁束条款，都具有强制的直接适用效力，至于其“弹性”或“羁束”，乃是指其4/7适用的效果是否具有直接确定的后果，而不是指其是否适用上。实际上，我们在宪法条文中并看不到“羁束”或“弹性”的字眼。以上述理论分类为基础，从微观的角度考察，我们再来归纳一下宪法条文中的程序性条款的规定，不难发现有如下几类总则性的“程序正义”条款。这是一个弹性条款，其目的是保障宪法规定的公民权利的有效实施，如美国的“正当法律程序”原则、英国的“自然公正”原则。这两个原则所包含的告知权以及陈述并得到倾听的权利构成了英美国家中人权保障的根本原则。英美国家的伟大法官们常常能够援引该条款就保护公民权的问题作出判决，并依靠其判例规则所产生的约束力，构成了保护公民权的严密体系。美国宪法在其最初的条文中并没有“正当法律程序”的规定，是后来通过两个修正案才补充进去的。我们今天可以看到，如果美国宪法中缺少了这一条款，那些法官们必然会感觉到他们失去了一个极其重要的武器以维护公民的权利。实际上，“正当法律程序”原则已经不限于针对公民权利，而且同样约束国家的立法、行政与司法机构，因此，它已成为美国宪法的一条根本原则。实际上，它也是现代西方立宪主义的核心之一。其他国家的宪法中也有关于“程序正义”的条款的约略规定，如日本国宪法第31条规定“非依法律所规定的程序，不得剥夺任何人的生命5/7或自由，或科以其他刑罚。”木下太郎编，康树华译九国宪法选介，群众出版社1981年版，第75页以下。）国家机构及其负责人的产生程序。这是羁束程序条款。规定一个国家的各个主要机构的设置，乃是一国宪法的主要任务之一，因为它直接关系到整个国家的政治体制设置以及谁将真正操纵着国家的权力。国家机构及其负责人的设置程序一般都在宪法中得到明确、具体的规定。美国宪法在其最初的七个条文中，其大部分的实体内容即为三个国家机构如何设置的问题。我国现行宪法第三条规定了七类国家机构的产生办法，从而形成了以人民代表大会为核心的国家机构体系。从微观的角度来看，国家机构的设置程序包括两个方面，即“一横一纵”。“一横”指国家一级机关的产生程序，在实行三权分立的国家即指议会、总统、最高法院的产生程序。“一纵”是指各类机关其内部的上下系统的形成程序。我国的国家机构的产生程序与其他国家略有区别，即实行双重领导程序，同级政府、法院、检察院分别由同级人大产生，同时又受上级相应机构的领导或监督，在中央与地方的关系上比较特别。权力的运行程序。它是国家机构在行使职权的动态过程中体现出来的。在整个宪法有关程序性条款的规定中，这是一个最庞大、复杂，因而也最需要讲究科学配置的程序体系。此类程序细分起来主要有立法程序、行政程序。6/7但本文所言为宪法规定的行政程序，不包括内部行政程序，即行政机关内部的工作程序。）、司法程序、权力冲突的解决程序。其他还有议员的质询程序，议会的特别调查程序、法官的弹劾程序等，种类繁多。此类程序的规定既反映了国家机构各个具体职能部门之间的权力分工，也反映了权力之间的相互监督与制约程序。因此，科学地设计这一“权力流程”，成为宪法制定者的一个重要任务，它直接关系到已经设立的国家机构能否展开高效、高质量的职能工作。当然，宪法作为“母法”，没有必要对所有这些程序都作面面俱到的规定，而只是规定一些与政治体制密切相关或是对各机构职能落实有重大影响的，另外一些不宜在其他法律中规定的程序也可写在宪法中，如法官弹劾程序。但是，追求国家机构之间权力分配的日益细致化、明确化已成为宪法规定的趋势之一。宪法监督程序。此处的宪法监督程序是指为宪法的实施提供的一种外在保障的程序，即违宪审查程序，而不包括宪法内部确立的权力的制约与监督程序。宪法内部所确立的权力制约与监督程序只不过为宪法的外在监督提供了一种逻辑依据，而不是宪法监督程序本身。宪法监督程序涉及到监督主体、监督对象、监督的步骤、监督的方式与后果等。把宪法监督程序条款写进宪法之中实际上具有双重意义，它既为宪法保障提供了一种外在程序，又使这7/7种程序能够因宪法自身的刚性效力而得到保护，因而是外在保障与内在保障的统一。世界上许多国家的宪法都列有宪法保障条款，如意大利共和国宪法第六条“宪法保障”一节，详细规定了宪法法院的产生程序及其活动规则，法兰西共和国宪法第七章关于宪法委员会的规定等。我国宪法第62、67条将监督宪法实施的权力赋予全国人大及其常委会，明确了宪法监督