社会养老保险基金运行风险管理存在的问题及对策

社会养老保险基金运行风险管理存在的问题及对策武 萍2012-11-9 10:24:18来源：中国行政管理2012年第3期摘 要：本文在全面分析中国社会保障基金运营面临的主要风险的基础上，对中国养老保险基金风险管理中存在的主要问题进行了全面、深入地分析，进而从宏观对策和微观对策相结合的高度，提出了构建中国养老保险基金风险管理长效机制的可行性对策与措施。关 键 词：养老保险基金，风险管理，社会保障一、中国社会保障基金运营面临的主要风险（一）筹资风险社会养老保险基金的筹资风险是指在社会养老保险基金的筹资过程中，由于制度设计的某些缺陷以及各参与主体（地方政府、企业和个人）追求自身效用最大化的行为等影响因素所导致的不确定性风险，这种不确定风险使社会养老保险基金的筹资额与预期目标不能达到持续、稳定的一致。筹资风险主要包括：1.缴费率风险。据测算，在人口老龄化压力下的缴费率是逐年攀升的，而且在转制成本、覆盖率、遵缴率等多重因素作用下，社会统筹账户的总体缴费率在2001年至2050年的平均费率达到28.31%。其中，在2035年可达35%以上（世界上其他国家的社会养老保险基金缴费比率一般不超过20%）。面对如此沉重的养老费用负担，不但企业会不堪重负，也显然超出了财政的负担能力，政府承担的风险较大。2.“费”软约束风险。具体表现在：一是拖欠、拒缴现象严重，使征缴率偏低，产生筹资风险。据测算，我国拖欠职工养老保险费的企业已经超过30万家，累计拖欠职工养老保险费达439.9亿元。二是许多企业和个人往往通过降低社会保障税或费的基数来逃避社会保障的缴费义务。三是逆选择使社会养老保险的覆盖面偏窄，难以筹集到足够的资金来分散风险，产生筹资风险。四是由于现行制度中并没有明确规定消化转制成本的规则融资渠道，使单纯依靠社会保险费难以解决所需基金，反过来又使费率太高，企业拖欠、拒缴现象以及逆选择行为更加严重，产生筹资风险。（二）管理风险管理风险是指由于政策调整的滞后、管理不到位而导致的风险。管理风险主要表现在：1.内部欺诈风险。其手段是借用职权、内部流程和管理漏洞进行违规操作。其危害在于：一方面是侵占社保基金，包括通过直接贪污挪用引起的侵占，违规办理社保业务导致的基金流失，通过个人受贿间接引发的基金风险和基金损失等；另一方面是影响社会对基金管理部门的信任程度。2.流程管理失败风险。该风险是各基金管理机构或相关管理人员的主动行为引发；其目的是谋取单位或个人的权利，或减少业务操作的复杂性；手段是利用流程中的漏洞不报情况或虚报情况；危害程度是单个事件的损失较为严重，由于各基金管理部门所接触的已经是集合性资金，一旦出现问题则涉及资金量庞大，造成社会公众对基金管理部门的信任度降低。3.信息系统失败风险。该风险是由于系统设计不良或操作失败的被动行为；损失程度是单个事件的损失巨大。社保业务已离不开信息系统的支撑，一旦出现问题则影响巨大。危害是直接造成系统瘫痪，数据丢失、泄露、篡改、错误，业务不能正确办理或业务中断；间接造成基金损失，管理失效，声誉受损。（三）投资风险投资风险是指由于资本市场的不完善而导致的风险。主要表现在：1.宏观政策风险。近年来，国家不断降低银行存款与国债利率，导致基金收益较低。中国的利率尚未市场化，银行存款和国债都是管制利率，它与市场利率之间存在着巨大利差，养老保险基金被剥夺了获取公平合理的市场利率的投资收益，这一部分收益被转让给了银行和国家财政，因此，养老保险基金存入银行和购买国债难以实现保值增值。随着中国资本市场的发展，利率市场化不断推进，国家放松了对利率水平的严格管制，这样，利率波动性加大，又导致基金投资利息受损风险。2.经营风险。中国在经济转型时期，国有商业银行向商业化银行转变，银行进入资本市场运营，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。经营不善可能会亏损、破产，这样会对银行存款收益产生影响，养老保险基金也面临巨大风险。3.股票投资风险。4.其他投资工具的风险。除银行存款、国债和股票外，企业和公司债券也是养老保险基金的投资工具，债券作为投资工具安全性较高，但仍面临多种风险，主要有利率风险、通货膨胀风险、违约风险。5.经济周期风险。一国的经济通常有着其自身的经济周期变化规律，表现为经济的繁荣、衰退、萧条、复苏四个不同的阶段，经济周期的变动会对养老保险基金投资带来风险。（四）给付风险养老保险基金的给付风险是指在社会养老保险金给付过程中由社会养老保险制度本身所决定并体现在社会养老保险金给付环节的不确定行为以及由社会养老保险经办机构自身在支付管理过程中所产生的不确定性。从养老保险基金的给付过程来看，养老保险基金的给付风险可以分为外生风险和内生风险。外生风险是由社会养老保险制度规定并体现或传递到社会养老保险基金给付环节的风险。主要包括：一是社会养老保险基金制度设计的替代率偏高，实际运行约为80%左右，导致基金给付总额相对偏大，由此产生高于预期替代率水平的给付风险；二是退休年龄规定的偏低，“低龄退休”现象普遍，与人口预期寿命延长极不相称，由此产生高于预期支付的给付风险；三是社会养老保险制度对退休年龄的规定不严格，行业提前退休状况严峻，由此产生制度设计未预期到的给付风险；四是在“地方统筹、地方管理”的基础上出现部分地区社会养老保险收不抵支状况，个别地区未能及时足额发放社会养老保险基金，存在基本养老金拖欠情况，由此产生外生风险；五是很多地区未能真正建立社会养老保险金随物价或工资增长率的指数调整机制，一方面是长期固定在较高位支付水平，另一方面又缺乏应有的弹性，由此产生外生风险；六是人口老龄化风险。根据中国现有的人口老龄化趋势，2030年就业人口和老龄人口之比将达到2：1，人口老龄化的问题日益突出。人口老龄化将使劳动年龄人口的经济负担日益沉重，抚养比上升，预计到2025年上升为29.46%，2050年上升为48.49%。抚养比的上升不仅减少了基本养老保险基金的来源基数，而且加大了基本养老保险基金的支付压力。内生风险是指社会养老保险给付环节自身所产生的风险，由管理不完善和管理缺乏效率而引起，基本上与社会养老保险制度和其它技术环节无紧密关系。内生风险本质上是一种管理风险，引发这一风险的原因有如下几个方面：一是信息不对称所诱发的道德风险；二是管理缺乏效率诱发的内生风险；三是管理主体上的行为异化诱发的道德风险。事实上，社会养老保险基金给付是整个社会养老保险制度和其它技术流程的晴雨表，它能反应出制度设计的合理性和其它技术操作环节的严密性。（五）逆向选择风险当前，中国养老保险中的逆向选择主要表现为：大量的非公有制企业，包括民营、外资企业，员工年龄结构较年轻，当前社会保险支付负担相对较轻，但此类企业投保社会保险的积极性较低，逃避为员工投保社会保险的现象严重；国有、集体企业从整体上讲，员工年龄结构较老，养老保险负担较重，投保社会保险的积极性较高，但违规提前退休现象严重。提前退休已成为一些企业公开违规的一个“黑洞”。由于企业与职工在这一问题上结成了利益共同体，此现象很难得到控制。高风险类型客户驱逐低风险类型客户，这是中国养老保险领域逆向选择的典型表现。养老保险制度有效与否，关键是要看它能够解决多少人的养老问题。逆向选择造成的直接影响就是缩小了养老保险覆盖面，降低了“安全保障网”作用。与扩面的目标相悖。社会保险制度被称为社会“安全保障网”，但其发挥作用的前提是制度具有较高的覆盖面，所有用人单位都应是参保人，全体社会劳动者都应是受保障对象。逆向选择使部分用人单位远离养老保险制度，在减少了养老保险基金收入的同时，缩小了养老保险覆盖面，影响了这些用人单位员工的长远利益，留下了长期隐患，使社会“安全保障网”作用大打折扣。二、中国养老保险基金风险管理存在的主要问题（一）基本制度处于调整阶段，法律手段相对不足中国养老保险基金的制度框架已经基本形成，它主要是以国务院条例或文件形式给予制度规定。但是，从中国的养老保险基金风险管理发展要求来看，中国的养老保险基金风险管理的法律化程度较低，主要表现在：一是没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，导致覆盖面小，保障程度低；二是现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度；三是社会保障的法律实施机制薄弱，特别是缺乏具体的管理制度规定和风险监管规定，尚不能给社会保障基金面临的风险管理问题提供充分、有效的法律支持。（二）风险管理的各类运作制度建立不够，内部控制手段相对不足中国的养老保险基金的各级部门风险管理的内部控制手段普遍不足。最基本的岗位分离、职责分工、交叉核验的管理制度都较为缺乏，领导者一人专权的管理制度更易导致基金管理的随意性。缺乏细致而统一的业务经办流程，管理过程中个性化问题较多，各种违规操作层出不穷，从而降低中国的养老保险基金风险管理效率。（三）风险管理的技术手段使用不够中国现存的多重养老保险关系问题从管理手段上看，没有有效的避免途径。与此相类似的社会养老保险关系转移问题，都需要全国联网以支持查询参保共享信息。个人的就业状态与参保状态的准确获取对直接防止失业保险金的无序发放也有直接效果，这也需要不同信息系统之间的信息共享。基金监管要提高时效性，从事后监管变为事中监管，也离不开信息系统、信息技术的支持。（四）风险管理的依据不足，且不能形成合力在中国的养老保险基金风险管理中，现行法律法规对社保基金监督的规定较分散，社会保障监督机构在风险管理实践中对很多问题的处理无法可依。也缺乏对欠缴社会保险费，拖欠、冒领、骗取保险金行为的法律制裁措施。在风险管理力量上，一方面，劳动保障部门的社会保险基金行政监督、财政部门的财政监督和审计部门的审计监督各自为政，多头监督，缺乏有效的风险管理协调，这样既增加了被检查单位的工作量，也提高了行政成本；另一方面，上下级风险管理部门之间缺乏信息共享，风险管理不协调成为常态。如社保部门的行政监督在没有财政部门的配合下，很难直接掌握财政专户的操作情况。（五）缺乏透明的风险管理的机制不透明的管理体制，使得许多人对中国的养老保险基金风险管理的效率产生疑虑。而信息的不对称、管理的不透明是产生暗箱操作、造成资金流失的主要原因之一。如公众是否知道应参加什么保险，企业应缴纳多少，自己缴纳多少？由谁来管理？当需要时如何获取？而“社会统筹基金”与“个人账户基金”为何分开管理，怎样管理？这其实是一个社会保障体系的最基本常识，作为受益主体的老百姓应该对此有一个最起码的了解，以提高整个社会的监督作用，增强风险管理的力度。（六）风险管理的各种手段的结合程度不够各种风险管理手段需要相互配合才能达到良好的效果。有些地区仅仅使用了其中的部分手段。如强调了外部监管但忽视了内部控制，则缺乏风险管理的基础。又如外部审计一般为抽样进行，仅能作为监管手段之一。北京在2003年将社保基金专项审计规模扩大到4000家受审单位，涉及60万人，比2002年增一倍，但仍仅占全市10%的参保企业和20%多的参保职工。可见，只有内部控制和审计是不够的，还需要建立更加全面的风险管理的程序。三、构建中国养老保险基金风险管理长效机制的对策（一）宏观对策思考1.坚持不懈地完善社会保障基金风险防范机制国内外历史的经验教训告诉我们，无论在当时的历史条件下社会保障基金制度的设计是多么合理，运行是多么规范，采取的手段是多么有效，随着社会经济及与社会保障相关因素的不断发展变化，社会保障基金制度依然可能遭遇不良后果。非常典型的例子是，资本主义国家在建立与工业社会相适应的社会保险制度时，西欧与北欧国家在炫耀福利国家的成就时，均未估计到或至少未充分估计到可能出现的社会保障危机及调整这种制度的难度。因此，必须对社会保障基金制度的动态性有充分地把握，坚持不懈地构建社会保障基金制度风险防范机制，破除试图使社会保障基金制度风险防范机制毕其功于一役的幻想，并据此建立和健全灵敏的社会保障基金制度风险防范机制，以保证政府及时修正社会保障基金制度运行中的失误，维护社会保障基金制度的可持续发展。2.把事中管理、事后监管与监督与预警密切结合根据社会保障基金制度风险传导机制的特点，要构建起完善的社会保障基金制度风险防范机制，必须完善社会保障基金制度风险防范机制的社会系统工程。（1）应当密切跟踪制度环境风险因素的发展、演变动态，以此及时采取相应的对策；（2）对制度设计一方面要严格坚持其科学性、前瞻性的要求；另一方面对制度设计的支持系统给予高度重视。制度设计系统包括：一是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统和监督系统的共同依据，是规范性层次。二是管理系统，依照法律的规定在自己的职责范围内对各种社会保障实施机构及其实施内容履行管理之责；三是监督系统，依据法律的规定履行对社会保障管理系统与实施系统的监督职责，其中重点是对实施系统的监督。上述三个系统是相互联系、相互制约的关系，这种制约关系使整个社会保障运行机制具备了内在的免疫力，从而是社会保障基金制度正常运行、健康发展的基本保证。（3）对制度实施风险实施严密监控。国内外的实践证明，制度实施风险是客观的，在某种情况下其对社会保障基金制度正常运行的影响是致命的。因此，对制度实施风险的危害性要有充分的认识，要采取严密的防范措施根除制度实施过程中的贪污、挪用、浪费等问题。3.立足长远，建立防范中国养老保障基金制度风险管理的长效机制完善与社会养老保险基金制度紧密相关的法律制度安排，是防范我国养老保险制度风险长效机制的根本对策。按照与社会养老保险基金制度紧密相关的社会保障法律体系的层次性要求，应该包含三个层次的法律制度安排：社会保障基本法、社会保险专门法和社会养老保险条例。目前我国只有国务院和劳动保障部颁布的社会养老保险条例，尚无综合性的社会保障基本法和专门性的社会保险法。4.制定社会保障基本法，规定社会养老保险制度的法律原则我国社会养老保险制度实施过程中出现这样或那样的问题，一个重要的原因就是没有制定一部完善而有高度强制性与绝对权威性的社会保险法。因此，应加快立法步伐，加强工作力度，以保证社会保险法的及时制定和有效实施。这主要包括：一是要强化社会养老保险基金筹集的法律规范；二是要强化社会养老保险基金管理的法律规范；三是要强化社会养老保险基金投资的法律规范；四是要强化社会养老保险基金给付的法律规范。（二）微观对策思考1.应对筹资风险的对策（1）扩大养老保险筹资渠道，即养老保险基金具有“社会性”，它的筹集对象应当覆盖社会全部人员。（2）健全和完善我国养老金三支柱体系。国家基本养老保险基金是养老金体系的第一支柱。基本养老保险基金收入的受益水平由政府决定，而财富审查等所有的行政管理工作则要由政府的社会保障管理机构负责。社会保障管理部门对财政部负责，可以制定基本养老金的受益资格，建议基本养老金的受益水平，定期提交国家基本养老保险基金收支预算报告，并监督财政部对该基金的管理。企业补充养老保险是养老金体系的第二支柱。补充养老保险计划是指在国家法规指导下企业或行业建立的旨在为职工提供一定程度退休收入保障的养老保险计划。企业年金制度的建立，有利于降低国家基本养老保险的替代率，在一定程度上化解了财政风险。个人储蓄养老保险是养老金体系中的第三支柱。这是一个个人层次上的辅助性的养老金收入来源，是个人收入或在家庭内部进行收入再分配或转移支付的一个组成部分，它不需要政府或其他任何团体的直接管制或管理，完全凭个人自愿。目前我国在个人储蓄养老保险方面基本没有什么发展，急需政府在这方面加以重视和引导，使个人意识到参加个人储蓄养老保险对自己未来的重要性和意义。（3）尝试开展商业养老保险。随着我国经济社会发展和人口老龄化，我国社会养老保障问题也会越来越受到关注。如何更好地发挥商业养老保险在社会保障体系中的作用，为构建社会主义和谐社会服务，是保险业必须深入研究和积极实践的重大课题。2.应对管理风险的对策首先，划清新旧制度给付责任，解决“空账”问题。即以“新人新办法，中人换办法，老人想办法”为基本思想来解决“空账”问题：新人按照新制度来实施，做实个人账户，防