公众参与和城市规划决策一

公众参与和城市规划决策,一、公众参与理论1、公众参与理论 1.1公众参与的概念 所谓公众参与，指群众参与政府公共政策的权利。通常表述为public participation，pubic involvement 或 public consultation. 由于政府公共事务管理权力的被授权、被委托性质，以及公共政策的“公共”性质，公共政策制定尊重民意是理所当然的。,知情权,1.2 公众参与理论1.2.1 公众参与原则的理论基础 社会学：社会功能结构学派构建的“社会转型”理论 。 政治学 ：帕特曼和麦克弗森为主要代表所提出的参与 式 民主理论。 法学： “环境公共财产论”和“环境公共委托论”,1.2.2 城市规划公众参与理论 1947年英国城乡规划法案规定允许公众对城市规划发表意见和看法。 上世纪60年代 里程碑斯凯夫顿报告(the Skeffington Report)制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式 。 美国Paul Davidoff “倡导规划”(Advocacy Planning)由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。, 美国规划师 莎莉 阿尔斯坦Sherry Arnstein 阶段模型理论、“市民参与阶梯”理论公众参与城市规划程度。3个层次8阶梯： “市民权利”(Citizen Power)三级：伙伴、代理权、市民控制 “象征性的参与”(Tokenism) 三级：通知、咨询、安抚 “无参与”(Nonpar-ticipation) 两级： 治疗、操纵 我国属没有参与或象征性参与阶段，公众参与的形式长期滞留在新闻发布会、规划公示会、规划展示会等形式主义层面（听证）。上世纪90年代 Sager和Innes “联络性规划”侧重研究规划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。,1.3 公众参与的机制 mechanism,1.4公众参与的生长模式,知识的普及和传播,参与规划的编制和决策,参与规划决策和实施,公众参与“生长模式”内容,2、国外城市规划公众参与的内容、方式 英国： 结构规划(Structure Plan) 编制中采取 “ 公众评议 ” ，而非 “ 公众听征 ” 的方式 政府部门提出规划目标以附录形式展示给公众讨论公众评价进行修改补充最后的决策。 环境事务大臣审批 地方规划(LocalPlan) 编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段。 在规划的执行过程中，个人或部门可对地方规划当局的不合理行为进行规划起诉，由规划监察人员或中央环境事务大臣裁决，通过召开非正式听审和地方审查会。裁决结果受到最高法院的约束，法院有权对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。,德国： 编制决定宣布给公众编制者和公众代表共同编制几种规划草案市民通过各种形式参与规划草案的讨论方案 公众展示邀请相关人土进行评论最终确定方案上报连同公众参与的意见处理书公布审批结果 。 规划局有权制止违章者的违章行为，不服者向法院起诉上级查询检查下级的行为回复法院裁决。,美国： 联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据 十个阶段：社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。 市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用；公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。 在其它阶段起促进或支持作用。 规划方案公众听证会修改听证会城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅议会全会对其审查表决（2/3以上赞成方能通过）。,加拿大 ：公众参与方法、途径和程序最具代表意义，最著名的是加拿大温哥华市的城市规划过程。 四个阶段 收集设想 市民按类分组设想，规划人员将设想用图形和形象模型表现出来 讨论设想 展示会和专题讨论会收集公众意见，并分类确定出规划的主题和可能的选择 做出选择 确定的主题编成“做出选择” 小册子，每个主题给出45个选择，并注明选择的后果，征得到市民反馈。再将选择分析整理成四种不同方向，让市民选择其中一种。 议会表决,城市总体规划编制的程序,二、我国城市规划中公众参与的特点2.1 我国城市规划中公众参与的背景 社会出现分层，公众需求多样 集团介入规划，发展决策多元 法制观念加强，参与意识提高 2.2 我国城市规划中公众参与的特点 公众参与的主体 四种：市民、利益团体、规划人员和政府官员公众参与的动机 市民：维护权益，减少纠纷 集团：干预规划，谋求寻租 规划人员：界定目标，维护尊严 政府：交流信息，沟通百姓,2.3 公众参与城市规划的障碍 （1）行为在法律上的保障 城乡规划法明确规定公众参与如何落实？（2）组织机制长期缺失 市民并不跟踪规划的全过程，法律和政府也不认可给予在规划调研期间的公众群体以规划后期的决策权 （3）规划师对公众参与城市规划的认识 用专门技术手段解决问题的公共事务 ，规划师被认定为是专业技术的工程专家而不是社会活动家 （4）市民和利益集团参与城市规划的障碍 之间对规划的价值判断会产生差异分歧 ，利益集团唯利是图的利益观会使规划丧失全局性公平、公正而导致利益集团的独断专行，也更加剧了社会矛盾。,2.4 对策与思考政府的观念转变 规划师的角色转变 市民及利益集团规划知识的培训法制与机制的完善,规划师素质 重物质规划和设计形态(图纸) 忽略社会、经济属性， “公平性”“政体论” 张庭伟,“利”,“权”,?,?,规划师素质 协调能力 利用开发商的经济资源实现政府和规划师蓝图 市民普及教育公众教育 民意代表的系统知识教育,三、城市规划中利益相关理论3.1 利益集团的特点,当今中国的社会利益集团,3.2 利益集团对政府决策的影响,3.3 政府如何应对利益集团的影响,近期：关注并规范利益集团行为,为其成长、发展并 发挥作用提供制度性平台；创造条件使民间性利益集团合法化。长远：建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制,将利益集团行为纳入制度化轨道实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序法治化、民主程序化,同时要提高政府在利益集团政治中的自主性,防止软政权化。,3.4 公共权力的转移,政府权力的集中导致：公共事务效率降低 Low efficiency公共服务成本增加 Cost Rising权力腐败 Corruption,公共权力的转移,在区域上的统一 VS 行政划分在时间上的统一 VS 换届选举社会分工细化公民享有的结社权,3.5公共政策过程,四、城市规划决策4.1 城市规划决策概念 城市规划决策是决策主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策的活动过程。 是城市规划的重要内容 与其他类型决策在本质特征上的共同之处:是人们在认识客观世界的前提下，为实现一定的目的而进行的抉择思维。 决策包含着极强烈的目的性。作为思维的一个序列，决策是认识与行动之间的中介环节，没有决策就没有行动。 没有城市规划决策就没有国家(政府)在城市建设中的公共行政行为，也就不能实现国家(政府)对城市建设的领导、干预和管理。,城市规划行政决策活动具有公共选择的特性 ，是针对城市发展过程中所面临或即将产生的问题，制定与选择城市建设与发展战略的活动。有鲜明的政治性和公共性：(1) 直接决策者是负责城市规划工作的城市政府及其职能部门。(2) 对象是整个城市的公共建设事务。(3) 决策的结果属于公共政策的范畴。(4)城市规划决策过程是一个政治过程。,4.2 变化趋势(1)决策方式从集中到分散。 市场经济造就 权力下放 民主参与，个人行为更多地向集团行为转变 城市规划决策的运行将向上、下两个方向延伸 (2)决策体系从封闭到开放。 城市规划决策依赖于经济、政治、法律等其他学科的发展所提供的分析角度、理论基础和方法。 (3)决策内容从物质规划到综合规划 “更多的注意力投放到规划管理层面上，从法律、规章条例、决策导引、公众监督等管理控制机制上寻求出路”(陈秉钊)，把政治决策、经济决策、社会决策、科学决策等方法引进到城市规划决策中。,(4)决策领域从技术领域到非技术领域 “从对物质实体关系的关注转移到对社会、经济、政治与空间之间相互关系的重视，实现从形态改造向社会改造的观念性转变”(孙施文) (5)决策特性从静态描述向动态过程。 控制性详细规划的理论意义是分清了规划与设计的概念代表了城市规划领域已经开始了革命性的变革。 控制性详细规划、规划策划、概念规划、战略规划对于城市规划决策的意义则是提供了不同层次、不同时序上的决策依据。,4.3 决策主体(decision body)的多元化8大类：（1）直接决策团体 ：行政组织（市委、人大、政府、法院） （2）间接决策团体： 经济组织正日益增大 政府的目标 须通过企业利润的增长来实现，城市规划的实现也需要企业尤其是房地产开发企业的参与。 企业所追求的目标恰好构成政府所追求目标的主要实现条件,（3）民主党派、工青妇学联军意见表达集体 作为政治体制的重要组成部分，中央 地方 城市规划重大问题的决策产生影响政协； 作为具体单位利益的代表，对城市规划决策所涉及的具体项目和问题产生影响。 （4）社会团体组织 不同行业、不同领域的群众利益诉求的合法团体，作为政府和企业的中介。虽不是中国政治制度的基本部分，但却是“结构性意见表达集体” 和非盈利机构，具有一定的代表性。如城市规划学会。 （5）媒体组织“第四种权力”（6）事业单位 准经济组织 （7）非正式组织感情性意见表达集体 （联谊会等等） （8） 利益性意见表达集体,复杂 上一级行政首长 人大、政协和上级政府部门 同级的支持 市长 市委书记 对下级的控制 企业家的利益诉求市民的意愿和承受力,两难抉择：规划决策过程中在同一时间、同一决策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲突而导致决策出现困境的情形。 一方面必须要平衡各方面利益；另一方面，在缺乏协调机制的情况下，容易产生矛盾和冲突，给决策带来困难。 悲剧性抉择： 涉及多种价值取向的选择。 “必须在不可选择的对象中作出抉择” （取与舍） 。源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗。,为城市建设的健康,优先价值标准,减少社会矛盾和对抗，维系政治系统的存在及其有效运转,对优先价值标准进行伪装,民主价值观和政治道德要求：公开,五、城市规划决策的机制构建与机制选择5.1 城市决策权力转移 系统内部行为目标的多元化 来自信息的压力 经济的压力 社会民主的压力 权力纵向转移：上下级转移权力横向转移：政府向人大 政府部门之间的转移 分工与合作体制外转移：企业参与、公众参与,5.2 城市规划决