XX审计监督制度改革与完善

二十审计监督制度的改革与完善党的十八大指出，要推进法治国家建设，坚持法治国家、法治政府和法治社会的融合，为改革和完善国家审计监督体系提供了基础。本质上，国家审计是国家民主和法治的工具。国家审计机关通过加强审计监督，极大地促进了国家民主和法治建设，国家法治建设也为国家审计提供了法律依据和保障。随着我国法治建设的不断推进，我国国家审计监督权从属于行政权的现状已不适应法治国家建立宪法和法律权威的基本要求，如政府权力的制约、执法程序的公开透明等。因此，构建一个适合中国法治的国家审计监督体系迫在眉睫。国家审计作为一个综合性的经济监督部门，与我国的法治建设密切相关。两者相互依存，相互促进。中国的法治建设为国家审计提供了法律保障，决定了中国国家审计监督权的性质。这是目前我国国家审计机关的一项重要任务。二者共同推动了中国国家治理体系和治理能力的现代化。(1)中国法治建设为中国国家审计道路、理论和体系的形成奠定了基础。1982年，中国宪法明确表示，中国是一个人民民主专政的国家，并确认了人民管理国家的地位。同时，中国确认最高国家权力机关是全国人民代表大会常务委员会。中国最高国家权力机关既是立法机关又是法律监督机关，确保人民意志的至高无上和权威。我国的国家审计制度是在实行人民民主专政的共和体制中实行的。我国的国家审计权是最高国家权力机关通过宪法确认的行政权力中的一种监督权。因此，在建设法治中国的过程中，我国实行行政国家审计，在宪法中具有独立的行政地位。同时，我国的国家审计向人大常委会报告，这使得我国的行政国家审计总体上适应我国的国家体制和机构。与西方国家的审计监督制度相比，我国的审计监督权的地位和作用已经有了，并逐渐形成了一条国家审计道路、理论和制度。(2)中国的法治建设为国家审计提供了法律保障。中国的审计是以法制的形式出现的。这种法律制度是由宪法决定的。中国的国家审计活动也必须依法进行。首先，我国国家审计监督权是由国家相关法律和行政法规授权的。中国的审计法、审计法实施条例等法律法规明确规定了审计机关的职权范围。审计机关必须严格按照有关法律法规的规定开展审计工作。他们不能越权，不能独断专行，不能尽职尽责。其次，审计机关在审计执法过程中必须严格按照法定程序开展审计工作，充分保证审计程序的合法性。第三，审计机关必须进一步完善审计公示制度，赋予被审计单位合法的异议、抗辩和司法救济权利，允许被审计单位提出抗辩或直接起诉。因此，在建设法治中国的过程中，我国完整法律体系的形成为国家审计的实施提供了前提和基础，也为国家审计提供了坚实的法律支持和保障。(3)国家审计充分发挥了审计职能，极大地促进了中国法治建设。中国国家审计机关成立31年来，始终着眼于党委和政府改革发展的大局，加大对重大违法违规行为的查处力度，注重发现线索和刑事案件，积极与纪检监察和司法机关建立合作机制， 严厉查处重点领域和重点环节的违法违规行为，推进法律法规的严格执行，树立法律权威，认真执行金融法律法规和制度规范，增强领导干部廉洁自律意识和能力，维护经济秩序和国家法律尊严。 同时，审计机关通过对大量微观经济数据的综合分析，从制度、机制和制度的角度，从宏观和整体的角度揭示和反映制度障碍、制度缺陷和制度漏洞，并提出建设性意见，以促进相关法律法规的建立和完善。最后，审计部门通过加强重点领域和关键环节的审计监督，推进权力监督制约机制建设，促进领导干部遵纪守法、遵纪守法、遵纪守法，增强领导干部廉洁自律意识，督促党政领导干部在制度和法律范围内审慎行使权力。回顾和总结我国现行国家审计监督制度，相关制度安排已经不适应我国法治建设的基本要求，主要表现在以下几个方面：(1)审计机构独立性薄弱。目前，我国的国家审计制度影响着审计机构的独立性。首先，国家审计机关实行双重领导体制，既受同级政府领导，又受上级审计机关领导。由于国家审计机关是同级政府的工作机构，其人事任免权和调动权掌握在同级政府手中。虽然现行审计法规定地方各级审计机关负责人的任免应事先与上一级审计机关协商，这在一定程度上加强了审计的独立性。然而，在实际工作中，由于国家审计机关与地方经济利益的密切关系，上级审计机关的主导作用往往被同级政府削弱也是不可避免的。在这种管理体制下，国家审计的监督作用可能会被削弱。这种征求“意见”的做法并不能从根本上解决政府行政权力对审计的干预。其次，在行使审计监督权的过程中，国家审计机关不可避免地会受到行政干预，其中有些甚至是不当的行政干预。在这种情况下，国家审计机构很难客观公正地评估政府和其他公共受托机构履行经济责任的情况。(2)审计结果公告制度有待完善。自xx年国家发布第一号审计结果公告以来，我国国家审计公告制度不断完善。然而，在我国审计结果公告制度的理论和实践中仍有许多问题需要解决。首先，审计结果公告的内容有限。在现行的审计体制下，审计经费和人事制度受到政府的约束。审计结果公布前通常会咨询政府。政府很可能会从自身利益出发，逐层检查公告内容。重大事项的审计结果往往无法向社会公布。其次，审计结果公告存在立法缺陷。审计法第36条规定，审计机关可以通知政府有关部门或者向社会公布审计结果。“确定”表示审计结果的公布是非常随机的。第三，审计结果公告制度(3)缺乏审计权力监督机制。近年来。国家审计监督体系的运行环境不断改善。国家审计监督体系在促进市场经济秩序规范、推进反腐倡廉建设、确保金融资金安全有效运行、防范和化解金融风险等方面发挥了重要作用。与此同时，我们也应该看到，虽然国家审计监督机构本身肩负着监督和防止他国滥用权力的责任，但它并没有天然的豁免权。从权力制约的角度看，虽然国家审计机关有利于外部权力的制约，但不利于国家审计机关自身的制约。中国国家审计不仅有权检查、取证和采取强制措施，而且有权处理和惩处。审计师有更大的自由裁量权。这不利于国家审计权的自律。这甚至可能导致审计权的消极性和腐败性。(4)国家审计机关执行力薄弱。主要表现在以下几个方面：一是审计决策执行不力。目前，我国法律法规没有规定被审计单位因不执行审计机关的审计决定而应受到处罚和追究责任，审计决定执行不力。第二，审计机构没有做出足够的努力来纠正这种情况。在实践中，我们发现审计机关发现被审计单位存在的问题整改不力，财务预算执行审计和投资审计中发现的问题由于制度和机制原因根本无法整改。第三，有效的审计问责机制尚未建立。目前，我国审计问责的主体、依据和处理方式有待进一步完善，导致审计机关的威慑力不足，影响审计机关的权威。第四，审计执法的主体地位。_审计常用定性表述及适用法规向导在其汇编声明中指出，法律法规明确规定执法主体不是审计机构。在现行相关法律制度中，如果审计机关的执法主体资格没有明确规定，可以不适用这些规定，直接对审计机关进行临时处理和处罚。此外，根据意见_关于内蒙古自治区审计厅明确有关法律法规是否可以作为审计机关处理（处罚）依据请示的批复，_ _也支持汇编说明中的意见。根据这一观点，审计机关作为执法主体的地位将在一定程度上被削弱，这不利于审计机关的长远发展。我国的审计监督制度受其前身和权力结构的限制，其功能无法得到更好的发挥。我们必须逐步改革我国原有的审计监督制度，逐步形成为人民服务的审计理念。通过对我国审计监督体系结构的重构，可以使其逐步适应我国法治建设的要求。(一)逐步塑造审计监督为人民服务的理念。审计机关在政府的领导和控制下，对政府部门、下级政府、金融金融机构、企业事业单位和其他审计对象进行审计监督。事实上，它们是由政府和代表政府的政府领导人管理的下级对象。但是，审计机关不能监督本级政府，使其脱离监督体系。这种监督制度往往缺乏公开透明的程序，不符合中国法治建设的本质。法国著名启蒙思想家卢梭在其代表作社会契约论中指出：“立法权属于并且只能属于人民。”国家审计受人民委托，代表人民利益，监督人民财产的受托政府，以确保所有“纳税人的钱”得到合理和有效的使用。人民审计是人民的”国家审计监督权的根源在于人民权利的让渡，权力最终为权利服务。人民赋予国家审计监督权应有的权力。其目的是监督行政权力在联邦的合理合法运行(二)逐步改革现行审计监督体系模式。要改变国家审计监督体制的模式，必须立足于现状改革，逐步实现两个转变。第一个转变是在现行行政审计监督体制的基础上，强化全面审计的理念，逐步完善审计组织模式、审计管理模式和审计技术手段，在一定程度上克服现有制度的弊端，从整体上理解和把握审计制度，促进整个制度审计工作的有序发展。在此基础上，最终实现了第二次转变，即向“审计监督为人民服务，为国家治理服务”的人民监督模式转变。这种变化首先要求对支持机制进行一系列改革，特别是实施法律制度。通过修改宪法和法律的相关条款，将建立一个新的分配模式。事实上，有必要推进审计观念的转变，在审计人员心中牢固树立“对人民负责”和“守法”的观念。在改革的过程中，我们不应该盲目模仿一些国际流行的模式。我们要紧跟我国经济和政治发展的实际和稳步进展，从一些具体有效的改革措施入手，为审计建设体制改革奠定基础。(三)逐步推行审计结果公告制度。为促进审计结果的公布，必须遵循以下原则。一是统一原则。我国审计机构的层次很多，每年都形成大量的审计结果信息。如果地方审计机构在审计结果的公布上缺乏统一的领导，相互争斗，那么公布审计结果的目的就会适得其反，甚至导致不稳定因素。第二是有效性原则。向社会披露审计发现的具有规律性、典型性和普遍性的问题和重大案件，以引起相关方的关注和重视。第三，谨慎原则。由于审计监督的特点，审计结果中发现的问题大多是违法事实，这些问题的原因往往比较复杂。因此，任何一种审计结果都可以公布，任何一种审计结果都不能公布，都应遵循谨慎的原则，在公布审计结果后，认真考虑社会影响。第四，保密原则。遵循保密原则是建立审计公告制度和做好审计结果公布工作的一个重要方面。要建立保密工作责任制，避免泄露国家秘密和被审计单位的商业秘密。(四)逐步完善国家审计监督机制的监督。任何权力都可能被滥用，国家审计监督权也不例外。因此，有必要完善国家审计监督机制。国家审计机关是对其他法定审计部门的财务、财务收支的真实性、合法性和有效性进行审计的政府机关。目前，审计机关本身没有这种财务收支审计机制。笔者认为，可以充分调动社会中介组织的力量。例如，有关组织聘请注册会计师定期审计国家审计机构的财务收支，检查结果直接报告给监督审计机构的部门并向社会公布。监督国家审计系统的另一个重要方面是对审计员的监督。它主要包括审计师的独立性要求。首先，有必要建立国家审计人员定期轮换制度，防止审计人员长期在某一审计管辖范围内工作，并与被审计单位建立默契，防止审计人员与被审计单位形成密切关系，产生权力寻租。其次，建立国家审计人员的审计责任制和奖惩制度，督促审计人员依法审计和管理。(5)持续改进审计工作的执行。审计机关的执行力是指审计机关将战略和决策转化为实施结果的能力，体现了整个组织的战斗力、竞争力和凝聚力。要想提高审计工作的执行力，就必须提高审计组织的合力，重点抓好以下几个方面：一是要搞好审计机关执行力领导小组的建设。通过引导和论证，行政权力被作为选拔和使用干部的重要标准，加强行政权力成为一种引导和一种氛围。二