浅议我市工商行政处罚执行现状及对策

工商行政处罚执行现状分析及对策研究鄂州市工商行政管理局梁子湖分局 陈钒随着我国依法行政步伐的加快，对工商行政执法工作提出了更高要求。近几年来，工商行政执法工作为适应经济发展的要求，在强化和完善市场管理、维护市场秩序、规范经营行为、保障良好的市场经济环境等方面发挥了积极作用。但行政处罚执行难等问题依然影响和困扰着工商行政执法工作的顺利开展，在一定程度上挫伤了我局广大基层执法人员依法执法的积极性。下面，笔者就工商系统行政处罚执行工作中存在的问题、产生的原因以及相应的对策进行了一些反思和研究，仅供大家参考。 行政处罚执行是工商行政执法的一项重要内容，相关数据显示，近年来，各地工商系统行政执法数量和质量都稳定提高。以2007年我市工商系统为例，累计办结各类违章违法案件1411件，实现罚没收入666.43万元，其中按罚没金额分类：罚没金额超过10000元（含10000元）的案件171件，占12.12；罚没金额5000至10000元（含5000元）案件176件，占12.47；罚没金额1000至5000元（含1000元）案件894件，占63.36；罚没金额低于1000元的案件170件，占12.05，个案平均罚没金额0.46万元；按适用法规分类：年检登记类案件1144件，占总数81.08（其中，适用城乡个体工商户管理条例案件452件，占总数32.03，适用无照经营查处取缔办法案件200件，占总数14.17）；产品质量类案件104件，占7.37；商标类案件41件，占总数2.91；不正当竞争类案件39件，占2.76；广告类案件33件，占总数2.34；合同类案件28件，占总数1.98；其他案件22件，占总数1.56。从总体上来看，虽然我市工商系统的行政执法的形势比较乐观，但目前我市工商系统行政处罚执行工作中的问题和制约因素还比较突出。主要体现在以下几个方面：一是行政处罚文书送达时一些违法当事人经常采取“非暴力不合作”态度，故意躲避、不配合，执法人员往返数次都不能送达的情况经常出现，影响行政处罚执行的顺利进行；二是案件领域过于集中，一定比例的案件处罚金额过小，相当大一部分案件的最终执行只能是通过是协调商谈予以解决，无法真正体现出执法机关的行政强制力。2007年我市工商系统累计办结数据（结果）来看足以证明这一点。由此可见，年检登记类案件和罚没金额偏小的案件成为了执法办案的主流，而年检登记类案件和罚没金额偏小的案件又大多数属于同一案件。与之相对应的当事人基本上都是规模较小、经济承受力差的被执行人，因此如果这些案值数额小、案件数量大、执行周期长的案件都移交法院的话，成本上不划算，一般这类案件的执行都以协商解决了事，工商行政机关的执法强制性根本无法得到真实体现；三是递条子，说情风较严重。执法人员一到执行阶段，方方面面的关系就铺天盖地的找来了，找你不成，找你亲戚朋友，找你同学同事，找你上级领导，躲都躲不掉；四是说情不成耍无赖，找来社会上的无业游民对执法者进行恐吓和威胁，找来家里老小扰乱工作秩序，更有甚者出现到执法人员的家里去闹事等等手段来干扰执法办案执行的情况；五是基层部分执法人员执法意识淡薄，存在“怕麻烦”心理。遇到一些可能会出现执行难的案件尽量采取变通方式进行办理，甚至不予立案，而仅仅只收取一定费用就予以融通。以上问题的形成原因是多方面的，归纳起来是：（一）工商机关自行强制执行的相关立法不完善首先，工商行政执行制度是一项重要的工商行政执法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关行政执行上的立法极为分散不一。有些立法规定了行政执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也不统一。行政诉讼法第六十六条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，都未作出明确规定。要解决这一系列的问题，必须进行统一的立法。第二，目前数量众多的工商法律法规都规定，工商行政机关对于相对人拒不履行行政决定的，可申请人民法院强制执行。从表面上看，这是工商行政机关在重大权益问题上尊重司法权的表现。即行政决定的执行涉及相对人重要权利，不能由工商行政机关随意行使，必须申请法院予以执行。但在具体操作上，这种规定并没有达到预想的效果。一方面，地方法院面对大量行政强制执行案，在人力物力严重不足情况下，往住不是草率行事，就是束手无策；另一方面，由于行政机关对大量行政决定没有执行权，申请法院执行又耗费时间，严重影响了行政效率。由于立法的原因，目前我国工商行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界限。很多工商行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担。法院由于仅进行审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了工商行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭、巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同进行强制执行，以至于分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。而这些问题的解决没有法律文件的规范也是不行的。（二）工商行政机关请求其他机关协助执行缺乏法律保障。行政机关只能就本辖区内由自己管理的事务作出具体决定，而且每个机关的执行手段都是特定的，这样原决定机关往往必须请求其他机关协助才能实现其管理目的。但是我国立法中规定协助执行的条款屈指可数，实践中又难以执行。特别是涉及银行、工商、物价等部门的强制执行中。要求有权机关或单位协助执行非常困难。如我工商部门作出的罚款决定，在相对人拒不履行的情况下，只能请求银行强制划拨或冻结存款，而银行因业务或信誉关系不愿协助执行，办案机关也就无能为力了。又如工商部门在执行处罚过程中，如遇到抗拒，需请求公安部门予以协助，因地方公安部门派出机构人员少、任务重等客观原因，一般也只能是应付式地协助，其实这类请求往住很难得到满足。所以，通过立法明确规定工商行政强制执行的协助执法机关是必要的。（三）移交法院执行的操作性不强，执行难度大。在我市工商系统的2007年行政案件中，万元以上的案件121件，占到12.12%；而万元以下的较小案件占到87.88%。而在此类的案件中，当事人或被执行人基本上都是农民或下岗、无业人员，从事投资经营只是单纯的为了赚钱维持生活，而因经营不善、管理不好等方面的原因，出现了违法违规的情况后，其中大部分被执行人均无力承担罚款以及滞纳金。这种情况在农村分局尤为严重。农村分局地处经济欠发达地区，经济底子薄，人民生活较为贫穷，个体工商业不发达，相对来说文化素质较低。一般的企业也只能是勉强维持生产经营，而一般的个体工商户固定资产和流动资产加起来也就一万多元，一些地处较偏远地方的个体工商户甚至只有两三千元的投入。由于这部分人在农村分局的监管对象中比重较大，因其整体素养偏低、心态比较急功近利，直接导致了其基本上成为了违法违规的高发户群，一旦对这一部分执法对象实施强制执行不仅与工商系统创建“亲民、利民、为民”工商的理念和“人性化执法”的原则不相符，而且移交法院进行强制执行起来因必须考虑到当事人个人生活必需和社会影响也不便于操作，具体执行难度非常大。从我市工商系统的2007年行政案件过程看，按适用法规分类，年检登记类案件1144件，占到案件总数的81.08，而其他类的案件仅仅占到18.92%。由此可见，工商系统执法人员在办案过程中一般都会着重于将大部分精力用于办理年检登记这一类相对案情简单、结案快捷、对办案技术要求比较低的案件上，由于此类案件数量大、金额小，属于“批量生产”，办案过程在程序或实体方面则无法做到完全规范准确。它所产生的负面效应就是一旦此类案件的执行受阻，这一根“刺”致使办案人员不愿意移交到法院执行，怕因这根“刺”导致案件不仅不能执行到位，而且有可能因此撤销处罚决定。所以办案人员倾向于直接与被执行人“讨价还价”。（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全现行体制下，工商机关在具体办案过程中，所采用的强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。如行政处罚法规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3加处罚款”。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的行政机关执行起来就更为艰难。由于没有法律的相应授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行。下一步，工商系统行政执行处罚工作要上水平上层次，应采取下列若干对策和措施：（一）加快立法步伐，做到有法可依相关有制定法律法规的部门应尽快出台相关规范性文件，着重从改进工商行政机关的强制执行权方面入手。改进完善工商行政机关的强制执行权，并不会导致损害相对人的合法权益。过去有些人一直主张限制行政机关的强制执行权，强制执行尽可能纳入司法执行的渠道，似乎不然就会导致行政专断，侵害相对人的合法权益。笔者认为当前已经有条件适当扩大工商行政机关的强制执行权，不应该作过多限制。其理由是，某些工商行政机关管理职能逐渐增加，执行任务愈益繁重，没有必要的执行手段势必严重影响行政效率。同时，由于工商行政执法水平的提高，立法的完善化，工商行政强制执行的事先事后监督机制的健全，特别是行政复议法和行政诉讼法的实施，行政管理相对人对行政机关具体行政行为不服可以提起复议或诉讼，形成了法院对工商行政强制执行的司法监督和事后救济手段。在这种情况下，赋予工商行政机关较大的强制执行权，一方面将有利于提高行政效率，减少对干相对人违法不究、违法难究等不良现象；另一方面，也可以消除某些人担心产生行政专断，损害相对人合法权益等后果的顾虑。目前，法律对工商行政强制执行手段的规定也不统一，有些工商行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段；有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因工商行政机关滥施强制措施引发的争议也迅速增多，法院也难以判断工商行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依工商行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是工商行政强制执行的一个大问题，有必要通过统一立法加以解决。（二）理顺职责关系，建立相关制度由于我国立法是一个相当繁杂、长期的过程，因此在短期内在无法明确工商行政机关的强制执行权，划分法院与工商行政机关执行权限的情况下，就需要制定一个简便易行过渡性的制度来进一步明确划分法院与工商机关的强制执行权限。以保证所有行政处罚决定都能得到及时有效的执行。笔者认为，工商部门和地方人民法院积极配合协作，应共同探索双方共赢的处罚案件执行的制度体系。如在工商职权范围内，依法灵活运用扣押、扣划、冻结、查封和司法拘留等各种执行措施；建立健全执行风险告知、执行听证等制度；对故意逃避处罚的被执行人，工商部门和法院可联手借助报纸、广播电台等媒体公开其名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行等。以制度的形式来规范完善工商系统的执法办案工作。（三）创新工作机制，提高办案质量通过制定完善一系列适合我市工商机关的工作机制，尽可能减小案件执行过程中的客观阻力。一是及时掌控缴纳罚款动态情况，及时催缴未到位罚款。行政处罚案件承办单位向违法当事人下达行政处罚决定书后60日内，积极督促抓好处罚意见的整改实施，并及时到指定的缴款银行对账，核实当事人缴纳罚款情况。对未缴纳罚款的，及时催缴。二是将违法当事人列为监察重点，加大监察频次和力度。下达行政处罚决定书后，案件承办单位将环境违法当事人列为重点监察对象，加大监察频次和力度。通过监察，督促违法当事人改正违法行为，及时履行法定义务，发现新的违法行为，依法从重处罚。三是对未履行罚款的违法当事人，行政处罚决定书下达后，对未履行法定义务的违法当事人，一律不予出具诚信证明；不予审批相关项目以及不予通过年检，直至履行法定义务为止。四是对拒不配合的当事人，进行媒体曝光。被依法行政处罚的违法当事人在法定时限内，既不提起行政诉讼，也不申请行政复议，又拒不履行法定义务的，定期在新闻媒体和红盾网站上公开曝光。五是对拒不履行行政处罚的违法当事人是各级人大代表、政协委员或者是劳动模范的，以书面形式将其环境违法行为报告市人大、市政协或函告市总工会、所在区、镇政府或街道办事处，争取有关组织支持。（四）清查具体情况，做到有的放矢在今后的执法工作中，工商系统应每年年终对没有执行或者执行不力的案件应进行认真梳理，摸清底子，并根据各个案件没有执行的原因进行具体分析，相应制定出有效的措施。在摸清底子的情况下，对系统处罚案件的实体和程序重新进行检查审核。内容包括违法事实、证据、适用依据、处罚程序和自由裁量权的行使是否准确适当，保护当事人的合法权益，确保这类案件的行政处罚准确到位，体现行政处罚的公平、公正。从根本上避免错案的发生，使得我们办理的每一个案件都成为铁案。为今后顺利处理此类案件打下坚实基础。（五）积极联系沟通，热情引导服务在积极引导当事人积极履行义务方面下点工夫。一是在执行处罚的过程中，我市工商系统各级单位应注重与当地相关单位、街道办事处、社区加强联系，取得支持。如有的街道办事处为此还配备了专门的协助人员，对有不缴纳罚款倾向的企业进行相关的教育。二是现场讲法。执法人员到当事人单位进行现场讲法，告知当事人享有的陈述、申辩等权力，引导当事人提高法律意识，承担法律责任，履行法律义务。三是强化催缴工作。为了确保每个案件得到执行，派专人进行催缴，通过打电话、下达催缴通知书等方式及时给当事人善意的提醒和督促，对催缴情况进行周调度、月考核。四是实行领导包案。对一些重大和疑难的案件按照责任分工实行领导包案，并一抓到底。五是积极与法院进行沟通协调，确保罚款强制执行申请的尽快受理和执行。对当事人在法定期限内不提起行政诉讼，也不申请行政复议，并经过催缴通知后仍拒不执行处罚义务的，积极协调督促法院强制执行。 （六）强化执法手段，提高执行效率为使行政处罚执行率稳步上升，防止新的执行不到位的处罚案件的出现。应加大对辖区内有关单位监督检查，对违法企业要依法严肃查处，绝不姑息。同时，制定相关的工商系统内部执法责任制度，对系统内应依法执行的案件必须执行到位，对弄虚作假，执行不到位的应实行责任追究。全系统各执法单位本着教育、服务与处罚相结合的原则，在立案时，重事实和证据，以理服人；对符合立