英国“新公共管理理论”的实践对我国政府的借鉴意义2011.5.29VIP

英国“新公共管理理论”的实践对我国政府的借鉴意义摘要：新公共管理是20世纪70年代末在西方国家兴起的政府改革运动,主要特点是引入私人部门和市场化的管理方法改造公共部门,并在英国、美国等西方国家取得显著成效。本文对新公共管理理论进行阐述，并归纳出英国新公共管理的实践内容，以期其对我国公共管理模式提供借鉴意义。关键词: 新公共管理；实践；借鉴20世纪70年代末以来，为适应全球化、信息化及国际间竞争加剧的趋势，迎合国内公共服务需求的增加以及提高政府效能的呼声，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论1，是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，作为一种新的公共部门管理方法与实践取向，新公共管理较好地适应了全球化和知识经济时代对政府管理与改革的要求，在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。1979年，撒切尔夫人就任首相以来，英国制定了一系列新公共管理理论的实践政策，实施了一系列的改革方案，它们在英国行政改革中处于主体地位，并取得了巨大成功，为世界多数国家所纷纷效仿。因此，我国充分吸收和借鉴英国行政改革的成功经验和有益启示，对于完善我国政府的行政改革有着重要的借鉴意义。一、新公共管理理论的概述（一）新公共管理理论产生的背景20世纪70年代开始，新公共管理已经成为西方“行政改革”浪潮中的重要实践和理论，传统的公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制越来越不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难，诸如政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理在70年代末在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本、减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。（二）新公共管理理论的内容根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的基本思想可以做如下概括：第一，政府应该起掌舵而不是划桨的作用。政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府应该将市场机制、公共权威机制和社会自治机制结合起来实现良好的治理。第二，政府应借鉴私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本一效益分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。第三，政府服务应以顾客或市场为导向。政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，把社会公众视为政府的“顾客”，公共组织应以“顾客满意”为宗旨。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，这是公共管理理念向市场法则的现实回归。第四，公共部门管理应注重结果与产出。新公共管理主张，公共部门管理应由重视工作过程与投入向注重结果与产出，应该明确规定公共机构应达到的工作目标，并对其最终工作结果进行绩效评估，对达到或超额完成预期目标的机构与人员进行奖励。第五，政府应采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构相对有着灵活、快速、高效等诸多优点，因此，政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，如社区、家庭和志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。第六，政府应在公共管理中引入竞争机制。与传统公共行政相比，新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。第七，重视公共人力资源的管理和开发。与传统公共行政模式下缺乏灵活性的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理与开发，注意提高在人员录用、任期、工资以及其他人事管理环节上的灵活性和弹性，如引进雇员制、实行短期合同制、绩效工资制等。（三）新公共管理理论的成效及不足尽管新公共管理受到各种指责和批评，但依然成为西方公共行政领域的时代潮流，对今天的公共管理的理论和实践，都产生了重大影响。其主要成效表现为：一是不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，满足了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。二是在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式，体现了企业化政府、 市场化政府、参与型政府和多元性政府的诸多特点。三是在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。在取得显著成效的同时，新公共管理在发展的过程当中，受到了来自各方面对其理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术等方面的批评，如新公共管理所采用的管理主义理论与公共管理的“公共性”存在理论上的冲突，新公共管理的市场导向模式忽视了市场缺陷和公共部门权威机制的本质特征等。新公共管理思潮的兴起与发展至今只有30多年的时间，新公共管理理论与实践还处于发展的过程中，因而，它还处于不断争论、发展和完善的阶段。二、新公共管理理论在英国的实践英国新公共管理改革在不断发展的同时又是一个渐进的过程。1979 年，撒切尔夫人就任英国首相，开始了英国大规模的政策调整和政府改革，开创了世界上新公共管理的先河。英国新公共管理运动起始于撒切尔政府，中间经梅杰政府、布莱尔政府，发展到当前的卡梅伦政府，因各具体阶段而有着不同侧重的内容和任务，主要有以下几个时期：（一）撒切尔梅杰政府时期自1979年撒切尔夫人上台开始，英国开始了长达十七年保守党执政的历史。这期间推行的政府改革主要采用的方法是引进私营企业的管理原则、技术和方法，解决政府面临的财政危机，提高效率，降低公共开支是政府改革的主要目标。期间开展了包括有雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争运动等一系列卓有成效的改革运动，其中比较有代表性、规模性的有雷纳评审、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争运动。1.雷纳评审。1979年撒切尔夫人上台后，任命雷纳勋爵为首相的效率顾问，成立效率小组来负责行政改革的调研和推行工作。雷纳评审小组的成员主要来自政府部门的高级公务员，还包括学术界和顾问公司的专家。雷纳评审发现了英国政府部门的许多问题，其目的是提高政府部门的工作效率，降低政府部门的开支和运营成本。有关资料显示，到1985年雷纳离任时，共评审了155个项目，平均节约支出4.21亿英镑2。2.“下一步”行动方案。1986年11月，在雷纳的继任者伊布斯领导下，效率小组7名成员对英国政府管理进行了一次较为全面、大规模的评审活动，并于同年提交了名为改进政府管理：下一步行动方案的报告。该报告中既论述了英国政府机构中存在的主要问题，如公务员队伍庞大而多样化不利于考核与管理、高级文官缺乏服务的经验和管理技能以及部长工作负荷过重等，还就这些问题提出了改进计划和具体建议。随着改革的推进，大量的执行机构纷纷建立，到1997年，包含387000名公务员（约占公务员总数的74%）共计130个执行机构建立起来。“下一步”行动方案的实施确实取得了一定的成效，既减轻了部长和高级文官超负荷工作的压力，又使得部门的下属机构获得了充分的自主权，在政策执行和提供服务方面实现效益的最大化3。3.“公民宪章”运动。20世纪80年代末期，新公共管理改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著成就的同时，另一方面的问题也变得日益突出，如果保守党的行政改革继续以经济和效益为重点，必然导致牺牲质量和公共服务而追求开支节省的指责，保守党政府就有可能失去公民的支持。所以，自梅杰政府上台以后，就开始了改革从经济、效率向质量和公共服务的侧重点转变，并于1991年，发动了著名的“公民宪章运动”。它要求所有公共部门和机构制定宪章，改变公共服务中提供者居主导地位的状况，为服务对象提供城市公共服务的机会。在英国政府的大力推动下，公民宪章在英国公共部门得到广泛的应用，在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。4.为质量而竞争运动。继公民宪章运动仅四个月后，梅杰政府又发表了竞争求质量白皮书，强调所有权不是最重要的，竞争才是关键，是将竞争观念进一步确立和竞争机制制度化的尝试。在竞争求质量运动中，首次提出了市场检验机制。所谓市场检验是对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值过程。在市场检验中，目前正在由内部承担的活动向竞争者开放，无论最后结果如何，通过市场检验来保证服务以最佳方式提供，提高服务效率，实现公共资金的最大价值。据统计，到1996年，价值合计36亿英镑的活动和任务接受了市场检验，年均节约开支7.2亿英镑4。（二）布莱尔时期的行政改革1997年，代表工党利益的布莱尔政府上台，希望在以往改革成果的基础上继续推行改革实现更高的飞跃。布莱尔政府充分肯定了前政府在改革方面的成就，同时也一针见血地指出了它的缺陷与不足，如机构之间产生的问题不断堆积、不同部门在相同工作中内涵和外延上的重复交叉、不同公共服务部门间由于目标的不同常会造成观点的冲突等。1998年6月1日，布莱尔政府就提出九项“服务第一”的原则，强调要建立“使人民生活得更好”的现代化政府。1999年，布莱尔政府专门制定了现代化改革的白皮书现代化中的政府。该白皮书在总结前两年政府改革成果的基础上，确定了要打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作有效的信息时代政府5。为此还确立了三项改革目标：一是在政策制定方面，确保政策制定具有联合性与战略意义，提高参与度；二是在公共服务输出方面，把提供更贴近公民生活的服务确定为公共服务的重点；三是注重提供高质量、高效率的公共服务。此外，白皮书还进一步承诺，到2005年50%的公共服务输出采用电子化方式，到2008年覆盖整个公共服务系统。（三）新时期下的卡梅伦政府2010年5月，英国保守党再次执政，戴维卡梅伦成为新一届英国首相。卡梅伦曾在公开场合自称是前英国首相撒切尔夫人的超级粉丝，此次保守党的执政，英国的新公共管理运动势必将继续得以深化和拓展。2010年7月，卡梅伦政府在利物浦全面阐述并正式启动了其一直宣扬的“大社会”计划。“大社会”计划是一种崭新的社会文化，公众不用指望地方当局或中央政府来解决他们面临的问题，而是有充足的自由和权力为自己的社区服务，从而建立一个“更大、更好的社会”。“大社会”计划内容涉及方方面面，包括中央政府的权利将向地方政府、社区及志愿者转移；让人们可以自己制定相应的措施来处理住房、规划和教育问题；让慈善机构或非盈利团体经营一些公共服务等。政府还将建立一个“大社会”银行系统，以支持计划的顺利进行。对于“大社会”计划，整体上能够更为合理地分配权力、激励志愿工作的文化，是英国建立未来“健康社会”的重要步骤，但能否全面、有效实施，尚需在实践中继续检验。三、新公共管理理论的借鉴意义（一）转变政府职能，打造有限政府英国新公共管理强调政府职能的调整和优化，在公共管理当中，政府应到起掌舵而不是划桨的作用，政府应集中精力决定国家的发展方向，而非沉溺于繁琐的具体公共服务提供中。具体的公共服务事务可通过公开招标投标、合同出租、合同外包等形式，交由私营部门或非政府组织来提供，而政府则仅仅制定政策，对私营部门或非政府组织进行引导、监督和评估。传统计划经济体制下的中国政府可以说是无限政府，政府直接控制着生产、分配、交换等经济生活乃至政治生活的各个环节，然而由于其体制约束以及能力限制，很多领域的结果很难令人满意。因此，中国政府在进行经济体制改革的同时，须规范政府职能，完成从无限政府向有限政府的转变，使政府从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，从“管制型”向现代“服务型”转变。（二）引入竞争机制，提高公共管理质量和效率新公共管理主张政府在公共服务方面应取消公共服务的垄断性，积极有效引入竞争机制，把原先由国家独自承担的服务责任转移给公民、社会。这样既可以减少政府职能范围，缓解财政支出压力，又可以提供公共服务的质量和效率。而我国政府基本上集中了所有的公共资源，垄断了几乎所有的公共服务，这种政府独家服务的模式虽然随着我国国有企业改革的不断深入，在逐步转变过程中，但是与西方发达国家相比，还存在很大的差距。因此，我国的行政改革也需要引入竞争机制，借鉴英国新公共管理运动经验，采取有效措施将公共服务的责任让渡给非政府和公民组织或个人共同承担。（三）借鉴企业管理，提升公共管理水平新公共管理作为一种“管理主义”纲领, 与它直接采用当代企业管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。作为人类社会管理的两个基本领域, 公共管理(政府管理) 与私人管理(企业管理) 两者有共同之处, 都属于一般组织与管理理论研究的范围。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因, 就是管理手段单一, 管理方式陈旧, 管理方法落后。英国新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。（四）增强用人弹性，推进干部人事制度改革与传统行政模式下僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性，即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用弹性管理制度并按功绩制晋升，摒弃“以物为本”和“以政府为本”的行政理念，树立“以人为本”和“以民为本”的行政理念。我国政府在干部人事制度改革方面，应当适应市场经济发展的需要，有力推进干部人事制度的改革，通过强化我国政府基本公共服务职能以及建立健全政府回应机制，不断构建以人为本的服务型政府。（五）加大扶持力度，促进社区和非政府组织发展一个国家与地区的发展、成熟程度，与该地区经济与社会的发展程度、政府的廉政、效率的高低密切相关，而社区和非政府组织正是社会中一个最积极、最活跃和最具社会效益的组织形式