卫生监督与疾控机构职责职能界定及工作配合问题的探讨

1/6卫生监督与疾控机构职责职能界定及工作配合问题的探讨为适应依法治国和社会主义市场经济体制发展的需要，更好地保障人民健康，卫生监督体制改革正在全国展开。据统计至XX年底，全国已有983市（地）和942的县（区）的卫生监督体制改革方案获地方政府或编制部门批准，大部分已组建独立的卫生监督机构。其中改革较早的山东青岛已组建卫生监督机构达7年。北京、天津、湖北、四川和云南等地卫生监督机构正逐步实现从事业单位向行政执法机构的转变，卫生监督人员向公务员管理过渡。从原来防疫站集监督技术服务于一身到目前的监督与技术服务相分离，卫生防疫站监督执法的时代即将成为历史。虽然卫生部在XX年同时出台了第39号令和第40号令，明确了卫生监督和疾病预防控制机构的职责职能定位，但由于对法律、法规规定的职能界定分不清、理不透，导致两个新建机构在实际工作存有配合不默契，甚至出现越权越位或扯皮现象，尚未完全实现2000年卫生部关于卫生监督体制改革的意见提出的政事分开，合理划分和明确卫生监督与卫生技术服务职责的目标。目前存在的焦点问题是疾控中心工作人员如同“防疫站时期”一样，仍然到食品生产经营单位进行现场监测和现场采样，收取监2/6测费。由此导致了卫生监督与疾病控制两个机构、两套人马，两支队伍到同一单位、同一场所、对同一食品进行重复的现场监测、采样。此举直接有悖于卫生监督体制改革的初衷，势必导致卫生监督执法及现场监测、采样工作秩序的混乱，使行政管理相对人无所适从，对卫生行政主管部门乃至政府形象带来负面影响，同时也使日趋规范的卫生监督执法行为受到很大冲击。事实上，这是由于对中华人民共和国食品卫生法、卫生部第39号令关于卫生监督体系建设的若干规定、第40号令关于疾病预防控制体系建设的若干规定及卫生部健康相关产品国家卫生监督抽检规定（卫监督发XX515号）等法律、规章和文件的曲解和错误理解所导致的越权执法行为。理由如下一、食品卫生法第33条明确规定卫生行政部门本身具有监督检测和检验的全部职能。同时该法第36条规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门，根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。本条对卫生行政部门以外的食品卫生检验机构认定做出了规定。根据本条必须明确如下几点（一）、有权确定食品卫生检验单位的只有国务院卫生行政部门（卫生部）和省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门（卫生厅、局）两级卫生行政部门。3/6（二）具备条件的单位才能作为食品卫生检验单位，出具合法的检验报告。该检验报告，只是反映产品质量客观情况，处理评价，但是，可供卫生行政部门作综合评价的一种依据。这种检验单位不具有监督执法职能，因而也不能主动到食品生产经营单位采样检验。毫无疑问，取得省级或国务院卫生行政部门食品卫生检验单位认定的疾控中心应遵守法律的规定。二、卫生部第39号令和第40号令是XX年1月5日同时发布实施的两个部门规章，内容应该不会自相矛盾。39号令第十五条规定“各级卫生监督机构应当根据工作需要配备相关专业技术人员和条件，承担卫生监督的现场检测、执法取证等工作”，可见现场检测是卫生监督的重要手段之一，是卫生行政执法工作不可或缺的一部分。40号令第十一条规定“疾病预防控制机构的职能是疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导”，同时该令第十四条第项规定设区的市级疾控应该“开展疾病监测和食品卫生、职业卫生、放射卫生和环境卫生等领域健康危害因素监测，管理辖区疫情及相关公共卫生信息”，这里似乎赋予了疾控机构在食品卫生、职4/6业卫生等领域独立主动地到行政管理相对人处开展监测的权力，事情真是如此吗答案是否定的。仅以食品卫生为例一是如前说述，食品卫生法规定食品卫生检验机构可以进行食品卫生检验并出具检验报告，但并未授权该类机构可以到行政管理相对人处进行现场采样和现场监测。作为部门规章的40号令自然不会违反上位法食品卫生法的规定。二是公民、法人、其他组织委托食品卫生检验机构进行的监测和采样属于有偿技术服务的范畴，不但与食品卫生监督管理中的现场检测和采样有天壤之别，且可以申请该检验资质或提供该检验服务的机构不仅仅限于当地疾控机构，如果把这种竞争性有偿服务的监测检验作为健康危害因素监测，成为一种权力的话，这种支离破碎的监测信息对于要求长时间标准化系统化监测的疾病控制信息而言，有多大意义如此岂不和卫生部关于卫生监督体制改革的意见中指出的“既要加强卫生监督检查，又要注意减轻受检单位负担，避免重复检查，制止乱收费和乱罚款”的改革初衷相悖了吗三是对重大食物中毒事故的调查处理，包括现场监测，是特定时空下，在卫生行政部门、甚至是政府领导下，由卫生监督、疾病预防控制、医疗救治等部门协同配合，应付突发事件的应急机制，其现场监测和调查处理当然不是对行政管理相对人常态化的监测。其实40号令中所讲的疾病预防控制机构进行食品卫生、5/6职业卫生、放射卫生和环境卫生等领域健康危害因素监测包含卫生监督抽检结果、委托监测结果、大众传媒信息等多种收集信息，进行监测的含义，如果片面理解为对行政管理相对人的现场主动监测则是一种逐利的表现，须知，这种监测与乱收费仅一步之遥，是非常危险的。如果这种行为影响到卫生监督现场检测的正常开展，就会造成行政不作为和卫生行政执法的缺位，危害甚大。三、卫生部健康相关产品国家卫生监督抽检规定（卫监督发XX515号）明确规定现场检查和样品采集由两名以上卫生监督员完成，向被抽检者出示监督证件，出具相关执法文书产品样品采样记录或非产品样品采样记录（盖有卫生行政部门公章），依法定程序完成。所以说，现场采样是实施卫生监督的一个程序步骤；对场所的现场监测是卫生监管的必要手段。两者均是卫生监管的重要组成部分，只能由卫生行政执法机构的监督员依法完成。综上所述，卫生监督机构作为卫生行政主管部门的行政执法机构，同时肩负着食品卫生等公共卫生、医疗服务市场、疾控和采供血机构等监督职能，其职责与任务明确于两个依据一是法律赋予的法定职责；二是国务院三定方案确定的职责。建议各级卫生行政部门按照卫生部关于卫生监督体系建设的实施意见（卫监督发XX223号）6/6的文件精神，进一步深化卫生监督体制改革，加强卫生监督体系建设，全面理顺卫生监督、监测与纯卫生技术服务的关系，加