创新财政支农支出管理监督机制研究

创新财政支农支出管理监督机制研究 创新财政支农支出管理监督机制研究 编者按：在政府财力有限的情况下，创新财政支农支出管理监督机制，建立健全财政支农支出监督保障体系，对于确保财政支农支出及时准确到位，提高使用效益具有重要的现实意义。现将广东省气象局徐安高处长等同志完成的创新财政支农支出管理监督机制研究调研报告的主要内容摘登如下，供参考。 创新财政支农支出管理监督机制研究 农业的基础性、弱质性、公共性决定了政府财政必须对其支持和保护。近年来,由于中央政府对“三农”问题重视程度的提高,中央财政、甚至许多省级财政对农业的支持力度、保护程度明显加大。但是，对农业财政支出的运行却缺乏系统的管理，监督约束机制也不够健全，导致挤占、截留、挪用甚至贪污农业财政支出的现象时有发生，农业财政支出的运作效率不高。本文在回顾我国经济发展不同时期财政支农支出监管体制的基础上，剖析了财政支农支出监管存在的问题，借鉴国外财政监督的经验，提出了我国财政支农支出监管体系的框架构成，探讨了该体系的具体运行机制和相关配套措施，以期对我国政府制定农业财政支出的政策提供指导，保证有限支农资金的合理分配使用，保障农业财政支出的有效运行。 一、我国财政支农支出监管存在的主要问题 在现行财政体制框架下,我国农业财政主要支持农业、林业、水利、扶贫和农业综合开发，反映在政府收支分类科目主要包括:农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出和农业综合开发支出。财政支农支出监管是指政府和社会对财政支农预算的编制、审议、修改、批准到执行与执行中必要的调整的规范化管理。我国财政支农支出的监管体制随经济的发展和财政制度的变革，先后经历了统一领导分级管理阶段(1950-1979年)、分级包干阶段(1980-1993年)和分税制阶段(1994年至今)。财政支农支出监管体制虽然在特定阶段发挥了一定的作用，但供给制和单一行政管理的严重弊端，导致了财政支农支出监管中仍存在许多问题。 （一）支农资金投入渠道多，但难以发挥整体效益。一方面,投入农业的资金除财政资金外,还有农业基本建设投资（发展改革委）、各有关部门分配和管理的资金(即条条下达的资金)；另一方面从财政对农业的投入看,支农资金分散在农财、农发、基建等多个职能科室。多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义,但从使用上看,各业务部门在分配安排资金时,按照各自的计划自成体系,集分配、使用、管理、监督于一身,与其他部门协调配合不够,给财政部门的宏观管理带来极大困难,导致支农资金投入分散,重复投资、重复建设问题突出,使得支农资金很难发挥整体效益。 （二）支农资金被挤占、挪用。目前我国支农资金往往被挤占、挪用。一些财政困难资金调度无力的地方，通常挤占财政支农支出的资金发放工资，弥补公用经费不足。有的以会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金，导致专款不能专用。由于农业建设周期性长,市场效率较低,见效慢,一些领导为了早出政绩,不惜牺牲支农资金来进行其他所谓出成果快的项目建设。 （三）财政配套资金不实。近年来,为了切实支持农业和农村经济的发展,中央有关部委出台了许多财政支农资金项目,但要求地方能够提供一定比例的配套资金。由于大多数地方财政困难,配套资金难以提供,但又不愿失去财政专项支农资金,于是地方政府往往采用虚构当地农村经济发展项目,虚增地方支农资金,套取中央财政专项支农资金,以达到将中央财政专项支农资金挪作地方财政他用的目的,从而形成了中央的专项资金基本上都能到位,但地方配套资金到位率低或不到位的现象。 (四)预算管理不够规范。虽然我国已经颁布了预算法,但财政支农资金预算却难以完全依法办事。一是法定预算程序过于单一、时间短,审议过程有的流于形式,编制预算权和支出责任分离,分配资金上有些随意性。有时地方政府为了快出政绩,往往压缩农业投入,增加二、三产业支出。二是缺乏规范、透明的转移支付制度。目前我国的转移支付制度正在探索和建设中,对乡镇财政来说,大多还缺乏规范、透明的转移支付办法,一般是通过专项补助形式进行的,而补助量的多少又没有以明确和严格的事权为依据,难以排除随意性,使支农资金不能得到保证。目前各级人大财经委没有真正发挥审议、监督预算的作用。 （五）财政部门资金管理体制不完善。尽管国家对农业投资项目做出了招投标、工程预决算审核等一系列规定，但由于缺乏跟踪问效，部分建设单位千方百计编造理由以规避国家的规定，致使投资成本上升，效益低下。目前