乡土法官城市化及其根本出路

乡土法官城市化及其根本出路摘要走进乡土、驻扎乡土，成为乡土法官，是我国农村社会独特的法律现象。乡土法官城市化的基本现状是：履职方式趋向城市化，履职场所向城市扩展，居住地由乡下向城镇转移等。乡土法官城市化存在的主要问题是：乡土法官的“朴实司法”作风逐渐丢失，乡土法官“坐堂”履职倾向严重，乡土法官重法条轻地方性知识的倾向严重等。建立城区法官与乡土法官联合办案机制，基层法官与司法协助员互动工作机制，培养初任法官乡土化的长效机制，基层法官“走庭”与“驻庭”相结合的工作机制，是乡土法官城市化的根本出路。关键词乡土法官，城市化，基本现状，主要问题，根本出路中图分类号D920.0文献标识码A文章编号1004-4175（2013）01-0117-04一、问题的提出在传统性不断削弱而现代性不断增强的时代，难免产生诸多理念冲突与价值困惑。当下我国基层司法改革就呈现出了“人格分裂”的态势：一头向城市司法的正统面貌演进，另一头向乡土司法的传统景象回归，这两种司法形态在机理上背道而驰，基层法官在两种司法形态中游移不定，陷入不知如何审判的窘境。1目前，以“乡土司法与城市司法”为争点的乡土法官城市化问题成为理论界和实务界关注的热点。基于当今中国传统乡土社会和现代城市并存的现实状态，有学者认为，“城市与边远山区及农村的司法运作模式有着天壤之别，前者摆脱了传统文化的束缚，较早接受了司法权威理念，后者仍受浓厚的乡风民俗影响，法律意识淡薄，乡规村约对定纷止争的作用甚于法官审判，法律对那里的人来说，仅仅是一种抽象的概念。在此基础上，对法官的理解亦是天差地别，法官阶层呈现出两极分化，即职业法官与乡土法官并存。”2一身“土”气，奔走于山野乡村，听惯了家长里短，与“乡”、“土”结下了不解之缘。“乡土法官”成了中国乡镇、乡村基层法庭法官的代名词。之所以称其为乡土法官，是因为他们身上或多或少具有费孝通先生所讲的“乡下人的土气”、“村落社会的低流动性”、“熟人社会的信任关系”3（P93-101）等乡土特性。走进乡土、驻扎乡土，成为“乡土法官”。乡土法官在审判一线默默地工作，“心里装着乡土百姓”，“守望一方乡土平安”，一守就是十多年甚至三十多年，直至退休。但如今，“乡土法官”乡土司法品性的保持与革新，成为优化基层司法体制机制的重要课题。按照中央的战略部署，我国到“2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。但目前城乡发展不平衡、不协调的问题依然突出，地区发展差异较大，特别是西部地区大部分农村仍然贫困落后，农村社会的乡土气息仍然很浓。因此，构建适应城乡一体化“渐进性”发展要求的司法机制，对推进我国基层司法现代化发展，实现城乡统筹，形成城乡一体化的社会管理格局，有着重要现实意义。二、乡土法官城市化的基本现状城市化带来的不仅仅是农村人口逐步向城市的转移、农村生活方式逐步向城市化转变，而且长期在乡镇工作的职业群体也逐步向城市转移、工作方式也逐步向城市化转变。在这一背景下，乡土法官履职方式、履职场所、居住地在乡与城之间的转换是顺应城乡一体化建设进程的必然反映，与此同时，法官队伍的年轻化创造了乡土法官城市化的人才条件。1.乡土法官的履职方式趋向城市化。庄严肃穆的现代化审判法庭内，审判人员身着法袍、法警站庭、书记员操作电脑，传递证据规范有序、审判长熟练驾驭庭审、合议庭成员默契配合、双方代理律师唇枪舌剑，展现了规范化的正式开庭模式的司法魅力。这种辩论式庭审模式被称为“城市模式”，因其往往要依靠专业律师的参与才能完成，比较适合于经济发达、当事人素质较高的城市地区的审判。4当前，功能齐全的标准化人民法庭完全可以满足规范化的正式开庭模式的需要。而近几年，由于人民法庭的许多法官居住在城区，并且一些当事人也在城里有住所，于是一些人民法庭将案件直接安排在城区法院开庭。案件审理地点从“乡下”转移到“城里”，这不是一个简单的“空间位移”，而是一种司法模式的转换。乡土法官离开乡土，在城区法院开庭的司法风格和乡下是不相同的，而作为农村当事人坐在城区法院的审判席上的感受和本乡本土也是不相同的。2.乡土法官的履职场所向城市扩展。随着城镇化步伐的加快，一些偏远、落后的基层法庭陆续撤销，同时在人员集中、繁华的城镇修建起现代化法庭，乡土法官的履职场所向城市扩展，“吃饭没有锅、睡觉没有窝、办公没有桌”的窘境已彻底改变，“功能齐全、设施完善、庄重实用”的标准化法庭普遍建立，许多法庭有食堂、浴室、健身房、图书室。在信息化条件下，覆盖基层法庭的业务网络基本建成，“网上立案”、“电子签章”等数字化手段已逐步被乡土法官掌握和运用。履职场所向城市扩展使得乡土法官的现代法治理念逐渐加强。3.乡土法官居住地由乡下向城镇转移。基层法官经常以法庭为家，法庭周围的镇（乡）属单位、街道的小商小贩以及附近的群众均成为法官的“熟人”，乃至“亲人”。“乡土”居住模式增强了基层法官的“乡土性”。但随着城镇化步伐加快，基层法院的部分法官陆续在城区购买或者租赁了住房，在人民法庭生活居住的越来越少。一些法院为了激发基层法庭法官的工作积极性，在解决院机关法官住房问题时，也解决了长年居住在乡镇人民法庭法官的住房问题。同时，目前通向许多法庭的公路比较发达、公共交通工具比较方便，乡土法庭完全有条件实行上下班制度，每天下班后，居住城区的法官可以回家居住，“城区”居住模式推进了乡土法官的“城市化”。4.法官队伍的年轻化创造了乡土法官城市化的人才条件。近十多年来，一大批年轻、高学历的法学专业大学毕业生充实到了基层人民法庭的审判岗位，优化了基层法官队伍的学历和年龄结构，加重了乡土法官的城市化色彩。这些通过正规化法学教育培养出来的精英人才已逐渐融入到了乡土法官队伍中，他们成为具有城市化气息的新一代年轻“乡土法官”，为乡土法官城市化创造了人才条件。三、乡土法官城市化存在的主要问题城市化是实现现代化的必经阶段，乡土法官的城市化是司法现代化的必由之路。但从大背景来看，我国当前的城市化是“半城市化”或者“不完全城市化”，大量的农村还比较落后，老百姓的诉讼能力很低，具有乡土社会特征的当代农村仍需要乡土法官。在这种情况下，乡土法官的城市化发展一定程度上和农村的现实司法需要有所背离。1.乡土法官的“朴实司法”作风逐渐丢失。乡土司法场域的现代化是乡土法官城市化发展的关键因素。但是盲目、超前的建设思路与乡土司法的朴实作风相悖，与乡土法官的为民司法理念有所偏离。目前，一些人民法庭的建设工程款至今还没有付清，负债办公影响了法庭在当地群众心目中的地位；在有些没有配置车辆的法庭，一些办案法官给当事人暗示，“你想快，还是想慢，想快，那就掏钱租车”，一些乡镇的私人车辆成了法庭的固定包租对象；在一些配置了车辆的法庭中，下乡办案的油费直接由当事人承担。这与红原县法院“马背法庭”法官们的司法作风是大相径庭的。5让当事人承担额外的诉讼成本，群众怨言很多，乡土法官“朴实无华”的良好形象无疑会受到严重损坏。2.乡土法官“坐堂”履职倾向严重。上个世纪90年代末的庭审方式改革促使人民法庭的审判工作不断走向规范化、程式化。随着2001年最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定的出台，乡土法官愈来愈注重事实认定、法律适用的精确，习惯于“坐堂问案”，甚至追求“一步到庭”，案件事实的查明，主要在“庭上”，而不在“村上”。法官“下乡办案”的次数减少了，而“坐堂审案”的次数增多了。“当事人动动嘴，法官跑断腿”的乡土司法景象很少看到了。现阶段我国农村当事人的诉讼能力仍然比较低下，农村的法律服务与法律援助匮乏，农民难以获得优质法律服务和法律援助。据报道，西部至今尚有诸多县没有1名律师。6农村当事人对法官的依赖性很强，老百姓非常需要“走出审判庭，走向群众”的乡土法官。3.乡土法官重法条轻地方性知识的倾向严重。乡土法官所处的社会环境决定了他们不但要精通法律文本，并且要熟悉地方性知识，但乡土法官城市化过程中存在的片面追求高学历和法律专业知识培养的现象较为严重。实践中，许多年轻的“乡土法官”只注重对法律文本的学习和运用，而忽视了对地方性知识的学习和运用，导致解决纠纷中法律效果与社会效果的严重脱节。并且，随着“科班出身”乡土法官的增多，基层司法中对法的理解及其适用过于机械，完全照本宣科的“法条主义者”愈来愈多。有些法官时常运用“举证期限逾期”、“诉讼时效届满”判决原告败诉，而不灵活运用调解、和解的方式劝解被告承担实体义务，群众怨言很大。有些法官面对被告下落不明的案件，由于采用缺席审理而无法质证，于是就匆匆驳回原告起诉或者强行劝解原告撤回起诉，导致原告的诉讼权益得不到有效保障。4.乡土法官承办案件由立案大厅分配导致无人庭现象严重。从2000年全国法院普遍成立立案大厅开始，许多人民法庭机械地执行了“统一立案的规定”。一些人民法庭直接在法庭门口的醒目位置贴上告示，告知群众“一律到县（区）法院立案大厅办理立案手续，法庭恕不办理”。这样人民法庭承办的案件就完全依靠立案大厅来分配，法官就勿需“坐庭待案”了。人民法庭的案件受理功能一旦被立案大厅完全代替，人民法庭的法官完全可以采取“有案来庭，无案离庭”的工作方式。加之，一些案件直接被通知到县（区）法院开庭，人民法庭的实际利用率降低，于是一些人民法庭大门关闭，出现了“无人庭”的现象。2010年12月6日修订并施行的法官行为规范第13条规定，“当事人到人民法庭起诉，人民法庭有权受理的，应当接受起诉材料，不得要求当事人到所在基层人民法院立案庭起诉”。这条规定一方面赋予人民法庭受理案件的权力，另一方面要求人民法庭必须留有工作人员接待群众来访和接收诉讼材料。但是，目前许多人民法庭为了提高办案效率，都采取集中下乡办案或者集中在法庭处理案件的方式，而这种集中办案模式进一步助长了“无人庭”现象的发生。“无人庭”现象给来访群众造成了诸多麻烦，有时候当事人从大老远赶来法庭，却找不到法官，这无疑有损于人民法庭在老百姓心目中的公信力和权威性。四、乡土法官城市化的根本出路笔者认为，解决乡土法官城市化面临的问题，基层司法应适应城乡一体化的发展要求，建立顺应城市化发展的机制，以满足城市化司法与乡土化司法并存的现实需要。1.建立城区法官与乡土法官联合办案机制。随着农村生产、生活方式的转变，农村纠纷既有民事又有商事。目前人民法庭处理的案件中有关农村专业合作社的股权、个人合伙、融资租赁、承揽加工、“下乡家电”产品责任侵权、农产品质量安全等纠纷逐渐增多，而年龄较大的乡土法官遇到这些案件时，对基本的法律关系难以厘清。另外，由于立案大厅建立后，许多农村当事人直接到县（区）法院起诉，立案大厅法官认为案件较为复杂，就将案件交给院机关业务庭室办理，但是这些案件需要到当地调查，这时如果辖区的人民法庭予以协助，将会比较容易解决。由此可见，建立城乡法官联合办案机制，很有必要：一是人民法庭遇到专业性较强的案件时，若本庭人员解决有难度，可以请院机关业务水平较高的法官参与审理。这样既能保证案件在当地处理，又能提高乡土法官的司法水平；二是县（区）法院或者上级法院在遇到乡土气息较为浓厚的第一审的“三农”案件时，若需要到当地取证、就地审理或者就地执行，可以请辖区人民法庭有经验的乡土法官参与取证、审理或者执行。这样既能使案件的处理照顾到当地的乡风民俗，又能使乡土法官学习到城区法官的先进办案经验，更能使城区法官亲身感受到乡土法官的“亲民、爱民、为民”作风。2.建立基层法官与司法协助员互动工作机制。当前许多人民法庭把辖区的乡、镇、村的司法员、人民调解员、村委会主任、妇女主任等有机整合成司法信息网络，这样可使法庭工作和乡村信息息息相通，使司法调解、案件执行更加顺利，使案后效应、民情民意、百姓诉愿等都能互动反馈。司法协助网络实现了便利审判、便民诉讼、加强对接、提高认同、促进和谐的五大功能8，成为司法便民、利民、护民、安民的重要举措。为了使司法协助网络的功能得到有效发挥，可以尝试将“流动法庭”、“一村一法官”机制、“法官工作室”与司法协助网络平台进行有效对接：一是实行“流动法庭”与司法协助员联合办案机制，积极了解司法协助员反应的群众诉讼需求，开展上门立案。通过邀请司法协助员参与送达、保全，共同引导诉讼当事人行使诉讼权利、履行诉讼义务；通过向司法协助员了解当事人的思想动态，掌握诉讼成因、纠纷的症结，从而寻找纠纷解决的突破口；充分发挥司法协助员扎根基层、熟悉社情民意、受群众尊重的优势，邀请司法协助员协助调解或主持和解。二是加强驻村（社区）法官对司法协助员的联系，实现驻村（社区）法官对司法协助网络的直接指导和无缝链接。通过与司法协助员的及时沟通，掌握相关案件的信访稳控信息，与相关部门共同做好当事人的息诉罢访工作；通过为司法协助员提供法律咨询，吸收司法协助员调处民间纠纷，提高司法协助员的法律知识水平和调处纠纷的能力。通过认真听取司法协助员对法院工作的意见和建议，改进司法工作方式和工作作风，促进司法工作健康发展。3.建立培养初任法官乡土化的长效机制。我国法官的培养体制并没有关注乡村社会的现实需要，向基层输送的依然是被现代法治理念规则化、格式化的法官。9特别是近年来初任法官日益年轻化，他们社会阅历浅，不太懂得和基层老百姓打交道。为了使初任法官尽快适应基层审判实际，可以从两方面对初任法官进行乡土化培养：一是加强初任法官“地方司法知识”培训，以增强文本方面的乡土知识学习。通过开设民间法以及基层纠纷解决的专门课程，以弥补大学阶段注重国家法学习的缺陷。为此，可将本地区的风俗习惯、地方方言搜集整理成册，以方便初任法官学习和掌握。近年来，厦门市同安区人民法院多次邀请民俗专家为法官讲解本地风土人情、避讳禁忌、待人礼仪等，尽量避免法官因不懂乡俗民情造成“办案被动”或者“激发当事人对立情绪”，就收到了好的效果。二是要求初任法官下农村锻炼，以增强实践中的乡土知识掌握。只有亲身经历乡村实际工作，才能全面了解乡土知识。厦门市同安区人民法院出台专门政策，要求初任法官必须有3个月至半年的镇村挂职经历。让年轻预备法官下乡镇锻炼，可以促使他们了解民风民俗，掌握社情民意，提高综合素质，对他们今后担任法官，化解矛盾纠纷，更好地为民司法是有好处的。4.建立基层法官“走庭”与“驻庭”相结合的工作机制。长期以来，人民法庭为了适应当地农村的生产、生活习惯，不实行“八小时”工作制，当地群众也养成了根据自己的作息时间来法庭参与诉讼活动的习惯。但随着城镇化建设的不断推进，乡村的道路交通越来越发达，群众的交通工具也越来越先进，群众参与诉讼的方便程度也越来越高。为此，人民法庭应因地制宜，建立适合当地生产、生活现状的工作机制：一是设在城区的人民法庭完全可以采取和院机关同步的“八小时”工作制。二是设在离城区较近并且交通发达的人民法庭可以实行法庭工作人员“不完全驻庭”制