我国非煤矿山安全生产现状、问题和对策

一、我国非煤矿山安全生产现状,1.矿产资源及其开发情况矿业是我国国民经济极其重要的基础性产业92%的一次能源；80%的工业原材料；70%的农业生产资料等。既是矿产资源大国，也是采矿大国2013年，开采70多亿吨原矿（不含天然气、煤层气和二氧化碳气），其中原油2.1亿吨；煤37亿吨；铁矿石11.4亿吨等。,全国矿业总产值约10000多亿元，约占GDP的3%。全国矿业从业人员达798.3万人。2.我国非煤矿山企业状况截至2012年底，全国共有非煤矿山94753座金属矿山8395座非金属矿山83431座其他矿山2927座,非煤矿山分布情况按规模分布,按行业分布,按经济类型分布,小矿山的特点生产规模小，集约化程度低，经济效益差；设计不正规，采矿工艺落后；装备水平低，本质安全化程度低；人员素质低；管理制度不健全，安全管理基础薄弱等。,3.非煤矿山安全生产工作的主要成就安全生产法律法规框架基本形成主体法：安全生产法专门法律：矿山安全法、职业病防治法、突发事件应对法、消防法等。数十部行政法规：矿山安全法实施条例、生产安全事故报告和调查处理条例、安全生产许可证条例、民用爆炸物品安全管理条例等。,近百个部门规章：安全生产事故隐患排查治理暂行规定、安全生产违法行为行政处罚办法、生产经营单位安全培训规定、非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法、小型露天采石场安全生产暂行规定和尾矿库安全监督管理规定等。几百个国家标准与行业标准：金属非金属矿山安全规程（GB16423-2006）、爆破安全规程（GB6722-2003）和尾矿库安全技术规程（AQ2006-2005）等。,安全监管体制机制逐步完善四个主要阶段：第一阶段：1981年底以前，产业部门管理。第二阶段：1982年至1997年国家劳动总局矿山安全监察局成立；矿山安全条例、矿山安全监察条例和矿山安全法相继出台；安全监管体制形成即：企业负责，行业管理，国家监察，群众监督。,90年代中后期，由计划经济向市场经济过渡。其问题：行业管理与国家监察分工不明；80年代兴起的乡镇矿山问题较多。（秩序、资源、环境和安全）第三阶段：1998年至2000年底，经贸委委内局成立；其问题：行业管理消失，监管力量十分薄弱。第四阶段：2001年至今，先是经贸委委管局成立；接着调整为国务院直属机构；随后升为总局。2008年6月全国拥有安全监管人员6万余人。各省形成“三级机构”、“四级网络”监管格局。,安全监管思路基本明确2001年：根据小矿多、办矿标准低、基础薄弱、事故较多的情况，部署了安全生产整治工作。2003年：根据国务院办公厅关于深化安全生产专项整治工作的通知（国办发(2003)60号）文件精神，安监、公安、监察、国土、工商和环保六部委印发深化非煤矿山安全生产专项整治方案（安监管一字2003152号），部署三年整治工作。2003年：为健全“分类指导、分级监管”工作机制，部署了安全评估工作。2004年：根据国务院关于进一步加强安全生产工作的决定（国发20042号）文件精神，部署了安全生产标准化工作。,2005年：部署了安全生产许可证核发工作，目前已有94700余座矿山取得安全生产许可证。上述几项工作的目的都是为了提高小矿山的办矿标准，提高安全生产保障程度。评估为整治指明了重点和方向；整治为许可证核发奠定基础；标准化是在许可证基础上，引导企业安全生产管理向规范化、制度化、程序化方向发展，进一步夯实非煤矿山安全生产工作的基础。许可证是安全监管执法的重要依据和手段。,社会服务体系基本形成经过多年宣传、指导和培育，安全科技、培训、咨询、评价和检测检验等社会服务体系基本形成。拥有安全培训专业机构3312家，其中，一级33家；二级164家；三级1736家；四级1379家；拥有安全评价专业机构617家，其中甲级147家，乙级470家；拥有非煤矿山安全检测检验专业机构108家，其中甲级40家，乙级68家。有许多行业协会和社会团体也在为企业安全生产工作提供相关技术服务。,企业安全生产状况显著改善经历整治、评估、许可证核发和标准化后，非煤矿山安全生产状况总体上明显改善，全行业的安全生产工作，在从业人员大量增加、产量和产值连连翻番的情况下，基本处于平稳运行状态。企业的安全生产管理日益规范，安全生产条件日益改善，从业人员安全生产意识和能力显著提高。4.我国非煤矿山安全生产形势总体稳定，趋于好转,形势依然严峻,一是事故总量偏大。2012年全国非煤矿山生产安全事故死亡人数1271人，在全国各类事故中，居第五位，在全国工矿商贸企业事故中位于煤矿（3786人）和建筑（2722人）之后，居第三位。二是重特大事故时有发生。,5.非煤矿山生产安全事故特点事故类型主要中毒窒息、坍塌、物体打击、冒顶片帮和高处坠落。2001年至2012年，四类事故的死亡人数占全部事故死亡人数的66%左右，其中，坍塌占18.75%；物体打击占17.9%；冒顶片帮占16.63%；高处坠落12.63%。,火药爆炸,1.61%,瓦斯爆炸,0.48%,锅炉爆炸,0.04%,容器爆炸,0.12%,其他爆炸,0.59%,其他伤害,2.52%,中毒和窒息,7.47%,放炮,8.06%,透水,1.88%,冒顶片帮,16.63%,坍塌,18.75%,淹溺,0.88%,灼烫,0.15%,火灾,0.18%,触电,2.02%,起重伤害,0.73%,机械伤害,3.47%,物体打击,17.90%,车辆伤害,3.88%,高处坠落,12.63%,2001-2012年非煤矿山死亡人数按事故类型分布,事故原因违反操作规程或劳动纪律和生产场所环境不良事故占总量的60.4%左右，其中违反操作规程或劳动纪律占34.5%左右，生产场所环境不良占25.9%。,事故集中在非金属和有色金属矿山2001年至2007年，非金属和有色金属矿山事故死亡人数占总量的78.44%左右，其中非金属矿占51.93%、有色金属矿占26.51%。,2007年后非金属矿山事故比例呈下降趋势，而有色金属矿山事故比例呈上升趋势。,事故多发于非公有制小型矿山2001年至2012年，私营和集体矿山事故占事故总量的66%左右，其中私营矿占51%左右、集体矿占15%左右。私营矿山事故比例呈上升趋势，而集体矿山事故比例呈下降趋势。,发生事故的地区相对集中2001年至2012年，浙江、云南、广西、辽宁、湖北、湖南、四川、重庆、安徽、河北10个省区占累计死亡人数的59%。七年中，曾有云南、广西、贵州、辽宁、四川、湖北、湖南、安徽、河北、内蒙、浙江、福建、江西、河南、广东、重庆、陕西17个省（区、市）年度死亡人数超过100人。云南、广西、贵州、辽宁、四川、湖北、湖南、安徽8省（区）发生频度较高。,重大事故以透水和坍塌为主2001年至2012年共发生重大事故15起，其中地下矿山透水事故和采石场坍塌事故各5起，两类事故死亡人数占全部重大事故死亡人数的63%，透水事故占33%，排第一位，其次是坍塌事故占30%。,坍塌,30%,淹溺,8%,放炮,5%,透水,33%,冒顶片帮,11%,中毒和窒息,13%,二、我国非煤矿山安全生产存在的主要问题,1.政府监管层面存在的主要问题法律法规和标准体系尚不完备与发达国家相比，我国安全立法差距：起步晚：安全生产立法工作与经济发展不同步。规定比较原则，不利于执法：如安全生产法中：矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。处罚太轻：对违法者起不到震慑作用。修订不及时：如矿山安全法及其实施条例,缺失严重：如市场准入门槛设定及其审核程序；安全监管部门设置，安全监管人员与装备的配备，安全监管的范围、权限、方法、程序和结果处置等方面，均未做出系统的规定。我国非煤矿山安全技术标准问题也不少：协调性差：多个标准规定不一致。缺失严重：如安全标志产品的检测检验和认证，采空区、地表塌陷区、边坡、排土场和尾矿库等设施的监测内容、监测方法、安全评判准则，非煤矿山的闭坑条件等。可操作性差：如大型边坡、水文地质条件复杂矿山等,安全监管力量薄弱监管人员数量不足：62113人，非煤矿山及相关行业约6000人94700余座矿山（95%以上是小矿山）9000余座尾矿库5000余家冶金企业5000余家有色金属企业10余万家建材企业专业人员缺乏：现行法律法规对监管人员未提任何素质要求例如，辽宁2168人中采矿专业只有40人。,鞍山、本溪、抚顺、营口、葫芦岛五市：矿山安全监管人员所学专业涉及法律、经济管理、行政管理、中文、数学、计算机、军事指挥、政教、电视技术、财会、果农等，而真正懂专业、知道如何开展非煤矿山和尾矿库监管工作的人员严重缺乏。,国外矿山监察员：文化层次，专门培训，现场经验。如美国，要有5年矿山工作经历（其中3年担任领导工作），经国家矿山安全卫生教育学院培训3个月，再实习一年，才具备监察员的资格。,安全监管的主体责任落实不到位认识不高，重视不够：重生产、重发展、轻安全。监管工作层层衰减：隐患排查流于形式：隐患数没有企业数多；查出的隐患未整改。尾矿库专项整治行动不落实：四部委在112号文中明确了工作目标、组织领导机构及各部门各地区工作职责、专项整治行动时间进度和工作安排、整治工作的重点和主要措施等，一些市、县未部署和落实相关工作，多数企业未按规定完成自查自改工作，尾矿库无设计或未按设计要求进行施工、筑坝不规范、排洪系统不符合要求、未进行坝体稳定性分析等隐患大量存在，有的还相当严重。,日常安全监管工作力度不够：监管工作不实、不细：辽宁督查组查了143个单位，发现隐患1455个，其中大部分属于显而易见的。监管工作严不起来：督查了70家矿山和47座尾矿库，分别扣证50个和25个，说明发证不严。,应急管理工作有待加强政府对企业应急预案的编制与备案、管理等方面缺乏指导。政府对企业开展应急培训与应急演练工作缺乏指导。各级应急指挥机构不健全，应急管理人员缺失。如辽宁省14个市中至今仍有11个市没有成立安全生产应急指挥机构。,工伤保险等经济政策相对落后1884年7月德国颁布工伤保险法有164个国家或地区建立了工伤社会保险制度行业差别费率和单位浮动费率工伤保险管理部门通过培训、科研、咨询、健康监护与职业康复等工作，减少工伤事故和职业病我国起步晚三大功能工伤保险与安全监管分属两个行政主管部门,2.非煤矿山企业层面存在的主要问题对安全生产工作从思想上认识不够政府抓得紧时动一动，抓得松时停一停负责人对法律法规和矿山安全知识了解不多，对上级下发的文件不看、不学安全生产不投入，对检查出的隐患不予整改个别企业办证弄虚作假，欺骗颁证机关。安全生产技术装备水平低，本质安全程度不高小矿山多违章指挥和违章作业行为经常发生安全管理基础差，作业现场隐患多,从业人员和管理人员素质低，专业技术人员匮乏从业人员素质低：80%是农民工，缺乏最基本的安全常识既不重视，也没能力开展培训事故的直接责任者和最大受害者管理人员素质低：辽宁，85.7%矿山负责人和管理人员不懂基本开采知识，不知道规程专业技术人员严重缺乏：辽宁4723座矿山，技术人员2091人，大中型矿山技术顾问不熟悉规程、不懂绘图、将通道布置在采空区及错动带内、随意改变采矿方法等,安全生产主体责任不落实无正规开采设计不履行“三同时”手续不按设计要求进行开采无机构和人员不足制度缺失，管理混乱安全投入严重不足，欠账较多忽视从业人员的安全教育培训对责任制的落实情况不检查、不考核职业危害因素、从业人员健康监护无人管无视政府安全监管工作或对监管工作阳奉阴违,安全生产管理粗放责任制和管理制度不健全、不落实：未建立或抄袭忽视源头管理：留下大量隐患，甚至是无法整改的隐患安全生产法律法规贯彻不力：无强化员工法律法规意识的具体计划和措施不了解需求，不知道如何获取无融入过程此外，重安全轻卫生、忽视中介技术服务的作用、对供应商和承包商缺乏有效管理等。,隐患排查治理工作开展不深入目的：整合、关闭小矿山，提高矿山安全保障能力。问题：理解不到位、贯彻不深入、执行不彻底。典型：辽宁的70家矿山和47座尾矿库：85%的露天矿山未实行分台阶开采；72%的露天矿山未及时进行浮石清理工作；54%的地下矿山安全出口不符合要求；41%的地下矿山斜井未设阻车器和防跑车装置；50%的地下矿山排水系统不符合要求；54%的地下矿山通风系统不符合要求；55.3%的尾矿库未按设计要求进行施工；,17%的未经设计擅自在库内取砂回采；10%尾矿坝未经设计擅自加高坝体；80.9%的尾矿坝坝坡、坝肩没有排水沟；76.6%的尾矿坝坝体边坡陡于设计边坡；46.8%的尾矿坝利用子坝挡水；66%的尾矿库排洪能力不足，而其中的30%甚至没有排洪设施；10%的尾矿库防洪标准不满足规定要求；部分尾矿库没有进行尾矿坝坝体稳定性分析。,对应急管理工作重视不够加强应急管理，是企业自身发展的内在要求和必须履行的社会责任。问题：抄预案；无制度、机构和人员；潜在紧急情况认定不系统、不全面；预案缺失或缺乏可操作性；应急能力不满足应急要求；应急培训力度不够。07年15起较大中毒窒息事故，9起因施救不当导致扩大，占60%。,3.社会服务层面存在的主要问题安全生产培训力量不足9万多家非煤矿山，350万从业人员，80%农民工；培训机构培训过程不严格，培训内容针对性不强、培训质量不高。评价、检测等中介机构技术服务能力不足沈阳万益安全科技有限公司把6座危库、4座险库评为正常库。沈阳恒泰安全技术服务公司把13座危库评为正常库。安全生产科技支撑体系不健全未建立国家层面的非煤矿山安全生产专业技术中心和重点实验室；,重大隐患多；资源赋存条件差，开采难度大，自然灾害多等。社会监督有待进一步加强媒体对非煤矿山安全生产问题报导较少；安监部门与媒体互动不够；工会等群众团体的监督作用未得到有效发挥；人民群众监督作用受到知识和法律意识制约。学会、协会的服务功能有待进一步规范学会、协会对安全生产问题关心不够；政府缺乏有力的引导；企业对学会和协会的服务缺乏信任。,三、进一步加强我国非煤矿山安全生产工作的对策与建议,1.加强法制和队伍建设，落实政府监管的主体责任加强法制建设，完善安全生产法律法规体系缺失：对安监部门设置，人员与装备配备，监管范围、权限、方法、程序和结果处置等无规定；对矿山建设项目立项、审批、验收程序未理顺；对引入商业保险机制问题未予以规范；对社会监督的权利、义务和责任规定不明确。需要修订：矿产资源法、矿山安全法等需要完善：安全生产法的相关配套法规，解决：企业机构设置与人员配备要求；专业技术人员配备要求；中介机构和社会化技术服务行为规范生产安全事故损害赔偿制度的操作性。,清理标准：加快制修订：安全标志产品的监督检验；露天边坡、人员提升设备、采空区、地表塌陷区、排土场和尾矿库等设备设施的监测与检验要求、内容、方法、手段、周期、安全评判准则；矿山闭坑条件等。加强监管队伍建设，提高监管能力和执法水平建立健全基层安全监管机构；完善安全生产执法大队建设工作，解决因乡镇无执法权造成的大量小矿山监管无法落实的问题；把好监管人员入门关；加强监管人员业务培训和执法培训。,加强应急管理工作规范预案备案程序；督促、指导企业编制和完善预案；指导企业积极开展预案培训与演练工作；加快应急救援指挥机构建设，完善机制和队伍。2.加强监管，督促企业落实安全生产的主体责任督促企业达到基本安全生产条件督促企业做好安全管理设置机构和人员配备工作督促企业加大安全生产投入,督促企业加强安全基础管理健全安全生产责任制和规章制度；做好安全培训工作；认真开展安全检查和隐患排查工作；加强重大危险源的管理；抓好班组安全建设工作；加强应急管理工作。,3.规范中介机构服务，充分利用社会力量加强培训机构建设，提高安全生产培训质量依法大力发展非煤矿山安全专业培训机构；政府、企业和机构多方筹措经费，加强培训机构自身业务能力建设；加强培训机构质量保证体系建设的指导工作；加强培训机构的监管工作；继续做好农民工的培训工作；鼓励高等院校对企业管理者和安全技术人员的继续教育。加强评价与检测机构的建设，提高中介服务水平加大机构的培育力度；严把准入关：专业技术人员和装备；,解决强制性评价和检测检验法规及标准缺失或规定不具体、缺乏可操作性的问题；解决服务质量的监督、评估与处罚依据