和谐社会视野中需要破解的一道难题

1/21和谐社会视野中需要破解的一道难题关键词农村养老保险困惑出路一、引言社会养老保险制度是社会保障体系中的核心内容，也是和谐社会视野中的一项重要制度，它包括城市社会养老保险和农村社会养老保险两个方面。改革开放以来，中国城市社会养老保险制度不断得到完善，而农村社会养老保险却在困惑中徘徊，与此形成面鲜明对照的是，中国农村进入老龄社会的步伐日渐加快，中国农民的养老问题日益严峻。第五次人口普查显示中国65岁以上人口已达8811万，占总人口的。8811万老龄人口中，农村为5938万，占老龄总人口的。1在这种严峻的现实面前，农村社会养老保险的徘徊显得极其不协调。对农民养老问题的严峻性，对农村社会养老保险制度的优越性，人们似乎并没有太大的异议。显而易见的是市场经济条件下中国的“集体保障“已不复存在；不断加快的城市化进程使“土地保障“变得越来越脆弱；421式的家庭增多使“家庭保障“日益面临挑战；捉襟见肘的地方财政使“社会救助“有如九牛一毛；农民微薄的收入也使“商业养老保险“成为空中楼阁。毫无疑问，能不能建立农村社会养老保险制度，能不能切实解决日益严峻的农民养老问题，事关中国农村的社会稳定，事关中国社会主义和谐社会的2/21构建。从国际间的经验来说，建立农村社会养老保险制度的时间一般滞后于城镇，除最早建立农村社会养老保险制度的丹麦外，大多数国家的农社会养老保险制度一般滞后于城镇3050年。LOCALHOST如果以1951年中国政务院颁布的劳动保险条例为标志，我国的农村社会养老保险制度已经比城镇滞后了50年，真正到了我们不得不认真对待的时候了。这种局面也促使党和政府对农村传统的养老模式进行反思，1986年9月，中国党第一次在党的文件中明确提出了“社会保障“的概念，并把社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等制度统一纳入到社会保障制度中2。从1986年开始，由民政部负责对市场经济条件下的农村社会保障制度进行了改革探索，重点是建立现代意义的农村社会养老保险制度。遗憾的是，这种努力因为种种困难和问题而止步。在多年来的实践中，学界和政界对中国农村社会养老保险进退和模式选择等问题都有很大的分歧，也有过激烈的争论。可以这么说，无论是在理论上还是在实践中，建立中国农村社会养老险制度都有着太多的困惑。有鉴于此，笔者拟就农村社会养老保险实践中暴露出的若干重要问题进行分析，在此基础上，对农村社会养老保险的若干选择3/21进行反思。二、中国农村社会养老保险的探索实践与困惑0世纪80年代以来，中国政府探索建立农村社会养老保险制度的实践经历了四个阶段第一阶段试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部门在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障座谈会“，确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。第二阶段推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会基本养老保险基本方案，1992年1月方案开始实施，后来在各地全面推广。第三阶段整顿阶段。1998年，农村社会基本养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这一时期，农民参保人数下降，农保基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。第四阶段恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农“问题的力度，十六届三中全会提出了以“五个统筹“为核心的科学发展观，XXXX年，更是在事隔十八年后连续两年以党中央国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些4/21地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。至XX年底，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205万农民领取了养老金。年末农村养老保险基金累计结存285亿元。3十几年来各地的探索实践证明，合理的制度未必就是立即可行的，中国农村社会养老保险制度的建立并不那么简单，不是高呼一下重视“三农“问题、“给农民以国民待遇“就行得通的，中国农村社会养老保险的探索暴露出了许多问题，面临着诸多困惑，这些问题和困惑不解决，农村社会养老保险是很难顺利地推向前进的。问题之一、法律依据与保障的困惑。中国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践，但一直存在法律保障缺失的问题。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三，一是准法律依据主要有1992年1月颁布实施的县级农村社会基本养老保险基本方案和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知；此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款；二是相关文件内容如2000年6月中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见中“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。“；十六大报告中的要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，“、“有5/21条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度“等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。由于没有关于建立农村社会养老险制度的专门法规，各地农保实践中存在许多困惑，地方立法难找依据。笔者曾到烟台、青岛、苏州、无锡、厦门、福州、海口等地农保部门进行过广泛考察，各地农保部门的同志普遍反映，1992年颁布实施的县级农村社会基本养老保险基本方案许多地方显得有点过时，实践中难以行得通，而各种文件和领导讲话的内容过于笼统和原则，他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。问题之二、财政补贴与兜底的困惑。推行农村社会养老保险需要调动两个方面的积极性，一是要调动地方政府的积极性；二是要调动农民的积极性。这两个方面的积极性没有调动起来，农保工作根本无法开展。从各地的农保实践来看，要调动两方面的积极性，能否有财政补贴和兜底是关键，没有财政补贴和兜底，农民缺乏积极性，而要确保财政补贴和兜底，许多地方政府则没有积极性。县级农村社会基本养老保险基本方案提出了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持“的原则，出发6/21点以政策扶持为激励，但不增加财政负担，政府不做补贴和兜底的承诺。从表面上说，这是最理想的政府没有出钱，农村社会养老保险制度又建立起来了。但实际上，这只是一种不切实际的空想，是根本行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，财政兜底是必须的，因为在养老金支出高峰期出现支付困难时，不管地方政府有没有承诺，都必须以财政兜底保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农保工作虽有所推动，但这种推动是半强制性的，时间越长农民越没有了积极性，时至今日，除了烟台市在苦苦支撑着这种过时的做法以外，其他地方都抛弃了县级农村社会基本养老保险基本方案中的原则，纷纷采取了政策扶持加财政补贴和兜底做法。但财政补贴和兜底做法必须具备一个前提，就是地方政府要有雄厚的财力，否则是做不到的。以XX为例，全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元，各级财政补贴基本养老保险基金614亿元，其中中央财政522亿元，地方财政92亿元。4如此巨大的财政补贴已经成为中央和地方政府的一种财政负担，而且是为确保社会稳定不得不承受的一种负担。可想而知，当农村社会养老保险大举进入的时候，中央和地方政府的财政压力将会越来越大，甚至是难以承受的。7/21问题之三、动行与管理中困惑。其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实民政部门管一块，卫生部门管一块，社保部门管一块，这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农保工作的推动和开展。不仅如此，全国各地农村养老保险部门的归属也是五花八门，有成立农保公司的，有归属社保部门的，有归属劳动部门的，这种状况也加剧了各地的各自为政。其二是养老险基金管理和增值问题多多。按规定农保基金“以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。“5但各地对农保基金的管理和运作过程中，暴露了不少问题，一是基金安全问题。在农保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不当等问题，直接威胁到基金的安全，据统计，至2001年底，全国亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13。2000年，可正常收回本息的占基金总额的；收回本息有困难的占基金总额的；已确定不能收回的基金占基金总额的。6又如，XX年德隆崩盘殃及的恒信证券案，在委托理财合同名单中，青岛市农村社会8/21养老保险办公室赫然在列，直接威胁到3000万元农保基金的安全，教训极为深刻。二是基金增值的问题。许多地方农保基金的增值非常大，或是因为财政不兜底，要靠基金自身的增值来充抵十年保证期过后的支付问题；或是因为依靠基金自身的增值来支付农保工作人员的工资和福利。上世纪九十年代初期中期，由于存款的利息较高，各地农保部门的日子比较好过，从九十年代末期至今，由于存款利息低，许多地方的农保部门开始有些紧张，值得警惕的是，极少数地方的农保部门开始用农保本金来支付其工作人员的工资和福利，并由此引发过农民集体上访，这一问题不解决，将严重地影响社会稳定。其三是农保部门编制和人员问题。各地农保部门的编制和人员安排不一样，主要有两种情况，一是政府给编制和定人定岗，工作人员由地方财政解决；另一种是农保部门自收自支，自己定人定岗，工作人员工资自行解决。对此，地方政府和农保部门的立场不一样，政府希望减轻负担，而农保部门则希望解决人员编制以舒缓压力。三、农村社会基本养老保险的进退和模式选择由于存在种种问题和困惑，人们对建立中国农村社会养老保险制度也就一直存在争议，而争议的焦点自然是农村社会养老保险的进退和模式选择等问题。农村社会养老保险的进退选择9/21中国推行农保的时间不长，但随着农保实践的大起大落关于进退的争论却未停止过。1992年县级农村社会基本养老保险基本方案开始实施后，农保工作便有一哄而上的态势，至1997短短5年中，全国便有7452万农民参保。表一7年份1992年1993年1994年1995年1996年1997年农民参保人数500万缺万万594万452万积累基金缺亿元7亿元亿元亿元亿元而至1997年7月，由于官方认为“我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件“，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，于是又有点一哄而下的味道，参保人数逐年萎缩，至此，进退的争论已经告一段落。表二8年份1998年1999年000年001年002年003年004年农民参保人数025万000万172万万462万428万378万10/21积累基金亿元缺亿元亿元缺亿元85亿元然而，自党的十六大后，随着关注三农问题的声音越来越大，进退争论似乎又开始了。十六大报告指出要“发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。“十六届三中全会进一步提出“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。“9以两个重要文件强调的“有条件的地方“为据。有人提出了中国农保以国外经验为依据的进退“三条件“农业在国民生产总值中的份额在15以下，农业劳动力结构份额在20以下；农业人口在总人口中所占比率降至50以下，且处于老龄人口高峰期；经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上“10。也有人以此为据得出了“农村社会养老保险就全国而言，应当有进有退发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。“11的结论。当然，有人反对这种主张，说“中国农村的社会养老保险制度不仅不能停顿，而且应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。“12进退的问题再次提到我们的面前，这是一个痛苦的选择。笔者认为，中国农村社会养老保险宜“进“不宜“退“，宜早不宜迟，我们进行清理整顿决不是为了“退“，而是为11/21了更好更顺利地“进“。当然，我们的“进“应该正视现实，在具备一定的条件的基础上循序渐“进“，而不是不顾客观情况一哄而上。至于中国农保的进入不是一定要以国外经验的“三条件“作为依据，这个问题值得探讨。笔者认为，“三条件“可以作为中国全面推行农保的参考依据，但不能作为各地农保进退的依据，更不应该以具体的数字为中国农保的进入设限，理由是之一、中国建立农村社会养老保险制度比任何西方国家都更为迫切。一是因为中国农村老龄人口高峰期的来临所造成的养老压力比西方国家大得多。中国计划生育政策推行较早，20世纪70年代末80年代初，中国农村普遍实行了计划生育的政策。以20岁作为生育年龄测算，农村最初履行计划生育义务的人群目前的年龄大致在4050岁之间，再过十年，这一批人将成为老龄人口。我们应该未雨绸缪，尽早将这批人纳入社会养老保险的视野，提前做好农保的制度设计和准备工作，否则，农保工作启动越晚，给中国社会造成的压力也会越大。其二，中国农村的土地保障功能比西方国家脆弱得多。人多地少是中国的基本国情，以土地保障为依托的养老模式将面临严峻挑战。中国的劳均耕地差不多是美国劳均耕地的八百分之一，XX年中国的人均耕地减少到亩，不到世界平均水平的一半。在美国或其他西方国家，农业人口较少，土地可以成为农民养12/21老的有力屏障，其农民养老问题的并不是一个十分迫切的社会问题。中国却不然，中国的土地保障功能非常脆弱，不足以成为农民养老的屏障。虽然，随着中国城市化的进程的加快，中国农业人口在逐步减少。然而，由于中国城市化的畸形发展，耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，在各地轰轰烈烈的“圈地“热潮中，仅最近7年全国耕地就减少了1亿亩，农村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，许多地方的被征地农民陷入了“种田无地、就业无岗、保障无份“的尴尬境地。这一类人群的社会养老保险问题及早不解决，既影响农村稳定，也会影响城市的社会稳定，滋生了一系列复杂的社会问题，严重影响到中国社会主义和谐社会的构建。之二，国别之间、地方之间农民的收入状况和生活成本相差甚远，农村社会养老险的进入前提和养老金的标准不可同日而语。西方国家和中国之间、发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收入状况和生活成本存在较大差距。这种差距理应成为设定缴费基数和养老金标准的依据，却不应该成为养老保险“进“与“退“的依据。从一定意义上说，养老保险应该是一种体现社会公平的机制，如果这一体系只纳入富人，而抛弃穷人，只纳入少数，而抛弃大多数，那就失去了养老保险作为社会保障工具的真正意义。西方国家的农业享有高额的财政补贴，农民负担13/21不重，甚至不同程度的享有财政的反哺，对西方国家而言，建立农村社会养老保险只是一种社会制度的完善，农民有能力适应略高的进入门槛。此外，较高的生活成本也决定其较高的养老金标准。中国的国情不同，中国的农民一直通过较重的赋税、工农产品价格剪刀差、土地出让等途径为财政做贡献，农民的负担较重，生存状态较差，自我保障能力脆弱。显然，中国建立农村社会养老保险的进入门槛和养老金的标准也不宜过高。这种差异性同样适用于中国内部的发达地区和欠发达地区。之三、对欠发达地区应该做实事求是的评估，不应该不加分析地全面退却。欠发达地区在建立农村社会养老保险制度的实践中，的确出现过一些问题。如，农民收入较低无力参保的问题；观念不到位、地方财政无力补贴、保障水平较低，等等，都影响了农民参保的积极性。但这些问题的存在不应该成为欠发达地区要“退“的依据，对欠发达地区，我们应当做客观分析，事实上，欠发达地区是个相对的概念，欠发达地区也有一些具备了条件的较发达的地方。更重要的是，欠发达地区工业化城市化的任务更加艰巨，在其工业化城市化的进程中，必然会伴随着越来越多的被征地农民，对这些具备了条件的地方，对这些必须纳入社保的被征地农民，我们决不能因欠发达地区的大前提就一“退“了事。14/21对中国农村社会养老保险的进退选择问题，应该本着“积极探索、重点突破、循序渐进、逐步推开“的整体战略，各地都应该摸清底数并做好制度准备，并本着“两个先行“的原则推进农保工作其一是被征地农民养老保险制度先行。被征地农民养老保险如同其就业安置问题一样重要，事关地方社会稳定和协调发展的大局，在这件大事上，各地决不能含糊，决不能以退了事，必须开始着手这方面的工作；其二具备了条件的地方先行。只要是地方政府具备了财政补贴和兜底的能力，只要是当地农民具备了缴费能力，就应该探索和建立农村社会养老保险制度，并逐步积累经验，由点到面稳步推进。农村社会基本养老保险的模式选择1992年县级农村社会基本养老保险基本方案实施后，至上世纪末，各地基本上都是按照基本方案的统一模式运作的。但近些年来，除了极个别地方外，大多数地方在实践中纷纷抛弃了原有的模式，探索并形成了各自不同的特色和模式。笔者拟就烟台、青岛、苏州三种典型模式做一比较分析，以图对中国农村社会养老保险的模式选择做一展望。1、烟台模式13烟台模式是1992年县级农村社会基本养老保险基本方案实施后国家试点探索的传统模15/21式，是一种以政府倡导和扶持为特征的准商业保险模式。这种模式坚持“政府倡导、个人自愿、因地制宜、稳妥推进“的原则、在养老保险资金的筹集上以收定支，类似商业保险。农民参保政府不补贴，农民参保缴费不设上下限，多交多回报，少交少回报。烟台模式中农保部门为自收自支机构，政府不拨款。这种模式有别于商业保险的是政府倡导并推动工作的开展，可节省高额的营销费用；农民领取养老金免交个人收入调节税，参保的回报较商业保险高。烟台模式缺陷是，政府不补贴农民的积极性不高；农保机构自收自支，基金增值压力大；农民参保不设基数，缴费少的不能真正发挥养老功能，缴费多的则无条件享受更多的政策优惠，形成了有利于富裕阶层的不公平社会机制。、青岛模式14青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式。这种模式坚持“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合“的原则，实行财政补助和兜底。在养老保险资金的筹集上以支定收，各县根据自己本地实际情况确定缴费基数，个人交6，村集体、乡镇、县补助12。个人交费设上下限，最低不低于6，最高不高30。这种模式采取行政信誉支持的方式，财政补助资金可先行“挂帐“，视情况分期支付到位，但必须兜底。青岛模式中农保机构为全额拨款的事业单位。这种模式由于有了政府的扶持、补贴和兜底，农民参保的积极性较高，但此模式的财政补16/21助没有真正到位，对后期财政兜底的压力较大，对政府的信誉和政策的连续性是个考量，如果“挂帐“成了真正的“空挂“，则会给社会稳定埋下祸根。、苏州模式15苏州模式是一种以政府高补贴为特征的福利社保模式。苏州模式实行“一个体系，两种制度“，对农村劳动力分别实行两种社会基本养老保险办法农村各类企业及其从业人员，必须参加城镇企业职工基本养老保险；从事农业生产为主的农村劳动力纳入农村养老保险。并建立了农村养老保险和城镇养老保险相互衔接的机制。农村养老保险坚持“个人负担、财政补助、集体补贴“的原则，在养老保险资金的筹集上以支定收，缴费基数按当地上年农民纯收入或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50左右确定。在此基础上，个人负担50，集体和财政负担50，财政补助的资金必须全部到位。苏州模式建立了社会保险与社会福利相结合的养老补贴制度，对推行农村养老保险制度之前男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民无条件给予补贴。对被征地农民进行身份置换，在充分补偿的前提下纳入城市社会保障体系，建立养老、医疗保险，并提供免费就业培训。苏州模式中农保机构为全额拨款的事业单位，人员、设备和基金征缴所需费用由同级财政预算安排解决。苏州模式是在经济高速发展，城市化进程加快的前提下形成的，代表了中国农村社会养老17/21保险的发展趋势，由于政府的高补贴，极大地提高了农民参保的积极性；由于解决了农保和城市保的衔接，较好地解决城市化进程中的“三农“问题。但这一模式的财政压力较大，对经济欠发展地区来说，它显然是不适宜的。从以上三种模式的分析中可以发现，不同的经济基础支撑着不同的制度模式。但有一点可以肯定，将被征地农民纳入农村社会养老保险是必须的，三种模式中，对被征地农民入保的做法大同小异，这一点也应该尽快在全国各地推广。在笔者的眼中，烟台模式是应该淘汰的，这种模式的产生只是出于对尽快构建农村社会养老保险制度的良好愿望，它既难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平度。这种模式的产生如果没有当时政府的半强制推行，如果没有当时各种农业税费的代扣，根本就难以推开。更重要的是，由于农保机构实行自收自支，基金增值的压力较大，如果选择有相对稳定回报的领域进行投资，则可能由于回报率低出现入不敷出的局面；如果选择回报率较高的风险投资，则有可能出现象德隆崩盘导致的农保基金的安全问题。那么，在中国农村社会养老保险的模式选择上，苏州模式与青岛模式应该怎么定位，能否全面推广呢笔者认为，这两种模式可以作为中国农村社会养老保险制度发展18/21的两个阶段的不同模式，青岛模式应该是中国农村社会养老保险制度进入的初级阶段的主要模式，苏州模式应该是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。在模式的选择上，各地应该从本地的实际情况出发，在具备条件的基础上，选择自己可以承受的模式，切忌头脑发热和照搬照套。在模式的选择上，当然也有一些共性的东西值得各地参考其一是在参保对象上，以覆盖年满18周岁的全体农业人口为总目标，稳步扩大覆盖面。具体步骤上，第一步从被征地农民和城乡企业农民工的参保工作抓起，进而延伸到农村专业种养户、义务兵、独生子女父母、村组干部、民办教师等各类人员，最终覆盖全体农业人口。其二是在保障水平上，既要体现真正发挥保障作用，又要根据各地的人均财力和农民人均年收入的实际水平，缴费基数和基本养老金的确定可本着低水平进入的原则，并随着人均财力和农民人均年收入的增长水涨船高。在制度的设计上，实行“一个体系、两种制度。“根据农村劳动力不同就业渠道，分别实行两种社会基本养老保障办法。农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，纯农人员纳入农村基本养19/21老保险，被征地农民以土地换保障。并做好城保与农保的衔接，逐步实现两者的并轨。其三是在资金的筹集上，养老保险资金应根据“以支定收“的原则筹集。缴费比例按照上年度农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50确定，并设定个人缴费上限，每年由劳动保障行政部门确定和公布。建立财政补助和集体补贴制度，采取“个人负担、财政补贴和集体补助“相结合的办