中国社会保障制度改革和演变ppt课件

中国社会保障制度改革和演变,论新中国建立至今社保理念演变,1,概要,2,社会保障制度改革简要历程,1951年颁布了中华人民共和国劳动保险条例后，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。“文革”期间，劳动保险制度被取消并演变为“企业保险”。1978年适应改革开放的需要，我国对传统的社会保障制度进行改革。2007年养老保险覆盖人数达到2.01亿，基金收支分别达到7834亿元、5965亿元。到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。现今正努力实现党的十七大提出的“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”目标。,3,改革探索时期,制度框架形成时期,统筹发展时期,三个重要时期,社会保障制度改革发展的三个重要时期可以分为萌芽期、发芽期、成长期,4,1978至1992年间的改革探索时期,这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点；1991年，国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了国营企业职工待业保险暂行规定，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了国有企业职工待业保险规定，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。,5,1993年至2004年的制度框架初步形成时期,1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了企业职工工伤保险试行办法，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。1994年，原劳动部颁布了企业职工生育保险试行办法，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。,6,1993年至2004年的制度框架初步形成时期,1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了失业保险条例，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例和社会保险费征缴暂行条例，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。2004年颁布了工伤保险条例，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活。到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。,7,2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期,2005年以来，中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。2005年国务院颁布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院颁布了国务院关于解决农民工问题的若干意见，国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；2007年国务院颁布了国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知、国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。,8,改革前后中国社会保障制度理念的演变,中国改革开放30年来，社会保障体制进行了多次改革，社会保障制度发生了许多重大而深刻的变化，但最重要的改变还是人们对社会保障理念的认识发生了深刻变化。中国的现代社会保障事业是与新中国的建立联系在一起的。1949年以前的中国，除了中央苏区、抗日根据地和解放区以外，难觅现代社会保障的踪影。新中国建立以后，虽然我国社会生产力水平仍然十分低下，但还是在城镇职工中普遍建立了现代社会保障制度。文革时期，我国的社会保障制度遭到很大的挫折，但并没有被取消或自然解体。,9,改革前中国社会保障制度的理念创新,第一，把完善的社会保障制度看作是社会主义社会的本质特征和社会主义制度的重要组成部分，没有健全的现代社会保障制度，就不能说建立的是社会主义制度。第二，现代社会保障制度是以工人阶级为主体构建起来的，它是工人阶级在社会主义制度下的当然生活方式。第三，社会保障在性质上是工人阶级的一项基本权利和社会福利，社会主义国有企事业单位有义务为职工提供相应的福利项目与相关服务。,新中国之所以对建立现代社会保障制度如此热衷，关键在于其理念。虽然从来没有人探讨过中国改革以前的社会保障理念问题，但我们从其社会保障实践中仍然可以反推出其制度设计背后的理念精神。,10,改革前中国社会保障制度理念的弊端,显然，这种理念把社会保障与社会主义制度过度地联系起来，没有看到社会保障与现代社会之间的内在联系；把社会保障与阶级关系进行了过度联系，没有看到社会保障与社会秩序之间的内在联系。正是由于理念上的偏差，导致改革以前的社会保障打上了鲜明的阶级烙印，并在实践中带来了种种弊端。,11,改革前中国社会保障制度理念的弊端,首先是社会保障制度覆盖范围狭窄，主要局限于城市和国有企事业单位的职工，城市非全民所有制单位的劳动者所能享受的社会保险待遇极其有限，待遇水平也远远低于全民所有制单位。占人口绝大多数的农村农民更是无缘现代社会保障制度。其次是在全民所有制单位内部，社会保障待遇过高，平均主义问题严重。国家与企业对社会保障项目包揽过多，个人在社会保障过程中的权利与义务互相脱节，有些项目的保障程度超过当时的经济承受能力，导致国家和企业背上了沉重的包袱。再次是社会保险社会化程度低，企业办社会、单位办社会相当普遍。社会保险制度的精髓在于通过社会化机制进行社会互济以克服个人和单个企业无法应对的社会风险，但在改革以前，我国的社会保险制度逐步退化为社会保险资金由各企业自己负担。这一现象在“文革”中最为典型。最后，也是最为关键的是，在这种制度下，社会保障制度的社会功能无法发挥。现代社会保障制度的主要功能就是要调节社会的收入分配，化解人们在社会生活中可能碰到的各种风险，达到稳定社会秩序，促进社会发展的目的。但是，中国改革以前的社会保障制度无法实现这些功能。,12,改革后中国社会保障制度理念的演变,改革开放以后，我国经济体制开始从计划经济体制向市场经济体制转轨，经济成分从单一的公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方向转变，随之而来，必然要提出社会保障体制改革的要求。从1984年的退休费用统筹开始，我国的社会保障体制改革大体经过了四个阶段。1984年到1993年为第一阶段，改革的主要措施是单项试点、分类探索；1993年到1997年为第二阶段，即适应社会主义市场经济的新型社会保障制度的建立与定型阶段；1997年到2002年是新型社会保障制度在全国统一、推广阶段；2002年以来是第四阶段，也是中国社会保障制度的反思阶段。,13,改革后中国社会保障制度的理念创新,我国从20世纪80年代中期开始的社会保障体制改革，从总体上是在顺应改革开放大局，服务市场经济需求，适应经济成分多元化的新格局和人口结构老龄化的新形势这样一种大思路下进行的。正是这种大思路，确保我国的社会保障体制改革在整体上取得了预期的社会效果，促进了社会主义市场经济体制的建立与社会主义市场经济秩序的形成，帮助国有企业基本完成了产权制度改革与现代企业制度的建立，帮助国有企业职工平稳渡过了改革的最艰难阶段，也帮助城市居民顺利适应了新的城市经济社会环境。,14,改革后中国社会保障制度理念的弊端,然而，这一切并不能代表我国新时期的社会保障改革是完美无缺的，相反，我国新时期的社会保障改革是有瑕毗的，甚至在基本制度选择、基本人群覆盖等一些重大方面也是有问题的。而这些问题的出现从根本上还是源于社会保障理念的误区。第一，把社会保障看作是经济改革的包袱，使早期的社会保障改革实际上成了为国有企业“甩包袱”的过程。在如何建设公平的市场环境中，只考虑取消体制内国有企业的社会保障与福利从而向体制外的非公有制企业看齐，从来没考虑让体制外的非公经济主体在社会保障领域向国有企业看齐。第二，把社会保障改革看作是市场经济的配套措施，忽略了社会保障更广泛的社会属性。社会保障改革只是简单地围绕着市场经济体制改革转，完全失去了社会保障改革的自主性。第三，始终没有突破传统的社会保障覆盖范围，虽然在此范围内形成了社会化、属地化的改革思路，促进了社会保障待遇在体制内的公平，但却始终在迁就现实，对非传统社会保障覆盖范围的新工人群体没有给予制度性保护，使我国的社会保障制度始终没有突破传统的保强弃弱的歧视性制度窠臼。,15,两个突破一个创新,制度、机制和体制方面的创新。,中国特色的下岗职工基本生活保障政策,理论上的突破飞跃,建立适应社会主义市场经济的社会保障网实现从企业保障到社会保障的转变,建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论,我国在社会保障制度改革过程中实现的突破创新。,16,实现两个创新,实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网；创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策；提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论。1.制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，提高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。2.创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。,17,实现一个突破,3.理论上的突破。针对上世纪90年代末养老保险差额缴拨管理下，企业离退休人员养老金拖欠严重的现象，提出了建立独立于企事业之外的社会保障体系理论。2008年，针对“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”目标，提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论，特色内含有如下五个方面：一是公平与效率相结合；二是基本保险与补充保险相结合；三是统一性和特殊性相结合。覆盖城乡的社会保障体系在制度上必须统筹考虑、整体设计、统一管理，防治制度设计的“碎片化”而加大运行中的摩擦。同时要正视我国城乡之间、地区之间经济社会发展不平衡性，在统一的制度和法律规范下，充分考虑和体现这种差异，给地方一定的弹性空间。特别是在农村，要继续发挥家庭和土地保障的作用，实施城乡有别的社会保障项目和办法。四是历史、现实和未来相结合。既要逐步偿还体制转轨的历史债务；又要保障现有待遇享受人员的切身利益，并逐步缩小有保障群体与无保障群体、保障水平高与保障水平低的群体之间的利益落差；还要为未来人口老龄化高峰作准备。NO.3社会保障制度改革经验,18,当前面临的挑战和今后发展,当前，应按照党的十七大“建立覆盖城乡居民的的社会保障体系”的要求，完善以社会保险为主体的社会保障体系，养老和医疗保险具有覆盖群体多、资金量大、制度复杂等特点，是建设的重点。,19,当前社会保障制度面临的挑战,部分居民无养老保障,参加医疗保险、养老保险的人较少,制度存在缺失,管理体制不顺,覆盖面窄,历史负担沉重,面临挑战,当前，社会保障制度建设与十七大目标有差距，面临着一系列突出问题。主要表现在四方面。,社会保障事务管理分散在多个部门，不利于政策的统一规范,破产国有企业、困难企业职工和退休人员,20,关于挑战具体分析和突出问题,一是制度存在缺失，广大农民、大部分农民工和城乡无收入老年居民目前尚无养老保障制度安排。退休人员医疗待遇未实行社会化管理。二是覆盖面窄。2007年我国1.53亿60岁以上老人中，只有4400万人能够享受定期待遇，不足三分之一；在7.7亿劳动人口中，参加了养老保险的仅有2亿，占26.5%；在5.9亿城镇人口中，参加医疗保险的仅有2.4亿，不足40%。三是管理体制不顺。社会保障事务管理分散在多个部门，不利于政策的统一规范。基金在地方管理，导致提高统筹层次难，跨统筹地区调剂基金和转续养老保险关系困难。四是历史负担沉重。关闭破产国有企业、困难企业职工和退休人员共约2000万人，由于资金问题未纳入医疗保险制度。同时，我们还面临人口老龄化、就业形式多样化、城镇化的挑战。目前我国已进入老龄化社会，与西方已老龄化的国家相比，我国具有未富先老、老年人口规模大、老龄化速度快、高峰期持续时间长的特点。预计本世纪30年代进入老龄化高峰期，老年人口将达3.5亿4.5亿，负担系数大幅增加，养老支出急剧增加。退休人员人均医疗费用是在职职工的4倍，老龄化导致医疗保险支出急剧增加，基金支付风险大。我国正处在工业化、城镇化加快发展阶段，大量农民工流动就业的现象将会长期存在。灵活就业数量和比例上升，传统的以“单位”为对象的社会制度不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。,21,当前社会保障体系改革重点,完善以社会保险为主体的社会保障体系，改革的重点是医疗和养老保险制度。1.养老保险坚持社会统筹和个人账户相结合的制度模式。完善养老保障体系对策主要体现为“全、统、实”三个方面。“全”就是实现城乡全覆盖，重点是建立农村养老保险制度和养老补贴制度，农村养老保险制度实行“基础性养老金加个人账户”的模式，覆盖从业人员。养老补贴制度覆盖城乡60岁以上无保障低收入老人。“统”就是提高统筹层次，实现基础性养老金全国统筹，理顺中央与地方责任。中央按工资总额的一定比例向单位征收养老保险费，负责基础性养老金发放，缺口由中央负责。过渡性养老金、个人账户养老金由省级经办机构管理与负责。“实”就是做实个人账户，统筹基金和个人账户基金的分别管理和建账，互不挤占，真正变现收现付为部分积累。坚持个人账户基金市场化投资运营方向，加强基金监管体制、法规体系、组织队伍和能力建设，实现基金保值增值。,22,当前社会保障体系改革重点,2.医疗保险完善失业人员基本医疗保障政策，通过财政补贴和调剂失业保险基金，降低失业保险人员医疗保险缴费负担;通过多方筹资妥善解决国有困难企业、关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题。探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，合理调整医疗保险基金支付政策，提高保障水平，创新就医结算管理方式，逐步解决参保人员门诊就医保障问题。当前，失业、工伤与生育保险政策体系已基本建立，并且主要覆盖职业人员，下一步任务是继续完善政策法规标准、扩大覆盖面、健全管理服务、提高待遇水平。,23,理念演变的原因分析,中国社会保障要进一步向前发展，必须进行理念创新，核心思路在于维护社会秩序、推动社会公平、促进经济发展、构建和谐社会四大理念。1.从市场经济的配套措施到现代社会秩序的独立支柱任何一个市场主体都必须接受现代社会保障制度，并把它作为基本的市场经营环境；一个好的社会保障制度也必然能够为市场经济的发展提供良好的外部环境，并有效地消除市场经济的负面影响。2.从保强弃弱的社会制度到追求社会公平的有效机制在中国，城乡差别本已高达35倍，加上社会保障因素，这种差别竟扩大到5倍以上。究其个中原因，就在于我们的社会保障理念有问题。中国社会保障要科学发展，必须在理念上实现从保强弃弱到追求公平的转变。只有