PPP项目策划实务及案例.ppt

,PPP项目策划实务及案例政府和社会资本合作模式（PPP）培训,2016年10月丽江,田丽京市工程咨询公司PPP咨询中心,提纲,3,PPP项目策划的重要性,1,什么是真正的PPP？,PPP项目成功的关键要点,PPP项目策划的重要性,内容提要,1.1,1.2,1.3,5,从德国公厕PPP的真实故事说起,德国的公共事业走的是市场化的路子，通过拍卖承包给一些企业来运作，如城市的公共交通、城市环保等都是由私人公司经营的，其中包括公共厕所。,德国政府规定，城市繁华地段每隔500米应有一座公厕；一般道路每隔1000米应建一座公厕；其他地区每平方公里要有23座公厕；拥有公厕率为每500人一座。按柏林人口340万计算，整座城市需近7000座公厕。如此密集的公厕，维护费用可是相当惊人。,6,1990年，汉斯瓦尔在柏林市公共厕所经营权拍卖会以“免费提供公厕设施建设、免费提供设施的维护和清洁工作”的条件一举拿下全柏林的公厕经营权。,7,经营模式的创新即“拥有公厕设施的广告经营权”。瓦尔公司将公共厕所外墙变成了广告墙，内部也设置了各种创意广告，高质量的服务得到民众的支持和欢迎，苹果、诺基亚、香奈儿等企业也成为瓦尔公司的客户。瓦尔公司年广告收入超过3000万欧元！2003年，瓦尔公司战胜宝马和奔驰公司，当选德国最具创意企业。,德国公厕PPP应用，不仅弥补政府城市建设资金的不足，使广大市民得到更优质的城市公共卫生服务质量；而且私人企业也通过经营模式创新实现盈利，达到各方共赢的结果。,8,1.1、什么是真正的PPP,PPP本质上是要借助社会资本的资金与创新，来改善公共产品的供给质量效率，并最终实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”，促使PPP项目成功。,9,PPP不是融资问题,2020/5/29,一是虽然中国地方政府在推动PPP时，发挥其融资功能是重要考虑。但PPP的主要动机是基于解决政府提供公共服务的低效率问题，确保PPP风险共担和“物有所值”。,二是不是政府不管，而是政府授权、规制监管和绩效管理贯穿PPP项目全寿命周期。确保合同执行、企业服务质量和效率对企业可能的高额利润进行控制,三是融资需要与运营相结合，鼓励创新。伙伴选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与PPP项目。,PPP模式的实质是一种公共管理模式，政府方、社会方和公众方是三个基本主体，进一步衍生项目公司、投资人、政府方出资代表、金融机构、工程/运营承包商、第三方机构等不同主体关系。,政府方在PPP项目中的目标定位,行政许可：PPP项目决策社会投资人的选择；特许经营权的授予；特许经营事项的管理等。PPP合同：严守契约精神；履行提出标准要求；价格及其调整;监管及合同绩效考核；合同价款支付；应急预案及处理；其他履行权利义务。行政监管：行业管理、发改、规划、质检、环保、住建等。,行使行政职责，代表并维护公众利益,案例某市自来水污染事件,事件及背景,2007年，政府方采取TOT方式引入社会投资方提供城市供水服务2014年4月10日，发生自来水苯含量超标事件。对官方形成负面冲击和舆论压力直接原因是，供水设施老化，防渗材料出现裂痕和缝隙，石化公司历史积存的地下含油污水渗入，对输水水体造成苯污染间接原因包括：项目公司主体责任不落实、石化公司的环境风险和隐患排查治理不彻底、市相关职能部门履行职责不到位,事件中政府职责分析,PPP模式应用改变不了项目的社会公益属性，政府是PPP项目的最终监管者和责任人社会方选择机制存在缺陷：价高者得，以3倍的高价收购股权，社会公益性的服务约束机制不完善完备的PPP合同，对双方的责任进行清晰界定（水源管网等界面划分、标准、风险、责任等）PPP项目全过程的各项监管责任落实应急事件处理,社会投资人参与PPP的目标定位,PPP将成为政府投资项目的主要形式PPP提供了打破行业垄断、重新产业布局的战略机遇拓宽企业投资收益来源，创新盈利模式,2020/5/29,1.2PPP项目成功的关键要点,做好PPP项目前期模式策划和科学论证是项目成功的首要环节，是PPP项目全生命周期最重要的阶段。,PPP项目失败风险在各阶段重要性的分布,PPP项目是一个复杂的系统，运作程序十分繁杂加强PPP模式的前期策划，完善项目结构，妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，合理分担项目的风险是PPP项目成功的关键和基础。,1.3PPP项目方案策划的重要性,案例泉州刺桐大桥,全长1530米的泉州刺桐大桥总投资2.5亿元人民币。1994年，由泉州名流实业股份有限公司和泉州市政府授权投资的机构按6：4比例出资，设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程。经营期限为30年。,项目初期缺乏严谨的项目策划，留下了很多隐患问题，造成双方在20年时间里造成了很大内耗和冲突。收益情况未形成调整机制，导致政府与社会资本“联姻”难长久。刺桐大桥建成初期，拥有较高的车流量，也能获得高额的车辆通行费，没有相应的调整机制对其收益情况进行约束，高回报是问题冲突的根源。双方的权利义务、风险分担机制、承诺条件缺少界定。,投资方获得超额通行费收入：经评估，截至2000年9月，刺桐大桥收费权价值5.2亿多元,增加投资方的投资边界：1998年，投资4300；2006年，再次投资7800多万元,缺乏排他性承诺：地方政府在晋江上又修建了6座大桥，,项目设计不合理是许多PPP项目失败的根本原因：由于PPP模式的复杂性，尤其是项目收益模式设计和风险分担机制的缺陷，造成不少PPP项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最终仍由政府提供公共服务，造成公共资金浪费和项目失败；此外，政府承担过多风险、社会资本“暴利”、公共服务价格高企等也可能导致PPP项目的失败。,19,PPP项目策划的实务要点,2,PPP项目策划解决的主要问题,PPP项目策划的原则,PPP项目策划的主要内容和实务要点,内容提要,2.1,2.2,2.3,2.1PPP模式策划解决的关键问题,01,02,03,06,05,04,有效发挥政府和社会资本的各自优势，确定社会资本的合作内容、方式和环节,界定项目边界条件，遵循商业规则，构造具有可持续性的财务模式，明确政府给予社会资本相应的投资补助、贷款担保、税收优惠等政策扶持，确保项目具有商业吸引能力，以成功引入社会投资方,兼顾逐利性和公益性，在社会福利最大化和保护投资者利益之间寻找到平衡点，从而既能确保最大程度确保公众利益，又能使运营企业有合理的利益回报,合理退出机制,有效的风险分担机制、激励相容监督机制,理清不同参与者间的利益博弈关系，满足投资主体多元化，融资渠道多样化和融资方式复杂化背景下融资决策的需要,2.2PPP项目策划的三大基本原则,二是实现利益共享社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。发挥社会资本的优势和擅长，获得物有所值的产品和服务，社会整体福利更加优化。政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门作为公众利益的代理人，需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控，,一是构建伙伴关系要求目标一致，形成合力，像一段婚姻。,三是有效风险分担政府和企业之间真正风险分担，有最有能力管理某风险的那方承担该风险。,由于各方的利益诉求和关注的重点不一致，导致实施方案的研究和编制工作将是一个反复讨论的长期过程。同时多方的利益博弈导致一部分关键问题被回避，对项目下一步招商方案的制定产生了不利影响。,策划阶段需要关注的重点各方博弈格局的均衡,2.3PPP项目方案策划的主要内容,招标实施方案编制和报批,1,对项目方案进行策划，并形成实施方案是项目准备阶段的核心工作内容，PPP项目方案策划的内容主要包括：,项目准备,项目招商,项目移交,项目实施,项目识别,项目模式设计治理架构设计收益模式设计价格调整机制风险分配机制项目退出机制,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）:“PPP可采取特许经营、购买服务以及股权合作等方式”。,基础设施和公用事业特许经营管理办法：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；(BOT,关于经营管理团队,原则上总经理、财务总监等高级管理人员由社会资本方提名，并报经董事会通过后任命。,关于利润分配,是否可考虑政府方持有的股份作为公益股，即原则上不分红，避免过多的利益导向，或在利润分配顺序上是否予以优先安排。,法人变动,股权变动,重大资产转移,融资方案,核心管理人员变动,指导,政府对关系公共利益和公共安全的事项享有一票否决权;有权要求项目公司做到信息公开、透明，避免信息不对称;同时，可考虑委派1名监事。政府方享有一票否决权的事项一般包括：项目公司法人、项目公司股权变动、项目公司控股公司股权变动、项目公司重大资产转移处分、项目公司对外融资方案等。,政府方的一票否决权,45,（三）收益模式设计,收益模式设计是PPP项目开发中的重要一环，关键是要在对项目的定位、自身开发的能力、盈利模式和融资能力取得综合平衡。,PPP合作模式,投资责任,成本责任,财务模型构建,私营企业,PrivateFirm,PrivateFirm,最终使用者,End,-,users,政府部门,按可用性,支付,可行性缺口,支付,服务,服务,政府部门,私营企业,私营企业,最终使用者,使用者付费,政府付费,可行性缺口补助(VGF),服务,1、收益回报机制,或使用量,或绩效,可行性缺口补助模式,价格补偿或运营补贴,无偿划拨土地,优惠贷款,项目周边土地、商业开发权,投资补助或投资入股但不要求分红,特许经营,征地、拆迁、安置及管线改迁,港铁轨道交通（深圳）有限公司（项目公司）,一期工程(5个站点),二期工程(10个站点),深圳市政府,投资、建设、运营,特许经营期满，无偿移交,部分站点的土地,资金支持,提供土地,负责,开发,向政府租赁,监督管理,*国务院特批,深圳地铁四号线案例,2、典型的财务模型结构,合理确定和形成PPP项目回报水平,是建立PPP项目投资吸引力的关键，是PPP项目成功的基础。科学预计或设计PPP项目回报水平是前期论证的重要内容。项目回报水平预期是政府和社会资本进行项目价格谈判、确定政府补贴水平、相关利益分成机制设计的基础。为项目风险处理方案(如价格调整)提供依据和目标。,3、PPP项目回报水平,通常采用财务内部收益率(IRR)指标衡量项目回报水平,适用于含有投资内容的基础设施BOT、ROT、BOO等项目。从政府角度，PPP项目回报水平宜采用全投资IRR(税后)指标，该指标体现了股权资金和债权资金的综合收益率，主要考虑有：PPP项目中融资责任全部由社会资本承担；项目融资成本按社会平均水平计算(基准利率)，实际融资成本风险由社会资本承担。采用税后指标消除了项目纳税对项目效益的影响。但对于政府参股和政府投资补助的情况下，注意政府投资部分的扣除如果政府方已承诺保障较高的项目收益风险保障条件下（例如处理量保底、车流量保底达到80-90%以上），项目经营风险和融资成本大大降低，也可以以自有资金IRR（税后）指标进行谈判衡量。,“投资+运营”型PPP项目回报水平,适用于社会资本不参与投资，只提供运营服务的PPP项目，如委托运营项目。通常采用成本利润率方式确定回报水平。项目回报=合理成本+税收+合理利润确定成本利润率的关键因素：考虑行业平均水平确定成本利润率指标。服务企业战略考量。通过竞争发现较低的回报要求。,“运营”型项目回报,（四）价格及调整机制,PPP合作重要基础,关系到PPP项目的风险分配和收益回报,PPP项目合同中最关键的条款,政府和社会方关系的核心问题,1、PPP项目的价格形成,价格法分为三种价格：市场调节价、政府指导价、政府定价。,PPP项目价格形成，在PPP合同中约定的价格，属政府定价范畴，通过PPP项目招标和谈判确定，由政府有权部门批准。如PPP项目中的收入科目价格皆由市场确定，或由政府定价，则按相应的价格执行；如果在既有价格水平下，项目收入不足以覆盖项目投资和成本回收，并支撑相应的投资回报，则需政府提供项目补贴或其他支持。PPP项目“可行性价格”：在特定合同中又称为“约定价格”。在该可行性价格水平上，社会资本可事先基本收益预期，使项目具备引入社会资本实施PPP可行性条件。,PPP项目价格调整,2020/5/29,调价方法和调价公式,01,03,02,调价管理程序,调价周期或触发条件,对于由PPP合同约定的价格，需设置相应的价格调整机制。价格调整的基本原则：公平分担风险的基础上，保持项目收益基本稳定。,调价原理：运营期物价变动导致的现金流出变化(增加或减少)通过价格调整予以平衡。,调价目标保护投资者的合理收益首先识别对价格影响的重要因素，测度不同因素的变化对投资者收益率影响的敏感程度，确定调价公式。,约定通行费标准调整应根据政府方认可的投资变化幅度、北京市在岗职工平均工资变化幅度、北京市居民消费价格指数（CPI）等因素，以及各因素对项目收益水平影响的敏感程度综合确定。,项目投资的变动,CPI指数,人均工资性收入,税收等政策变动,一是初步设计概算批复与招标文件中项目总投资之间的变动；二是建设期间政府方认可的设计变更引起的投资变动。,上一调价周期内，CPI年度平均增长率超过7%，或小于-2%,上一调价周期内，北京城镇居民人均工资性收入年度平均增长率超过7%，或小于-2%,对之后的乙方税后利润造成持续影响,调价触发条件及调价公式以某高速公路为例,Pn=Pn-1（1+Tn）Tn（Wn-1Kwage）0.108I1+（Cn-1KCPI）0.0898I2+（Rn-1Krate）0.174I3。,（五）风险分配机制,合理的风险分担机制是PPP项目能否吸引社会方和成功实施的关键，良好的风险配置机制也是隔离PPP项目经营风险和公共利益风险的屏障。风险的不当分配将导致项目失败。实践中，对风险分担的错误认识：“采用PPP就是要把尽量多的风险转移给社会方”“承担更多的风险就应该获得更高额的投资回报水平”PPP项目风险应公平合理分担基于政府和社会投资方合作关系的长期稳定性，以风险最优分配为核心，综合考虑各方风险管理能力、项目回报机制和市场风险承受能力等要素，在政府方和社会投资方之间合理进行风险分配。,60,自然不可抗力,综合效益最大化,风险分配原则,原则：风险由对控制该风险最有能力、最有效率的一方承担,共担风险,征收征用风险,法律变更风险,融资交割风险,风险分配最优化,土地获取风险,项目审批风险,设计建设风险,运营维护风险,市场需求风险,风险分配要量力而行、因地制宜。风险分配结果最终体现在权利义务条款及收益回报机制中。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担财金113号文,61,风险一般分配,开发风险,项目本身的可行性发起人的相关经验政府承诺,政治风险,项目没收、征用、国有化政治不稳定、腐败及政府内部矛盾项目操作能力及程序公平透明程度,市场风险,竞争(如新竞争者、替代品)原材料(数量、质量、实用性)需求(数量、价格、技术落后),建设风险,设计、施工及技术项目实施计划与项目管理成本、时间表、质量与绩效备用金,法律风险,产权公众责任知识产权保护公平竞争法律适用、法律执行的公平性及执行力度法律体系调整的应对机制,环境风险,固有风险未来政策收紧的可能性环保责任承担能力,运营维护风险,专业经验人力资源设施设备,财务风险,发起人银行信用政府支持利率、通胀、汇率与税收,不可抗力,战争自然灾害社会动乱、怠工与罢工,风险-回报反映在付款机制中,62,风险分配案例高速公路的举例,在以项目自身产生现金流为主的BOT项目中，收入和市场风险是对项目“生死攸关”最重要的风险。量、价和竞争是其中至关重要的三个因素，需在项目开发阶段慎之又慎，格外关注。以收费路项目为例：,居住区、人口分布及人员流动需求工业区、商业区布局及货物流向人口增长、经济增长预测对车流量的影响历史车流量分析及未来车流量预测,现有收费公路的定价体系（现有收费率、定价的权力部门？）市场能够接受的定价水平价格对车流量的影响现有及未来的价格调整机制（触发条件、调价公式、批准程序等）,现有交通网络（公路、铁路、航空）的运行情况交通网络的未来规划竞争性道路升级改造的划定周边地区路网建设的影响,63,风险分配案例高速公路的举例（续）,（六）项目退出机制,从政府/业主方的角度，希望项目公司股东结构保持稳定，从而维持与EPC承包商、运营商、贷款行等的稳定关系，以保证项目的稳定经营因此在政府/业主方与项目公司签署的特许经营协议中，需要考虑禁售期或者项目公司初始股东最低持股比例的规定,从贷款行角度，如项目更换股东，需重新考虑新进入股东是否有能力履行其建设期或运营期应有的义务因此在贷款行与项目公司签署的贷款协议中，需要考虑禁售期或者在贷款期内项目公司初始股东最低持股比例的规定,财务投资者vs.战略投资者项目位置、风险水平等的考量接收后项目的回报率、现金流稳定性、偿债能力等指标项目对其资产投资组合的影响对项目后续运营的把控能力,不同股东对于项目退出的策略、时间、价格和态度可能会有所不同股东之间还需要考虑同比例出售或是优先顺序出售。因此股东协议中需要预先设定相应条款,特许经营协议,贷款协议,股东协议,股权购买协议,项目退出不是“一厢情愿”的事，需要充分理解把握各方面的顾虑和态度。,项目退出,项目退出的战略性规划需要从项目前期开始考虑，并贯穿于整个项目周期,移交程序要点,1、特许经营期满前十二个月，双方应共同成立一个移交委员会，由甲方任命的4名代表和乙方任命的3名代表组成，负责项目移交的相关事宜。2、特许经营期的最后五年内，涉及项目的对外投资、资产处置、资金调度等重大经营、财务决策应由双方共同商定。3、在特许经营期满十二个月前，甲方对乙方进行全面审计。4、在特许经营期满十二个月前，双方应按合同规定联合检查项目的所有部分。5、在特许经营期满三个月前，乙方应负责解除和清偿本项目中的任何债务及债权，甲方不承担乙方特许经营期内的任何债务、担保以及第三方应负责任。6、在项目移交前，乙方应对公司人员进行妥善安置，甲方不承担责任。,移交范围要点,在特许经营期满后，乙方应采取所有必要的措施和行动（包括签订任何文件），向甲方无偿移交和转让：（1）项目及其附属设施；（2）至少满足项目正常运营六个月所需要的设施、物品；（3）与项目的建设、运营、管理和维护有关的图纸、文件、手册和记录；（4）与项目有关的所有未到期的担保、保证和保险的受益；（5）与项目运营和养护有关的所有技术和知识产权；（6）所有与项目及其资产有关的乙方的其他权利和利益。,（七）合同体系及PPP合同主要内容,合同体系,PPP合同编制,投资协议,出资协议,PPP协议,公司章程,明确交通委与投资人的权利义务约束投资人按约定成立项目公司（投资人履约担保）,规范公司出资过程中市属平台与社会投资人权利和义务,明确政府方与项目公司双方的合作内容、投融资、工程建设、运营服务、项目移交、收入回报、违约处理等条款,明确项目公司中市属平台和社会投资人权利、义务关系，公司的经营方式、利润分配及破产清算等重大事项,2、PPP项目合同的核心内容,71,PPP项目策划的案例分享,3,案例一北京兴延高速公路PPP项目,兴延高速公路位于京藏高速公路以西，南北走向，南起西北六环路，北至京藏高速营城子立交收费站以北，道路全长约42.4公里,项目总投资约143亿元。兴延高速公路途径昌平、延庆两个区县，其中平原段约17.8km，山区段约24.4km。全线桥梁共33座，全线桥梁占比：24.8%。全线设隧道5处，隧道比36.7%。本项目施工总工期约39个月，2015年10月开工，2018年12月建设完成。,1、项目基本情况,2、项目特点难点分析,采用特许经营的PPP模式。市政府授权市交通委作为实施机关，市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为政府出资人代表，与社会投资人共同成立项目公司。政府授予项目公司特许经营权，负责项目投资、建设、运营、维护兴延高速公路，期限届满移交政府。项目特许经营权内容包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。,3、项目运作模式,项目总投资143.5亿元,4、项目投融资结构,4、项目投融资结构,5、项目投资回报机制,1）保底车流量机制,本项目较大的风险之一就是车流量变化风险。通过财务测算科学合理的确定保底车流量，避免社会投资人承担过大风险，体现PPP模式风险共担的原则，提高项目对投资人的吸引力。,6、项目方案要点,招商结果,社会投资人普遍将保底车流量的比例降低到75%，降低了政府兑现最低需求保障风险。,前期方案设计,将保底车流量设置为80%，此时项目自有资金内部收益率接近于当时长期银行存款利率，基本能满足投资人投资机会成本的要求；,将保底车流量的比例在招标文件中作为加分项,鼓励社会投资人降低比例,2）超额收益分成机制,在政府方承担最低需求量风险的基础上，实施方案进一步设计了超额收益分成机制，避免社会投资人获得暴利，充分体现风险共担、收益共享原则。即当实际车流大于可研文件预测车流时，政府与项目公司按照相关比例对超出预测车流部分的通行费收入进行分配，政府分成部分用于抵减当年运营补贴款。,6、项目方案要点,3）协议通行费票价调整机制,6、项目方案要点,采用边际效率型的调价机制，投资人的成本增加需要到达约定的风险边界才能触发调价，对投资人运营水平、成本控制能力提出更高要求，使项目的运营风险由具有更强应对能力的投资人来更多的承担。,特许经项目常采用成本推动型调价机制，使运营期价格处于不断提升，降低投资人持续提高管理水平、降低运营成本的积极性，长期来看政府方和社会整体利益受到侵蚀。,当前调价机制,传统调价机制,4）风险分配机制,6、项目方案要点,5）招商方式,6、项目方案要点,一、公立医院PPP的特殊性。一是处理好公共服务公益性和社会资本逐利性的矛盾。公立医院直接关系老百姓的生老病死，社会风险和政治风险极为敏感，因而公立医院PPP模式的策划和推进应高度科学严谨、公正规范，以“坚持公益性、提升效率、惠及老百姓”为原则，坚持“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”，须有效解决公共服务公益性与社会资本逐利性的基本矛盾，既使社会资本获得合理回报，又切实保障社会公众利益。,案例二公立医院PPP,公共医疗的公益性并不意味着只能由政府方提供，更不能因公共服务公益性与社会资本逐利性有矛盾就否定社会资本的参与，而可以通过严谨科学的PPP方案机制设计，充分发挥公、私双方的优势，有效分工合作、风险合理分担，实现为广大公众提供更为优质的公共医疗服务。,公益性,二是医生人才资源的有限性是公立医院规模扩张的瓶颈。医疗行业对专业人才高度依赖，PPP模式能够快速实现资源聚合完成150万张床的建设投资，却无法在短期内解决医生人才资源问题，因此，成为我国在推行PPP模式中遇到的阻碍问题。,？医院建成了，没有医生肿么办,三是社会资本是否参与核心医疗服务和股权投资是公立医院PPP方案设计的两大核心问题。核心医疗服务和股权投资问题与公立医院公益性的保障关系最为紧密，须慎重考虑：是否需要由社会资本提供核心医疗服务？社会资本是否具备核心医疗服务的能力？由社会资本提供公立医院的核心医疗服务是否符合市场资源配置规律？社会资本参与公立医院的股权后，医院还是公立医院吗？社会资本如何分红？,公立医院提供的服务,通过PPP模式，可以缓解医院建设资金紧张，合理分配和控制风险，促进体制机制改革，增加有效的医疗供给，提升医疗服务质量和服务效率，而私人机构也通过市场规则获取经济利益，实现政府、社会资本、民众多方共赢。政府方首先要明确具体公立医院项目要引入社会资本要达到什么特殊目标？并集中于主要目标，淡化次要矛盾。通常的目标有：需要投资，缓解当期投入压力，增加医疗设施供给规模，提升医疗设施质量；充分发挥社会资本投资建设设计能力，控制投资成本；引入有医院管理能力的机构，提升医院管理水平和提升运行效率；机制创新，留住核心人才，激发人员活力；引入有医疗服务能力的机构，增加公共医疗服务人力资源供给能力；完善配套养老设施的医护功能，医养融合，达到协同效应；提升社会办医能力，优化医疗资源布局；满足医疗服务不断增长、多样化的需求；形成功能完备、结构合理、水平较高的健康服务业产业体系。,二、公立医院应用PPP的目标,不同层级类型的医院有相应的问题和矛盾解决的需要。,三、公立医院PPP的难点焦点,相关者利益均衡明确各方核心能力明确各方收益明确各方权利和义务,面向PPP全过程的方案构建符合阶段性的动态管理风险控制，及时兑现收益,四、公立医院PPP的几种模式,将医院从建设到经营的各个环节进行分解，可以划分建设、投资、设计、非临床支持服务运营（例：物业管理、后勤服务、护工）、临床支持服务运营（例：药房、检查、影像）、医院管理、临床服务运营、股权参与等。根据社会投资方参与的环节和方式的不同，公立医院PPP的主要模式有PFI、委托管理、BOT、医养结合、股份合作等。,1、PFI模式,英国通常采用的公立医院PPP模式。由社会投资人设立的SPV公司投资建造（设计）公立医院，经营期内主要负责提供建筑物的维修保养，也可以提供非临床支持服务（如停车场、废物管理、衣物床单换洗以及护工服务、医疗影像中心等），但不包括核心医疗业务，医院每年向SPV公司支付一定的费用，特许期满后SPV公司退出。不限于新建项目，设施的更新提升改造也可以运用。,SPV公司,目标：主要目的在于解决和改善两个问题：一是资金短缺问题，政府需要修建或改善大量公立医院，而公共财力却存在一定缺口，引入私人筹资模式则可以帮助政府解决资金不足的问题；二是公共部门基础设施建设运营效率低下，建设项目往往存在预算超支和不能按期完成的问题，需要引入私人企业的先进管理经验和运营模式提高效率。效果：PFI模式“各善所长”理念，拥有几大显著的优势：第一，投资资金问题得到解决，保障按时建设。第二，提高效率、降低整体花费。利用私人机构在采购成本方面的控制和精益化施工方面的经验来降低整体成本。同时，由私人机构分担维护责任，私人机构对医院有效的专业化维护也在一定程度上整体减低医疗运行成本，提高效率。第三，通过合同来严格控制执行，保证投资控制、质量，避免工程延期。将主要投资建设风险转移给私营部门,避免了政府直接投资建造医院经常出现的投资超预算与工期拖延现象。第四，将政府从公共设施建设提供者的繁重职务上脱离开来，真正成为行业的监管者，制定标准和规范，各司其职。从公众获益角度来看，引入私人机构所擅长的项目管理技能、创新和风险管理的专业知识（比如确保医院大楼在预算开支内按时优质完工，同时保证医院大楼未来高水平的管理），不仅能够直接使就医患者享受优质及时的非临床性服务，而且更能帮助医疗提供方集中精力提供临床服务，从而全方面地提升服务质量和水平。适用条件：面向施工总承包、EPC、项目管理和专业化支持服务为主要类型的社会投资人，相应地对社会方的投资能力、项目管理能力、设计能力和专业服务能力要求高，能够通过充分竞争获得更优质价廉的合作方。适用性较强，模式成熟，权利责任明晰划分，后期监管难度不大。,更多的医疗设施供给！更人性化的医护服务环境！更专业的医疗设施！,更专业的医疗服务质量！更高的公众满意度！,2、委托管理模式,医院产权所有者在不改变产权归属的条件下，将医院(或科室)的经营管理权交由具有较强经营管理能力、并能够承担相应经营风险的机构进行医院的日常经营管理，包括营销管理，行政管理（建立完善的医疗服务质量标准体系，健全各项规章制度，完善绩效机制、对从事的诊疗业务重新设计），采购管理，财务管理等，托管方或对医院设施进行改造投资（ROT），合理改善医院经营管理状况。医院管理托管方直接收取固定的管理费用，也通常通过非临床支撑服务和供应链（药品、医疗设备采购等）获得利润。,行政管理,非临床支撑服务,供应链管理,目标：主要目的在于：引入社会资本方的管理体系，提升医院管理水平，提高管理效率和改善经营困难问题。原有医院管理水平不高，效率低下，人才流失，对就医人群的吸引力降低，经营困难，需要引入私人企业的先进管理人才、体系模式、品牌甚至医疗资源。效果：委托管理模式中，虽所有权并没有改变，但公私双方已深度融合，原有的组织结构、管理制度流程、运行机制等均要进行重构，双方的磨合过程和经营管理效果显现较为复杂、漫长。通过委托管理，实现所有权和经营权分离，政府方的管理由微观管理到宏观管理；员工的创收积极性提高，医院的经济效益、技术效益、运行效率等都有不同程度改善。公众方会可能会产生不满。例如，某京煤医院患者表示，京煤医院以前部分低价却药效不错的药已经消失了，目前给她开的药，不仅价格高而且药效还不如以前。适用条件：在委托管理之前的项目策划、招商及PPP合同谈判阶段至关重要，以明确核心事项、有效地选择合作方、充分谈判、分清责任，对未来要实行的管理模式进行充分论证和调研，是决定合作成败的基础条件。首先获得内外部的支持，一是因原有内部格局将被打破，内部员工基本达成共识以消除来自于医院内部的阻力；二是因涉及医院重大经营管理决策，医院行业管理部门和国资管理部门的支持。其次，社会投资方的供给市场化条件要成熟，面向有一定品牌效应、具有先进成熟医院管理体系和成功管理业绩经验的社会机构，但满足条件的社会方数量并不充分。再次，构建有效的医院治理机构和制衡机制，避免信息不对称和内部人控制风险；而且，托管方的回报机制设计，应强化政府购买绩效支付，弱化社会方供应链等回报模式；最后，政府方后期监管和绩效考核机制须落实，绩效考核的导向要科学合理，对社会资本的趋利性约束机制到位。县级医院对此种模式的需求相对较大。,改革背景：门头沟区医院是一所二级甲等综合医院，作为区域医疗中心，存在基础设施老化、管理体制和运行机制缺乏活力、医疗服务竞争能力不足、人才流失严重等问题。2010年8月，北京门头沟区医院与凤凰医疗集团合作：凤凰医疗集团通过对医院进行投资，改善医院的医疗设施和诊疗服务水平，换取其19-48年管理和运营医院、收取医院管理费以及为医院供应药品、器械及耗材的权利。政府购买服务，医院管理上重组重构。在不改变政府对医院所有权和监管职责的前提下，与凤凰医疗集团进行合作，政府购买服务，医院管理上重组重构。取消院长行政级别，建立理事会领导下的院长负责制，举办单位和政府各委任3名，年度计划、预算和人事任免等重大决策全部由理事会完成。此外，医院组建监事会，由政府部门、合作方、医院职工代表共9人组成。在强化公益性的基础上提高医院的医疗服务水平。门头沟政府每年支付管理费，制定了“以发展和公益性为核心”的绩效考核体系，将考核结果与支付给合作方的管理费直接挂钩。凤凰医疗集团获得供应链经营权。在以药养医的行业背景下，其药品供应链盈利模式快速成为凤凰医疗的主要盈利来源，占利润77%。,门头沟区医院的凤凰模式,挤出药品流通领域的水分一直是新医改所努力的目标，包括取消药品加成、医保支付方式改革、药品招标采购改革等措施，随着新医改的推进和各项改革措施逐步完善到位，供应链领域的利润空间将逐步被压缩，凤凰模式面临风险。,3、BOT模式,与PFI不同，由社会投资人设立的SPV公司投资建造（设计）公立医院，经营期内拥有核心医疗服务在内的全部经营权，主要承担一些常见病治疗（择期手术、诊断及检查，比如髋关节置换、碎石手术、白内障手术或核磁共振扫描）和康复保健等,政府方（医保）与SPV公司按合同价格进行结算，或执行政府定价和价格监管，特许期满后SPV公司将医院设施移交退出。,SPV公司,临床医疗服务,经营,收入,应用于英国独立医疗中心ISTC、意大利社区医院、澳大利亚公立医院服务外包等。,目标：主要目的在于解决：首先是缓解医疗服务的供给瓶颈和医疗资源配置问题，分担公立医院的常规治疗的压力，使公立医院可以更加集中于疑难重症的治疗服务，提高整体效率；其次是缓解资金短缺问题。效果：第一，具有PFI模式在提高设施供给能力、提高经营管理效率等方面的优势，社会投资方承担更多的经营风险。第二，通过合同来严格控制执行，保证设施规模、数量、服务能力、价格执行和医疗质量，将主要投资建设经营风险转移给私营。第三，将政府从公共设施建设提供者的繁重职务上脱离开来，真正成为行业的监管者，制定标准和规范，各司其职。公立医院从大量重复性简单医疗服务中脱离开来，集中于疑难杂症的医疗服务，从而整体提升公众医疗服务效率和质量。适用条件：面向具有执业资格、相应行医业绩和经验的专业医疗经营机构。提供医疗服务的范围宜限定在需求量大、专业化、简单的医疗服务，后期强化落实价格监管和医疗服务安全监管、质量监管是保障公益性的核心。如果单项服务经核算政府定价难以实现合理收益回报，政府方应给予价格补助政策。,4、医养结合模式,“医养结合”是一种新兴的养老模式，将医疗资源和养老资源相结合捆绑，“医”能提供医疗服务、健康咨询、健康检查、疾病诊治、护理服务、大病康复和临终关怀等；“养”则可以提供生活照护、心理服务、文化活动等等生活服务。“医养结合”是一种物理反应，通过结构重构更好地展现功能；“医养结合”也是一种化学反应，聚合出平方级的能量。,如东县中医院医养融合PPP项目,由如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人并授权其与引入的社会资本共同出资成立1期医疗中心项目公司（SPV1）和2期养老中心项目公司（SPV2）。如东县政府与两个项目公司分别签署PPP协议。其中,1期项目医疗中心项目采用TOT模式。项目由由SPV1支付项目建设成本，并取得一定期限内特许经营权，合作期限20年。在项目特许经营期内，由如东县中医院负责核心医疗业务的运营及管理，由SPV1负责非核心医疗业务的运营取得相应的收入，并获得政府基于绩效考核支付的购买服务费用。特许经营期结束后，由SPV1按既定的移交标准向政府方移交。2期养老中心项目采用DBOT模式。由政府提出建设规模、时间等要求，项目的设计、建设、运营均由SPV2负责，合作期限20年。项目主要采用使用者付费模式经营，同时，政府