现代城市管理学-第13单元

1,第13章城市社会管理,2,城市社会管理是城市政府职能的重要组成部分，对于城市社会稳定和城市的发展具有重要意义。城市社会管理在内容上包括城市人口管理、城市社会治安管理、城市社区管理以及城市社会保障管理等。在本章中，将主要介绍城市人口管理、城市社会治安管理和社区管理的内容。,3,13.1城市人口管理,1、城市人口的含义城市人口泛指居住在城市范围内从事生产经营活动和其他工作的非农业人口，包括拥有城市户籍的常住城市人口，即通常讲的城市居民，以及来自其他城市和农村的暂住的流动人口。城市人口管理，指城市政府对城市居民户籍和人口变动的行政管理工作，以及对城市暂住的流动人口管理的两个方面。其核心内容，是城市人口的数量调控、质量提高和就业引导。,13.1.1城市人口与城市人口管理,4,2、城市人口的特征（1）随着城市化的推进，城市人口占总人口比重在不断提高，而农村人口比重在不断降低；（2）城市区内部人口呈现典型的高密集性，而农村人口密度明显低了很多；（3）城市人口文化素质相对较高；（4）城市人口就业渠道多元化，职业种类差异明显，而农村产业分化较缓，职业构成相对单一化；（5）在多元的城市文化熏陶下，城市居民心理和价值观的异质性明显，而农村人口文化心理取向则呈现同质性。,5,3、城市人口的发展与管理城市人口是城市社会的主体，城市人口的发展对城市经济社会的发展具有重要意义。一方面，城市人口是城市经济社会赖以发展的基本劳动力资源。城市人口作为基本的社会生产力要素是城市产生和发展的基本前提。城市人口作为生产要素发挥作用，受城市人口生产过程和城市经济发展水平的制约。另一方面，城市人口又是城市消费的主体，城市人口为消费市场的扩大提供了有利条件。城市人口在扩大消费市场方面的作用，取决于城市经济和社会发展水平。,6,城市人口管理是城市政府的重要职能之一。首先，城市人口是城市社会的主体，加强人口管理是任何城市政府不可忽视的一项工作。其次，加强城市人口管理是城市发展的客观要求。我国城市化进程的加快，更加突出了城市人口管理的必要性和重要性。再次，加强城市人口管理是充分发挥城市功能的有力保障。如果城市人口规模超越了城市的经济社会发展状况和基础设施承受能力，就会因此引发多种“城市病”。最后，加强城市人口管理是维护城市正常生产生活秩序的必要条件。城市人口的有序管理有利于保持安定团结的政治局面，提高城市经济效益和市民生活质量。,7,一个城市究竟能容纳多少人口，主要受城市自身经济和社会发展状况的制约，有相当大的弹性。要更好地发挥城市功能，提高城市的经济效益，城市人口必须适度，必须充分考虑城市经济和社会发展状况及城市基础设施的承受能力。控制城市人口数量，提高城市人口素质，把人口流动纳入有序状态，是城市政府人口管理的基本要求。城市人口合理化、素质优良化、就业结构多元化等是城市人口管理的基本目标。搞好城市人口管理，对于维护城市健康正常的生活秩序，保持安定团结的政治局面，提高城市经济效益和市民生活质量有着极为重要的意义。,8,13.1.2城市人口管理的内容,按管理对象分，城市人口管理的内容包括常住人口的管理和流动人口的管理，按管理的事务分，城市人口管理的内容可分为人口户政管理、人口普查与预测、计划生育的管理和城市人口就业管理等。1、城市人口的户政管理城市人口的户政管理机构是城市公安局或公安分局的派出所。派出所管辖区即户口管辖区。辖区内机关、团体、学校、企业、事业单位内部和集体宿舍的居民户口由各单位指定专人协助户口登记机关办理户口登记；分散居住的居民户口，由户口登记机关直接办理户口登记。户口登记以户为单位，户主住处设一户，属散居户口。人户必须统一。,9,城市户政管理机构对城市常住人口的户政管理主要有以下四方面：（1）户口登记。（2）人口卡片。（3）居民身份证管理。（4）人口统计。,10,2、人口普查与预测（1）人口普查人口普查是一种多目标的调查，是一次性的、直接的、普遍的调查。目的在于了解一个时点某一个国家或整个地区内人口状况的静态资料。城市政府要在国家统一部署下，以公安、民政部门为主组织专门队伍，负责进行此项工作。人口普查时间性很强，人口流动性又大，为了准确，应一律以个时点的常住人口为普查对象，普查项目必须严格、科学、明确，被调查人必须逐项填写不允许遗漏。建国以来，我国已在1953年、1964年、1982年、1990年、2000年进行了五次人口普查工作。,11,（2）人口预测人口预测又称城市人口发展规模的预测，就是根据城镇人口的现状和发展特点，通过运用科学的方法，推测若干年后城市人口的状况。人口预测包括人口数量预测与人口质量预测两个方面。人口规模决定城市规模，城市人口数量是城市规划的重要依据。因此，搞好城市人口预测对制定城市发展规划、预见未来城市经济和社会发展趋势有重要意义。城市人口预测既为制定国民经济计划提供依据，也是计划期内人口指标的重要内容。,12,3、城市人口的计划生育管理我国人口已经超过13亿，控制人口数量，提高人口质量，是我国的一项基本国策。计划生育管理对我国经济和社会发展具有重大的战略意义。城市政府负责计划生育管理的常设机构是计划生育办公室。做好计划生育工作必须在城市政府统一领导下，宣传部门、公安部门、民政部门、医药卫生部门通力协作，并在共产党市委领导下，依靠各级党组织和工会、共青团、妇联等群众团体的力量，群策群力地进行。落实计划生育政策是一项经常性的工作，目标是有效地控制城市人口的自然增长，提高城市人口质量，使城市人口增长与城市经济和社会发展状况相适应。,13,4、城市流动人口的管理流动人口指非城市常住户口而暂住或暂时逗留于城市的人口。城市流动人口的存在是一种客观现象，是城乡经济和社会发展的必然结果。城市流动人口可分为正常流动人口和非正常流动人口两大类。城市流动人口经常处于流动状态。有人逗留时间长，有人逗留时间短，但应大体上维持在某一水平上。流动人口数量以日流动人口数量为统计标准。城市流动人口增加是市场经济发展的必然趋势。开放城市市场，发展横向经济联系，扩大了城市的辐射力，也相应地增强了城市的吸引力。流动人口增加就是城市吸引力扩大的表现之一。,14,5、城市人口的就业管理城市劳动就业的管理机构是劳动就业管理局和人事局，在大城市的市辖区、街道办事处以及居委会也有相应的劳动就业机构。当前城市人口管理中，做好就业和再就业工作是城市社会管理工作的重点和难点。城市人口就业不仅是突出的城市社会问题，更是一个重大的政治问题，直接关系到广大市民百姓的切身利益和社会的安定团结。从城市政府职能角度出发，城市政府对城市人口的就业管理主要包括：根据不同城市的就业形势制订相关劳动就业政策、规范劳动力市场及中介组织、提供培训机会等。,15,13.1.3我国城市人口管理及变革,新中国成立后，我国城市逐渐形成了一套比较完整、统一的人口管理制度。1958年1月，全国人大常务委员会公布实施了中华人民共和国户口登记条例，建立了城乡分割的户口制度，使户口管理有了法律依据。20世纪80年代以来，国务院、公安部多次发出通知，放松、废止了许多管理条例。2002年2月，国家公安部治安局宣布，我国户口登记将打破过去人为分割城市和农村户口的二元化管理模式，实行在居住地登记户口的原则。公安机关将调整城市、特别是大中城市的户口管理制度。合法、有固定的住所、稳定的职业和生活来源，将成为公民在城市落户的基本条件。,16,1、计划经济体制下城市人口管理制度及其弊端我国原有人口管理制度以城乡分割为特点，是在计划经济体制下建立和发展起来的，其对市场机制作用的排斥严重阻碍了我国市场经济体制的建立，存在很多弊端。（1）造成了实际上的不平等（2）阻碍了劳动力的合理流动（3）延缓了人口城市化进程（4）城市人口管理工作出现了一定程度的混乱,17,2、城市人口管理制度改革的总体思路城市人口管理制度改革核心在于户籍制度改革。户籍制度改革的大致思路：（1）实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口，取消农业、非农业等各种户口类型；废止所有关于“农转非”的政策规定。（2）实行居住地登记原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度和以户口簿、身份证，出生证为主的管理办法。（3）实行以公民住房、职业和收入来源等主要生活基础为落户标准与政策控制相结合的户籍迁移制度。,18,（4）实行社会待遇与户籍脱钩的政策，取消一切附加条件，恢复户籍本来面目。（5）实行大城市严格控制、中小城市适当放宽，城镇全面放开的方针，保证人口的合理流动。（6）建立以科学、合理的户籍登记内容为基础的户籍体系，逐步建立现代化的全国户籍管理信息网络。户籍改革是一项庞大的系统工程，改革的成功与否既取决于国家经济发展水平和财力状况，也取决于广大人民群众的理解与支持程度。国家对此项改革总的原则是积极稳妥，分清轻重缓急，从易处入手，分步实施。,19,3、城市移民管理的创新如何防止大量移民进入城市，实现城市有序发展是当前我国城市管理面临的重大现实问题。城市政府应实行开放式的人口管理体制。但是，实行开放式的人口管理体制绝不是简单地打开城门让大量农村移民进入城市，随意在城镇公共地方开店设摊、建屋搭棚，甚至随意在公共场所露宿。也不是城镇的企事业单位、个体工商户可以随意以低工资雇佣外来人口从事脏苦累差的工作，而不注意改善工作环境和生产安全。,20,城市移民管理应同城市综合管理结合起来，其中的关键是实行城市人口规范化管理。所谓城市人口规范化管理，首先就是外来人口与城市原有居民在政府提供的教育、住房、卫生、交通基础设施和社会保障方面享受同等权利。第二，城市人口规范化管理就是要对城市移民和当地居民从事各种经营活动进行强化管理，取缔乱占公共地方设摊从事经营的活动，对确有需要的菜市、集市划定专门地段，并实施收费制度。第三，城市人口规范化管理需要对城市移民和当地居民的居住条件进行严格管理。第四，城市人口规范化管理要严格落实城市规划，彻底消除外来人口与当地居民乱建、乱搭的状况。,21,13.2城市社会治安管理,城市社会治安管理，是指为了有效地建立和维护城市治安秩序，保障城市经济建设事业和城市社会成员工作、生活正常进行，城市政府及其公安机关依法进行的对城市社会公共秩序的维护，以及对各种违法犯罪活动的打击和处理。城市情况的复杂性决定了城市社会治安管理工作的多样性。城市社会治安管理中心任务是预防和打击违法犯罪活动。从狭义上讲，城市社会治安管理就是为了维护城市社会秩序、保证城市社会安全所开展的预防与打击违法犯罪活动的管理活动。,13.2.1城市社会治安管理的内容,22,13.2.2城市社会治安管理机构及其职责,1、城市社会治安的管理机构城市社会治安管理机构是指国家政权体系中依法行使城市社会治安管理职权的专门机关。城市机关、企事业单位一般都设立内部保卫部门，它是所在单位的组成部分，业务上接受城市公安机关的指导，依法执行城市社会治安管理的一定职权。我国城市各种经济社会组织中普遍设立的治安保卫委员会，是我国独创的维护城市社会治安的群众性自治组织。此外，在我国许多城市中还组建了在市公安机关业务领导和支持监督下经济上自负盈亏的保安服务公司，其任务是培训保安人员，为客户提供有偿的保安服务。,23,2、城市社会治安管理机构的职责城市社会治安管理机构的职责是：根据国家的有关政策和法律，维护城市社会治安秩序，预防和打击各类违法犯罪活动，保护社会主义公有财产和其他合法财产，保护公民的合法权益不受侵犯，保卫人民民主专政的国家政权和以公有制为基础的社会主义制度，确保社会主义现代化建设事业在安全、稳定的社会环境中顺利地发展。具体地说，城市社会治安管理机构的一般职责包括：执行和实施国家有关预防和打击违法犯罪活动的法律法规和方针政策；研究制定城市社会治安管理的政策和法规草案；研究制定城市社会治安管理的规划及其实施措施；组织和开展城市社会治安的综合治理。,24,13.2.3城市社会治安综合治理,1、城市社会治安综合治理的必要性城市社会治安综合治理就是在党和政府领导下，由城市社会治安管理机构主持，动员社会各方面力量，运用法律、行政、教育和经济等手段，预防和打击违法犯罪活动、改造违法犯罪分子。违法犯罪是一个社会问题，其产生原因包括社会、历史、政治、经济、思想、文化等各方面，危害结果更是涉及整个社会的各个领域和各个方面。这种特点决定了城市社会治安管理在充分发挥专管力量的同时，应该动员全社会的力量实行综合治理，形成群防群治的局面。,25,2、城市社会治安综合治理的内容城市社会治安综合治理的内容，是指由什么主体和采取哪些措施采贯彻实施综合治理的方针，主要包括两个方面：（1）主体方面的综合治理共产党市委和市政府是城市社会治安综合治理的领导者。公安行政机关、司法机关，在城市社会治安综合治理中，担负着贯彻落实党和政府方针、政策的具体组织工作的责任。城市街道、企事业单位、工青妇组织及其他社会团体和社会基层组织，是贯彻执行党和政府的方针、政策和国家法律、政令的基础。家庭是社会的细胞，是社会成员社会化的第一站。,26,（2）措施方面的综合治理首先，应加强思想教育，特别是通过家庭、学校、社会加强犯罪心理预防。其次，采取经济与社会的措施。再次，采取治安与司法措施。这主要是城市公安保卫部门通过加强对复杂场所的控制、特种行业的管理，以及对刑事犯罪嫌疑分子的调查和控制、对违警的处罚和强制劳动教育等专门工作，预防和减少犯罪。同时，还要动用强制手段特别是刑罚手段惩治犯罪分子。最后，采取法制措施，即制定和执行有关城市社会治安与安全的法律、法规和各项规章制度。,27,13.3城市社区管理,早在1996年，江泽民总书记就发出“大力加强城市社区建设”的号召。2000年，党中央、国务院又做出在全国推进城市社区建设的重大决策，以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（中办发200023号文件）。这个意见对推进城市社区建设的重要意义、指导思想、基本原则、主要目标、基本内容和当前的任务、措施等提出了明确、具体的要求。其中，加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制是当前城市社会管理的重要任务。,28,13.3.1城市社区的含义与类型,1、城市社区的含义城市社区是城市中的社区，指城市中被道路环绕的居住地段上，由有特定生活方式并且有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。城市社区主要有以下特点：第一，城市中被道路所环绕的居住地段为其地域，这一地域边界较为确定，范围较小；第二，社区的人群规模大、密度高、异质性较强；第三，公共设施较齐全，能够承担相对完整的社会功能，满足社区居民基本的物质、文化生活需要；第四，社区内社会组织结构复杂、经济、文化发达，人们之间的联系较为密切，有较强的归属感。,29,2、城市社区的类型（1）法定社区这主要是指具有法定地位，其界限可明确标示在地图上的社区，尤其是指街道办事处、居民委员会两级辖区。这两级辖区的划分分别以城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织法为依据。（2）自然社区这是指人们长期共同生产生活或按照自己的意愿选择而形成的聚集区，如各种住宅小区、居民小区和新村以及城市化了的村落等。这种类型的社区或大或小，规模不定，界限也是或明确或模糊，划定标准不一。,30,（3）功能社区这种类型是指由于人们从事某些专门的活动而在一定地域上形成的聚集区。一所大学、一座军营、一个单位大院等都可以是一种功能社区。这种社区一般都具有自己独特的文化和生活方式，社区成员职业结构简单，同质性较高，对社区具有明显的归属感和认同感。三种类型社区的界限并非总是鲜明固定的，它们的边界有时是重合的，有时则是交错的。由于社区之间的联系日益密切，各种活动愈发频繁，人口流动日渐增强，社区的边界也变动不定。因而，对社区的管理也不断发生变化。,31,13.3.2城市社区管理的含义和主体,1、城市社区管理的含义城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导、居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，运用行政与法律、经济与教育、公德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。社区管理的内涵可从以下几个方面来理解：,32,（1）管理属性的多重性社区既是政府行政管理的基层区域，又是人们生活聚集的区域性社会，因此，社区管理既具有行政管理的特征，又具有社会管理的属性，在某种意义上说它还是社区成员自我服务、自我管理的过程。（2）管理主体的多元性与管理属性的多样性相应，管理主体呈现多元性的特点。社区管理主体既包括行政组织、社团性组织、企事业组织，还包括社区成员个体。这些社区管理主体将在下文详细介绍。,33,（3）管理内容的复杂性随着市场化的深入及城市大规模的建设和发展，城市管理的部分职能重心下移，各类企事业组织在计划经济体制下承担的社会管理功能大量地向社区转移，这些都使得社区管理的内容日趋复杂。（4）管理实践的参与性社区管理就其属性而言，还是一项自我管理活动。（5）管理过程的系统性社区是社会生产和社会生活高度社会化的地域，这一地域中多种要素交集，合为一体，在管理过程上必然形成决策、执行、监督、反馈等系统环节，管理各环节的整合使社区系统更具开放性和动态性。,34,2、城市社区管理的主体城市社区管理主体既包括各类社区组织，也包括社会成员个体。（1）行政性组织主要指街道办事处及各政府主管部门在社区中的派出机构。（2）企事业组织主要是指社区中的各类生产、服务性组织。（3）社团性组织这是指群众性自治组织及专业性社会团体。（4）社区成员走向自治才是社区管理的基本方向。社区管理的最终目的是实现自治，即由社区居民自己管理自己生活所在社区的社会事务。,35,13.3.3城市社区管理的内容,1、社区社会治安综合治理这是指由社区内司法、警察、安全、消防等部门组成的社区治安综合治理委员会及由社区居民组成的从事治安保卫工作的自治性组织，为创造安全有序的良好社会环境，而对社区内的社会公共秩序、户口、特殊行业、道路交通、消防及法制和安全教育进行的管理。,36,2、社区环境卫生管理这是由街道环卫所及各区的房管所、园林所及社区内各单位组成的市政管理委员会以及群众自治性组织和全体社区成员，为谋求适合居民身心健康的和谐环境，而对生活垃圾，污水、粪便处理工作，道路清扫工作，植树种草等绿化工作，以及环保宣传工作等等进行的管理。,37,3、社区服务主要指在政府的倡导和组织下，为满足社区居民的多种需求，依靠社区居民所进行的自助互助活动。这是一种具有社会