日本参加政府采购协议的承诺和实际开放比较

日本参加政府采购协议的承诺和实际开放比较国家信息中心 吕汉阳 助理研究员、博士后一、日本参加政府采购协议（GPA）承诺开放的范围日本的政府采购制度并未明确包含针对外国产品和供应商的歧视性措施，因而在名义开放程度上是相当大的。不过日本也并不愿意承担过多的国际义务，在许多方面仍然留有余地。（一）附件1“中央政府实体”承诺在中央采购实体方面，日本承诺GPA覆盖所有受到会计法约束的实体，也就是说，所有需要遵守国内政府采购制度的中央政府实体都要遵守GPA的规定。它们共包括21个政府机关。附件1的注释还规定，根据国家政府组织法和建立内阁法规定的以上机构的所有内部次级部门、独立机构、附属组织和地方分支办事处都包含其中。在门槛金额上，货物为13万SDR，建筑服务为450万SDR，其他服务为13万SDR，建筑服务的门槛金额比大多数GPA成员（500万SDR）要低。关于货物的覆盖范围，日本也采用了美国的FSC分类，但受GPA覆盖的只有40种FSC两位编码产品，要低于美国的56种，占FSC全部78个类别的一半左右。这一点表明日本更加注意保护自己的制造业。（二）附件2“次中央实体”承诺附件2中，日本所有47个县级实体和12个指定城市被包括其中。而且，附件2的注释规定，所有这些实体的内部下级机关、附属和分支机构都在GPA的覆盖范围之内。因此，可以认为日本将几乎全部地方实体都纳入了GPA的管辖。地方实体在门槛金额上要显著高于中央实体，货物的门槛金额为20万SDR，建筑服务为1500万SDR，其他服务为20万SDR。其中建筑服务的门槛金额大大高于美国的500万SDR。另外，附件2的注释5规定，与电力生产、输送有关的采购不受GPA管辖，而且地方政府实体出于盈利目的进行的采购也不适用GPA，这是比较特殊的一个规定。（三）附件3“其他实体”承诺和我国类似，日本也有大量的国有企业或事业单位，部分履行着政府的管理或其他职能，这些实体并非赢利性机构，而以实现特定的政府目标为责任，如被列入附件3的日本贸易振兴机构（JETRO）即明确承认其是一个与政府有关的独立行政法人。总体上看，日本基本将所有此类性质的企业或事业单位均纳入附件3。此外，日本的国有企业或公共公司，如东京地铁公司、日本高速铁路公共公司等，被列入附件3的A组。这些实体有一定的经济利益目标，因此在附件3的注释3特别规定A组实体出于盈利目的的采购不受GPA约束。另外，一些重要的公共公司如日本国家空间发展局、日本造船工业基金会、电力开发公司、关西国际机场公司等。而且，由于日本将空间发展局排除在清单之外，美国也规定NASA的采购不对日本开放。（四）服务和工程清单日本的服务清单采用了肯定清单，列举了受到GPA覆盖的服务种类。总体上看，日本的服务开放是相当有限的，在149个服务分部门中，日本只承诺了39个部门。而且，日本开放的服务部门多是其国内不能充分提供或者外国难以参与竞争的，前者如废物处理服务、排水服务、大厦清洁服务、快递服务、计算机服务、数据加工服务等，日本需要外国供应商来弥补自己的供应不足，而后者如印刷和出版服务、陆路客运服务、航空客运服务、汽车维修服务等，即使有市场机会，外国供应商也很难与日本供应商竞争。而金融服务、咨询服务、研究与开发服务、旅游服务等外国供应商有较大机会参与的服务市场，日本则不予开放。显然，这是一种避重就轻的开放策略。不过在工程服务上，日本没有提出例外或排除，基本全部开放。（五）总注释日本的总注释较为简单，只包括两条，第一条是针对加拿大的例外，由于加拿大未承诺附件2和附件3实体，因而日本附件2和附件3实体的采购也不对加拿大供应商开放。第二条则规定对那些未给与日本供应商按照GPA第20条（质疑或申诉程序）进行申诉权利的GPA缔约方，日本也可以不给与它们的供应商援引第20条的权利。从其在GPA项下的承诺来看，除了在覆盖产品清单上较为保守外，日本几乎开放了全部的政府采购领域，涵盖几乎所有中央实体、次中央实体（包括市级）和其他非赢利性公共实体。而且日本本身的政府采购制度就没有明确的对外国产品和供应商的歧视性规定。因此，日本政府采购市场承诺的开放程度较高。二、日本加入GPA后实际开放情况 在20世纪90年代日本经济泡沫破裂之后，日本在政府采购领域的表现出现了严重的倒退，虽然没有对国内供应商作任何偏好性规定，本国来源在中央政府采购中的比例（19972003年）提高到94，与80年代相比几乎提高了10个百分点。而且，在全部政府采购中，高于门槛金额的采购合同的平均比例也从19831992年期间的40.8降至19971003年间的33.1，这意味着受到GPA管辖的政府采购范围缩小了。当然，这可能部分是由于GPA1994协议将服务采购也纳入覆盖范围，从而使得低于门槛金额的采购合同比重相对增加。2004年日本政府采购总额为1.1万亿日元，其中外国供应商的合同数和合同金额比例仅为2%和3.7%，较2002年的2.1%和4.2%有所下降，国外货物和服务的采购占政府采购总额的比例也从2002年的13.8%（其中货物为13.1%）下降为2004年的9.7%。外国供应商合同数量和采购额较少的结果与日本政府使用的采购招标方式有密切关系。2004年日本公开招标采购额占总采购额的54.2%，较2002年的63.1%有所下降，而选择性招标和单一来源采购分别从2002年的1.5%和35.4%升至2004年的1.7%和44.1%，各招标类型中外国供应商中标比例分为公开招标1.5%，选择性招标0，以及单一来源采购3.8%。不过日本在医药和医疗器械的采购上，对外国的开放程度较高。2004年日本医药产品的采购金额为315.2亿日元，其中国外产品份额为31.1%，医疗器械采购金额为333亿日元，国外产品份额为41.1%，较为国际化。从日本政府采购的实际情况来看，日本的政府采购市场远未达到无障碍的开放，甚至其开放程度在加入GPA后不断趋于下降。日本在衡量政府采购市场开放程度的各个指标上，都呈现出不断恶化的趋势。大于门槛金额的合同（即受GPA约束的合同）所占的比例从1987年最高时的46.7降至2003年的31.6，这些合同中授予外国