国外行政公益诉讼的演变与发展

国外行政公益诉讼的发展与发展内容摘要：通过对美国“个人检察长”制度、法国越权诉讼、日本民众诉讼等国外典型行政公益诉讼制度的考察，发现国外行政公益诉讼有以下发展趋势：诉讼主体范围扩大，司法审查范围广，寻求维护行政权限制等平衡。关键词：公益诉讼行政程序司法审查考察外国典型的行政公益诉讼制度，可以考虑这些制度背后的发展规律。一、美国的“个人检察长”制度美国是最早实施行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼源于民众提出的行政诉讼，通过一系列案例将起诉条件从“权力损害”调整为“利益影响”，在建立了市民个人、非政府组织作为“个人检察长”起诉无利害关系行政行为的制度后，正式形成。 受传统当事人资格理论的影响，美国最初对行政诉讼原告资格的限制非常严格，当事人在法定权利受到侵犯时也有起诉资格，被称为“直接利害关系”原则。 1940年桑德斯兄弟电台控诉美国联邦通讯委员会事件，美国法院承认竞争对手的起诉资格，将行政诉讼的受害范围从“权利损害”逐渐调整为“利益影响”后，美国的行政公益诉讼被确立。 不属于行政行为的直接、明确的当事人，其权利不受行政行为的直接影响，但其利益被侵害的利益相关者的保护正式进入美国司法审查的视野。 之后，法院通过一系列具体的判例，逐渐肯定了竞争对手、消费者、环境消费者等非直接对手的原告资格。在三年后的纽约州工业联合会的伊克斯事件中，第二上诉法院提倡了“私检长理论”。 判例中为了适应原告资格限制越来越宽松的倾向，美国的立法也相应地进行了调整。 对起诉资格做出普遍规定的是1946年行政程序法，该法第702条对“复审权”规定，“行政机关侵犯法定权利的人，或者受到相关法律内部机关行为不良影响或损害的人有权诉诸司法审查”。 一些州在法律中明确确认了个人代表为了禁止和取缔公益妨碍的诉讼资格。 以环境诉讼为例，秘密执行安州1970年环境保护法是美国第一部确认公民对构成公益妨碍的污染行为可以个人提起诉讼资格的法律。 70年代以后的主要联邦法规也规定了公民的起诉资格，在各自的调整范围内消除了传统法律起诉资格的障碍。为了弥补民众提倡行政公益诉讼、检察总长关注民众利益的不足，美国设立了相应的激励机制。 一是建立风险报酬制度。 公益诉讼胜诉的话，律师的报酬是赔偿额的一定比例。 该机制为许多无法支付诉讼费用的人提供了个人律师，但妨碍了诉讼目标小而有意义的，或者救济方式不够金钱的公益诉讼事件。 二是公布费用转移管制。 1976年公民权律师费用补偿法规定，国家财务补偿少，被告通常为政府机关的公益诉讼提供合理的律师费用。 这些法规给予审理迄今未被考虑的案件的机会。 三是鼓励起诉人诉讼。 这是联邦民事欺诈请求法的条款，个人可以代表美国政府起诉接受或使用政府资金而获利的个人或团体(包括州或地方政府)的欺诈行为。 所谓“吹笛人”(消息发起人)进行投诉、告发事件的书面存档受理后，司法部需要在60天内调查告发的信息，决定是否参与该事件的诉讼，司法部也可以要求延期。 司法部决定参与诉讼的，承担诉讼起诉的主要责任，告发者决定可获得赔偿的15%至25%的司法部不参与案件的，告发者可以自行调查提起诉讼，成功的话可以将预付的律师费用和其他合理费用告发者诉讼是政府法律救济的个人化现象的一个例子，允许个人作为“个人检察长”取缔腐败行为。 告发者的诉讼赔偿金额在美国累计达到了80亿美元，告发者获得的金额达到了10亿美元。 1二、法国越权的指控法国的行政公益诉讼表现为越权的诉讼。 法国行政诉讼分为越权诉讼和完全管辖权诉讼，越权诉讼的目的是纠正违法行政行为，保障良好的行政秩序，不仅保护起诉人的主观权利。 该诉讼着眼于公共利益，努力保障行政行为的正当性，是对事物的客观诉讼。 越权诉讼的判决有对事的效果，不限制诉讼。 有的客观行为，无论是总统做的还是最下级的行政官做的，公民都可以以“越权行为”提起诉讼，由行政法院合法审查。 法院在决定是否受理该诉讼时要求起诉人表明其中的特殊利益，但这种利益可以是非常间接的，例如纳税人可以声称由于地方市政委员会没有依法签订合同而损害了自己的利益。 从道义上讲，这种利益可以阻止有资格担任某个官职的公民任命没有该资格的人。 2法国规定了许多优惠政策，如免除律师代理越权诉讼，不需要支付诉讼费等，鼓励越权诉讼。法国越权的指控具有自己的制度特色。 首先，越权诉讼体现了法国司法权对公共利益的救济和保护。 越权的诉讼有三个特点。 一是公民通过起诉反对有行政机关的行政行为，法官主要审查行政行为的正当性。 二是越权诉讼是关于公共利益的诉讼，这种诉讼不需要律师，公民自己提出即可，这种诉讼对起诉人诉讼利益的理解面很广。 三是越权诉讼的起诉人放弃起诉后可以恢复诉讼。 越权诉讼主要体现了法国司法权对行政权的牵制和制约。 法国行政法院法官可以按部分法律标准撤销案件审理过程中被起诉的政府行为，这些法律标准分级，最高为宪法标准，其次为欧盟法律标准，再次为普通法律标准，最低为法规标准。 其次，越权的诉讼审查范围广，包括形式审查在内，实质审查也包括在内。 司法权在其范围内监督行政权在法国有发展过程，但是司法审查的范围和深度有逐渐扩大的趋势。 现行行政法院法官有权审查被起诉行政行为的形式和实质内容的正当性。 法官审查行政行为的形式合法性主要是查明行政机关是否有权进行这种行为。 法律规定，无论做什么行为都需要驾驶员(动机)，如果法官判断在行政机关的行为中找不到驾驶员(动机)，则该行为被取消。 法官决定被起诉行政行为的实质审查主要以行政机关为中心是否有充分的依据，审查行为者做出这种行为包括追求什么目的。 被起诉的行政行为追求的目的明显是为了谋求个人利益，这种行为必须被取消。 第三，因越权诉讼被起诉的行政行为被取消判决的，其行为不产生法律效力。 第四，越权诉讼的发动主体和审查范围非常广泛。 这与法国发达的行政诉讼制度有很大关系，作为司法权的行政法院对行政权的合法运行有很强的控制力。 在法国，由行政决定的直接对象、因违法行政决定而侵害直接利益的第三方、集体利益受行政决定直接影响的工会、社区等团体、负责保护公益的行政机关，以及行政机关自身可以提出越权诉讼。 当然，行政机关提起越权诉讼的条件，可以要求行政法院提起越权诉讼，取消其违法决定，行政机关代表的公共利益受到其他行政机关的决定侵犯。 诉讼越权的原告要求保护的利益不仅仅是物质利益，还包括精神利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等，不限于现实利益，如果将来的利益确实存在的话，也可以提出越权的诉讼。三、日本民众诉讼在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。 行政事件诉讼法第5条规定：本法上的“民众诉讼”是指，以与选举人的资格和自己的法律利益无关的资格，向国家和公共团体的机构要求违反法规行为，要求纠正的诉讼。 行政事件诉讼法第4章第42条规定，“民众诉讼和机关诉讼只有法律规定的情况下，法律规定的人才可以提起”。 民众诉讼具体包括：“公职选举诉讼、直接请求诉讼、居民诉讼、根据宪法第95条的居民投票诉讼、最高法院法官的国民审查诉讼”。 3日本国民诉讼的原告无论是纳税人、利益受到普遍影响的选举人还是其他公众之一，都可以允许办理抗告手续、当事人诉讼手续。日本行政法学家认为，民众诉讼的目的不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观的法律秩序，即我们所说的公共利益。 让国民作为选举人通过诉讼手段制约国家机关和公共权力机关行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。 因此，具有客观诉讼的性质。 在日本的实务中，比较典型的民众诉讼形式是选举无效诉讼、当选无效诉讼、居民诉讼等。值得注意的是，日本的民众诉讼在法律规定的情况下只有法律规定的人提出。 另外，在日本现行的行政事件诉讼法中，国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或者不当的公款支出、财产取得、管理或者处分不存在要求直接审计或者纠正的制度，日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纠纷的情况下才被认可，在与国家的关系上不被认可。四、海外行政公益诉讼的发展趋势除了这样的三国行政公益诉讼制度，私力救济的行政公益诉讼在很多国家都固定下来了。 在这些制度的建立和发展中，出现了以下特色和共同的发展趋势一是诉讼主体的范围在扩大。 各国对公民、法人或其他组织依据保护公益的需要提起行政诉讼作出了各种限制性规定，但应扩大参与行政过程的利益相关者的范围，享有其权益直接或间接受行政行为影响的直接或间接相对人，以及任何人依法提起行政诉讼的权利在法国越权的诉讼中，家庭保护全国联合会、酒精中毒防止委员会、省狩猎联盟、保护着作权的作家协会等社区拥有行政公益诉讼的起诉权。 美国行政诉讼的主体可以从明显的当事人扩大到竞争者，并且扩大到消费者，首先扩大到现有的经济利益消费者，然后扩大到非经济损失消费者，最后发展到非利益相关者。二是司法审查的范围很广。 很多国家对行政行为的类型没有加以限制，只要影响到公民的利益，就会成为起诉对象。 这是公民运用诉讼权全面管制司法权的广泛实现。 特别是被起诉的行为不仅是行政主体的具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害公共利益，一般民众诉讼也可以起诉这种抽象行政行为。 法国、美国等有明确的判例和规定。 德国行政法院规定，除违宪事件和联邦法明确授予其他法院管辖权的公法事件外，行政法院将受理所有公法事件。 在美国，具有重大政治、社会和经济意义的争论通常在美国法院提起诉讼，最终通过民事诉讼程序得到解决。三是寻找行政权的管制与维护之间的平衡。 尽管诉讼主体和审查范围不断扩大，这些国家还明确规定，行政公益诉讼应以