当前行政执法过程中存在的问题与对策.doc

当前规范行政执法过程中存在的问题与对策，兼谈行政执法机关如何规范执法行为行政执法，即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行，行政执法整体状况明显改观：队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响，提高了人们对法律的认识，培养了广大人民群众的法律意识，进一步赢得了民心，树立了政府的威信，初步展示了现代公务人员的新的文明形象。但是，尽管如此，行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。为了更好地为规范行政执法行为提供服务，笔者在对本院行政诉讼审判和非诉执行案件进行调查研究的基础上，分析了当前行政执法过程中存在问题的原因，同时提出解决的对策建议，以期对规范行政执法有所裨益。一、行政执法过程中存在的具体问题及技术层面的原因分析行政执法的手段包括行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政合同等。由于行政执法行为种类较多，而且不同案件种类的执法行为所出现的问题也会有所不同，难以一一详细说明。兹以案件中反映出的共性问题，作一微观上的相关分析。（一）越权。所谓越权，即超越职权。越权的形态可分为以下几类：根本无权、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权。根本无权，是行政机关实施了根本就不具有的职权行为。层级越权，即行政机关上下级之间的越权。事务越权，即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力。地域越权，即超越管辖地域范围行使职权。内容越权，即超越法定的范围、程度等内容行使职权。例1：王某诉海陵区人民政府行政赔偿一案，塘湾镇人民政府村建办就王某租用村集体土地上建花房发放村镇工程建设许可证。由于该村已纳入城市规划区内，对照原城市规划法以及现城乡规划法的规定，应由市、区规划管理部门进行审批。案例1中镇政府村建办的审批行为实际上就是层级越权行为，程序违法，以至于原告王某的项目出现变故被城管部门拆除后，引发国家赔偿。例2：李某诉某乡镇派出所治安行政处罚一案，派出所以李某偷窃公私财物为由对其罚款2000元，未出据任何手续。根据中华人民共和国治安管理处罚条例第三十三条第二款规定，50元以下的罚款可以由公安派出所裁决；第三十六条第二款规定，公安机关或者公安人员收到罚款后，应当给被罚款人开具收据。李某交罚款后以某乡镇派出所罚款行为违法为由提起诉讼。诉讼中，被告主动纠正其行为，原告撤诉。此案系比较典型的内容越权行为。产生的原因是执法主体在利益驱动下，故意违法。（二）应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为、不合理作为、作为不符合法律规范等问题。表现为依法负有作为法定职责，该作为的却不作为或作为不能达到法定要求的程度。例：某乡政府接到当事人要求其依法作为的函件后，虽然做了大量的调查、协调工作，但因问题的处理非常棘手，一时无法解决。当事人起诉以后，被告认为，他们做了大量工作，已经作为。但实际上被告所说的作为，并没有达到行政作为的法定要求，法院只能判决行政机关在一定期限内履行法定职责。行政不作为的原因比较复杂，这里不作详细分析。就案例来说诉讼中已作为的观点，是对行政作为概念本质的不了解。行政法上所说的作为，是指行政主体为一定行政行为，即行政主体行使行政权力对具体的人或事所采取的发生法律效力的行为。近年来，诉行政机关不作为的案件增多，最高法院也作出了行政主体不作为致当事人造成损失的应当承担行政赔偿责任的司法解释。这些情况的变化，应当引起高度重视。（三）送达程序及手续不完备。行政机关在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等。不按法定程序送达问题比较突出。应当直接送达的文书不送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等等。进入执行程序后，相对人要么拒绝履行，要么提出执行异议，使法院在执行中难以确定谁是谁非。出现问题的原因，属于执法手续不完备。向当事人送达任何文件，都应当有凭证能够证明送达到当事人手上。最直接的凭证是当事人的签收记录，当事人拒签或拒收的，可以依法采取其他方式送达。对于送达的方式，行政规范性文件中一般不够详尽，根据行政处罚法的要求是适用民事诉讼法的规定，而民事诉讼法的适用是和若干司法解释联系在一起的，对此大多数行政执法人员不熟悉，但是又必须掌握。民事诉讼法第七十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送达受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者法人或其他组织负责收件的人签收；受送达人已指定代收人的送交代收人签收。第七十九条规定，受送达人或他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达的住所，即视为送达。民事诉讼法第八十四条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。对于送达方式问题，在民事诉讼法和相关司法解释中有大量规定。（四）告知程序不规范。行政执法中设立告知程序的目的，主要是为了使行政相对人获得及时有效的救济，这是行政执法公开、公正、公平原则的具体体现。但在行政执法过程中，却往往被行政执法人员所忽略，甚至弃之不顾。严重影响到行政执法的质量，导致行政违法行为的发生。 错误之一是告知的时间次序颠倒。 具体来说就是先处罚，后告知。行政处罚法第三十一条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。先处罚，后告知的行为，一是违反了行政处罚法的规定，是一种违法的行政行为，根据行政处罚法第四十一条的规定，其导致的直接结果是行政处罚决定不能成立；二是违背了行政处罚法设立告知程序的目的，使行政相对人丧失了获得救济的权利。如，有些行政机关的执法人员依法行政的意识不强，在作出行政处罚决定后，才想到要履行告知程序，于是，随意补一个告知处罚通知书之类的文书。对此，只能视为没有履行告知程序，与没有告知的法律效果是一样的，其作出的行政处罚决定是不能成立的。 对以上错误，只要当事人提起行政复议和行政诉讼，一般都应当认定行政机关没有依法履行告知义务，其作出的具体行政行为属于依法不能成立的行政行为。依法不能成立的行政行为属于无效的行政行为，行政相对人可以不执行，行政机关申请人民法院执行，人民法院应不予受理，受理后应裁定不准予执行。 错误之二是告知的内容不完整。具体地说有两个方面，一是告知的事项不明，二是告知的权利不充分。 告知事项不明，主要是指行政机关在履行告知程序时，或没有告知将据以作出行政处罚决定的事实，或没有告知将据以作出的行政处罚决定的理由和法律依据，或没有告知将作出的行政处罚的具体种类和幅度。如，有的公安机关，在对违反治安管理的行为人，进行处罚前告知将对其处以警告或200元以下罚款或十五日以下拘留，行政相对人既不知将对其实施的是警告、罚款、拘留中的哪一种，也不知将要对其罚款多少或拘留几日，使当事人茫然不知所措。 告知的权利不充分，主要是指行政机关在履行告知程序时，没有依法告知当事人享有的陈述和申辩的权利，或者说虽然告知了当事人享有陈述和申辩的权利，但却没有听取当事人的陈述和申辩，没有对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，对当事人的陈述和申辩置若罔闻。如，有的行政机关在履行告知程序时，在告知笔录上虽然也记下了当事人的陈述和申辩，但事后并未进行任何复核，没有任何决定，随后便发出了行政处罚决定书。 对上述错误，应予以区别对待。如果行政机关因在告知程序中未能如实告知其处罚的事实、理由和依据，严重影响到当事人救济权利的实现，则应当视为行政机关没有履行告知义务，依照行政处罚法第四十二条的规定，行政处罚决定不能成立。而对于行政机关在告知程序中虽然内容有欠缺，但总体上并未影响到当事人救济权利的实现，则可以认定为行政瑕疵，如具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，没有其他程序问题，则应维持其行政处罚决定。 错误之三是告知的形式不合法。 由于行政处罚法没有规定告知程序应当采用的形式，所以在执法实践中，有的采用口头告知的形式，有的采用笔录的形式，有的采用格式化的告知通知书的形式。由于形式不一，导致在执法过程中产生了一系列的问题。如，有的执法人员要求当事人在空白的笔录上签字，然后才告诉对其处罚的有关事项，有的干脆填写一份告知笔录放入执法卷宗中做做摆设，实际上并未履行告知的程序。因此，有必要对告知程序应有的形式进行一些严格的规定。 （五）法律适用不准确。法律的规定是行政执法的主要依据。执法机关在对外出具有关的文书时，必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据。实践中，执法机关偶尔会出现理解法律不准确，引用法律不全面、不具体的问题。例：某局在作出拆迁裁决处理时这样写到，根据泰州市房屋拆迁补偿安置办法及城市房屋拆迁管理条例十六条等相关规定，裁决如下”当事人根本无法得知裁决事项具体依据。执法者在执法文件中具体适用法律条文的款项不写，属于适用法律不准确。产生的原因，多数情况是适用法律条文时不严谨的疏漏，少数情况是行政主体自身对案件定型拿不准，故意写笼统。在适用法律定型条文时，应当具体到条、款、项、目。而行政行为定型准确是基本要求，定型不准确的行政行为不能为。另外，有些法律规范本身的缺陷，行政执法部门难以把握，这就要求行政执法部门在执法过程中要善于发现问题，提出问题，为完善法律做准备。在执法过程中，对于有歧义的法律条款要慎用。（六）文书制作不规范。行政执法机关的文书，基本上采用固定模式填空，格式文书，简捷明了。在格式文书中，一般都有救济权利交待，行政复议法颁布以后，将复议时间同一到60日，大多数行政机关都作了相应调整，但是有的行政机关到目前为止仍然还没有将15日的期限改过来。另外有的行政机关的行政决定书诉讼期限也没有交待清楚。由此产生的后果是，依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第四十一条的规定执行，未告知诉权或者起诉期限的，最长诉讼时效期间为2年二、行政执法过程中存在问题的病理分析对于行政执法中存在的问题，以上列举了一些现象，并从技术层面作了简单的原因分析，而行政执法过程中的问题，不仅仅是技术层面上的原因，还有其它更深层次的原因，主要表现在三个方面：（一）执法环境的原因。执法环境包括执法的法律环境、人文环境和社会环境。执法的法律环境，指据以执法的法律本身的状况，即法律是否健全、具体、有无矛盾与冲突、是否均已公布等。目前，法律环境不利于行政执法的表现有：法律规范尚不健全，在行政执法领域无法可依的状况依然存在；已有的法律法规规定过于原则，缺乏可操作性；行政复议制度缺乏科学性，实践中行政复议制度流于形式等。执法的人文环境，指执法活动周围的人的状况，即人们的的理论知识、思想素质、法律知识、法律意识的高低。当前，人文环境不利于行政执法的情况有：人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐，不懂法和过分强调自己权利的状况同时存在，懂法的人在面对法律问题时，又不愿意严守法律的制约，近年来还出现钻法律空子职业人员，使得行政执法的人文环境更加复杂。这些问题的存在不仅不利于依法行政，而且也不利于社会在一个良好法律氛围中，维护自己的合法权益。执法的社会环境，指执法活动当前的社会状况，即社会生产力、生产关系、社会风气等的状况。当前，执法的社会环境不利于行政执法的情况有：地方利益、部门利益、长官意志、关系因素、人情因素等片面因素过多，长远利益与短期效益、社会稳定与严肃执法等分寸难以把握。（二）执法心态的原因。执法心态，即执法的内在心理和外在态度。当前，执法心态不利于行政执法的情况有，内在心理方面：对工作的不够敬业、不够认真负责，任意性与随意性强。执法的内在心理问题易于产生以下现象：认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当，适用法律不准确、不完全，执法目的不端正，在部门利益及个人利益的诱惑下，难作为的不作为，容易作为的滥作为，没有经济利益的能不作为就不作为，有经济利益的，不应当作为的也作为等等。表现在外在态度方面：对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡；以不文明、不诚信的方式（变相的哄、吓、诈、骗）收集、固定证据；想方设法的阻碍当事人行使申辩、复议、诉讼等救济权利；执法扰民。执法心态的不完美，影响公正执法、文明执法，损害政府形象。（三）执法素质的原因。执法素质，指执法人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等综合素质。执法素质的问题表现在：执法过程中政治敏感性不强，忽视了执法的政治效果；执法能力不强，执法的水平不高；执法社会责任感不强，执法形象不好等。执法素质方面的问题，影响行政执法的顺利展开和执法效果。三、解决行政执法过程中已有问题的对策建议我国建设社会主义法治国家的宏伟目标已经确定，而真正的法治社会的建立尚待进一步的努力。执法主体必须带头解决阻碍法治社会建立的各种困难和问题。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生巨大的侵害，由于经济基础决定上层建筑，大力发展经济将是解决行政执法中存在问题的最为根本的对策。而在当前的时代背景下，可以从以下几个方面着手：（一）严格执法。严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中，从立案前的审查到案件执行完结，每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定，从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中，应当具有强烈的守法意识。（二）理性执法。行政执法是由具体执法人员操作的过程，在行政执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好两个方面的问题，一是处理好合法性与合理性冲突的问题，另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先，关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的，即案件在处理后绝大多数情况下，能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下，也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现，客观地需要执法人员理性处理，即在合法与合理之间做到正确权衡，在法律允许的范围内充分考虑合理性问题，并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。这就是我们通常所说的法律效果与社会效果统一的问题。其次，关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变，法律没有覆盖所有的领域，从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种自由权力时，客观地需要理性行使、合理运用：自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，应当遵循行政执法道德的要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。在理性执法过程中，行政执法人员在思想观念上要克服几个障碍：一是人本主义障碍，即克服重人治、轻法治，重个人权力、轻法制建设的障碍；二是克服特权观念障碍，行政执法人员在执法过程中只有责任，没有特权，摆正主人和公仆的位置；四是克服权威主义障碍，任何行政执法活动，相对人没有绝对服从的法律设定，而行政前的告知、听取申辩，保障相对人的复议和诉讼权利的行使，是行政执法人员的法定义务。（三）落实责任。没有责任的行政执法机制，是不完善的执法机制，要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题，落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调，我们提倡的执法责任制，不是行政执法数量上的指标，更不