公务员征信制度体系基础建设研究.doc

硕士专业学位论文 Y市公务员征信制度体系基础建设研究韦小锋 41摘 要在现代社会发展中，信用是一种无形资产，具有难以估量的多重价值。公务员信用是影响政府形象的一个主要风险因素，任何一个公务员发生失信行为，都会导致政府内部及外部信任链条受到损害。云孚市有些公务员存在信用缺失行为，这是不容回避的亟待解决的重大现实问题。然而，公务员信用建设既不能过分依靠公务员自律，也不能过分强调源于法律等方面的他律，需要建立健全相关制度体系作为基础保证。本文以Y市公务员信用管理为基本逻辑起点，研究当地公务员征信制度体系建设，其目的是引导当地公务员树立诚信执政取信于民理念，鞭策当地公务遵守职业道德与行为规范，警示当地公务员要为失信行为承担相应责任并付出代价，从而进一步把当地公务员信用管理纳入法制轨道。 本文在分析透视美国公务员征信市场化模式、欧洲中央信贷登记模式和政府主导模式基础上，针对云孚市公务员征信建设现状，提出当地公务员征信建设的主导性思路。其次，从公务员征信机构设置、制度设计、执行、监督等不同层面，分析Y市公务员征信制度建设存在的问题及危害。第三，针对Y市公务员征信制度建设中存在的问题，提出建立健全当地公务员征信制度体系的建议：建立公务员征信管理机构，组织、协调完成公务员征信建设不同阶段性任务；建立公务员自愿申报制度，调动公务员执行征信制度的主动性；建立公务员守信奖励、失信惩戒制度，激励公务员诚实守信的积极性和自律性，提高公务员信用约束力；建立公务员隐私保护、信用报告制度，以利于尊重和保障公务员个人权益。最后，为了促进这些制度在实践中有效发挥作用，从公务员信用咨询服务、征信投诉、征信互动、征信绩效考核等不同侧面提出一些操作性规则，期望以此进一步优化Y市公务员征信建设环境，推动当地公务员征信建设不断创新发展。关键词：公务员征信；征信制度；征信建设；公务员诚信目 录1 绪言 1.1 研究背景与目的 11.1.1 研究背景11.1.2 研究目的21.2 研究意义21.2.1 理论意义21.2.2 实践意义21.3国内外研究综述31.3.1国外相关研究综述31.3.2 国内研究动态31.4 核心概念41.4.1 征信基本内涵41.4.2公务员信用基本内涵51.4.3公务员征信基本内涵61.5 理论依据61.5.1 公务员征信理论61.5.2 政府诚信理论71.5.3 风险管理理论71.6 研究方法81.6.1 文献资料查阅与检索81.6.2 实地考察与现场调研81.6.3 查阅卷宗与访谈部门82 国内外征信发展现状82.1 国外征信模式评述82.1.1 市场化模式92.1.2 中央信贷登记模式102.1.3 政府主导模式102.2 国内地方公务员征信建设现状分析112.2.1 地方公务员征信建设实践进展112.2.2地方公务员征信建设的现实选择123 Y市公务员征信制度建设存在的主要问题133.1 公务员征信管理机构缺失43.2 公务员征信管理制度不健全153.3 公务员征信信用报告缺乏约束力163.4 公务员征信制度执行不到位164 Y市公务员征信制度体系基本维度架构174.1 Y市公务员征信管理机构设置174.1.1 公务员征信信息提供机构174.1.2 公务员征信管理机构职责184.1.3 公务员信用信息供应来源194.2 集成公务员征信法律法规204.3 完善公务员信用申报制度224.4 建立公务员失信惩戒制度244.5 建立公务员守信奖励制度264.6 建立公务员隐私保护制度274.7 建立公务员信用报告制度295 Y市公务员征信制度体系运行保障措施305.1 开辟公务员信用咨询渠道305.2重塑公务员征信投诉流程315.3 改革公务员征信互动方式335.4 创立公务员征信绩效考核机制346 结语36参考文献371 绪言 1.1 研究背景与目的1.1.1 研究背景公务员征信制度建设是当前我国政府诚信研究领域的新兴理论分支，是公务员信用理论研究的重要管理手段，是加强政府诚信建设与公务员信用建设乃至社会信用体系建设不可或缺的重要环节。当前，中国正值转型期，不可避免地直接或间接地对社会诚信产生负面影响，滋生多种扰乱社会稳定有序发展的破坏性因子，形成多种妨碍中国现代化发展进程。在许多方面要不同程度地恢复或重构社会诚信，政府诚信起着基础性、决定性、导向性作用，没有良好的政府诚信，就无法建立良好的社会诚信。公务员是构成政府整体的基本要素，是各级政府执掌不同级别行政权力的直接承担者，政府诚信主要通过不同级别和职务的公务员负责守信行为体现，公务员信用建设落实是推进政府诚信建设的核心支柱。公务员离开了言必行，行必果的信用，其政府诚信度将受到削弱。正因为如此，公务员信用建设在我国得到高度重视，相关思想教育、制度规范研究成果不断涌现，并在实践取得一定成效。但是，伴随着多种错综复杂的负面因素不断扩散与渗透，挑战公务员行政道德底线的形势依然严峻，有些地方公务员信用流失现象屡禁不止，因公务员不守信用而导致地方政府信誉下降的问题时有发生。据Y市相关部门反映，在当地行政机关中，一部分公务员存在着不守信的现象，渎职问题长期没有得到有效解决。这些问题产生的主要原因在于：公务员行使职权时权责不明确，职责划分不清晰，出现管理错位、权力越位等现象，致使该行使的权力无人行使，管不到的经济政策也会插手等。罗枭.我国个人信用制度研究.江西财经大学，2003.4.公务员行政行为人治色彩较重，导致决策随意、政策执行不力、监督空岗等多种失信行为发生，对公务员信誉产生极大破坏作用。在这种情况下，加强Y市公务员信用管理是非常迫切的现实要求。本文认为，满足这一要求当务之急是以基础建设为切入点，建立Y市公务员征信制度体系。1.1.2 研究目的国内外学术研究成果和实践可以证明：公务员信用建设既不能过分依靠公务员自律，也不能过分强调源于法律等方面的他律。因此，本文以公务员信用管理为基本逻辑起点，研究Y市公务员征信机构设置及其制度建设，逐步把公务员征信制度建设纳入法制的轨道，促使公务员取信于民，使其自身为失信行为承担责任，增大公务员的失信成本，从而达到公务员诚信建设的目的，以此引导、帮助、监督提高当地公务员诚信从政道德水平与行动自觉性，从而为增强Y市公务员信用管理实用性，以及加快诚信政府建设进程奠定基础。1.2 研究意义 1.2.1 理论意义本文从公务员征信理论视角，以Y市为例，研究地方公务员信用管理的制度设计、执行与监督，以及相关组织机构设置等方面的基本规律与原则，将有助于扩展地方公务员征信理论研究视野，有助于揭示地方公务员征信组织与管理的内在机理及外在条件，深化地方公务员征信管理机制及其基本原理与方法，有益于拓展地方政府诚信与公务员征信理论研究体系，同时对于丰富与完善地方政府诚信理论基础具有一定的增益作用。1.2.2 实践意义公务员征信作为我国起步阶段的社会实践，政府部门尤其地方政府普遍欠缺对其职能活动规律与要求的全面系统掌握，由此不可避免地在推进公务员征信建设实践中产生多种困惑，导致其实践效果不理想。本文研究不仅有利于地方公务员征信制度建设，为地方公务员征信实践活动提供一定的遵循，而且还可以为地方政府公务员征信建设的实现程度及其存在的差距提供一定的衡量尺度，在提高地方公务员征信制度建设绩效中发挥一定的向导作用。此外，还将有助于鞭策和约束地方公务员珍重个人信用，增强其为维护政府信誉而提高个人信用的自觉性。同时便于地方政府与公共部门及时掌握公务员信用动态，准确评价识别公务员信用品质，从而为公务员管理、公共决策、反腐倡廉建设等领域提供快捷的相关服务和系统参考依据，加快公务员监督管理的标准化、规范化和科学化进程。1.3国内外研究综述 1.3.1国外相关研究综述虽然西方发达国家都建立了较为完备的征信制度和征信管理体系，但在查阅大量相关文献中，个人征信制度起步较早，是随着市场经济发展而逐步完善的，而公务员作为普通民众一员，其信用管理制度主要包括在个人征信制度中，不需要单独推出一套法律规范。目前，有关公务员诚信方面的研究，归纳起来西方学界主要有两种代表性的理论：一是信用创造论，主要代表人物有约翰劳等人。这种理论认为，信用创造资本，公务员信用就是可以出创造出政府公信力的。二是信用调节论，也是当前西方最盛行的信用理论，这种理论认为政府危机能够通过公务员信用的提高缓解，主张建立政府信用，打造信用公务员队伍。 1.3.2 国内研究动态 近年来，在我国学术界有关公务员信用研究成果开始增多，其主要特点为：一是对经济领域公务员信用业务和技术问题研究较多，如信用管理、信用工具、资信评估等，而对于公务员征信制度和管理体系的系统研究较少；二是对国外征信理论和信用建设经验翻译介绍较多，而适合中国公务员征信理论与实践的研究少；三是国内学者只从某一学科角度开展研究公务信用管理方面问题，缺乏系统性。从本文查阅的大量相关资料来看，有助于公务员征信研究的理论成果主要包括以下几个方面。一是关于信用一般理论的研究。有代表性的如曾康霖(1992)在其专著信用论中对信用理论进行了系统的分析，特别是对信用的各种表现形式及其运行机进行了细致的分析和分类，对研究公务员信用管理具有重要的基础理论参考价值。二是对当前我国政府信用问题的研究。如：张维迎的论文集产权、政府与信誉（2001），书中认为中国目前的信用秩序混乱局面一定程度上是由于政府管理体制的缺陷导致的。中国社会科学院“建立国家信用管理体系”课题组(2000)， 在研究中认为信用及其起保障作用的国家信用管理体系是当前中国市场经济得以继续健康发展的前提和基础。因为政府对行业的管理，保证在业内形成公平竞争机制，特别是使信用报告中介机构有一个合理的布局；信用管理教育和科研的发展。王文俊的政府信用缺失问题探讨，此书探讨了当下政府信用缺失的表现和危害。 三是对政府公务员信用体系进行的研究。具体的公务员信用以地方各级政府的的实用性课题研究为主。目前，许多地方政府为适应新时期责任型政府建设， 开始关注政府公务员信用建设，先后颁布了相关法律规范，制度体制。其中以上海的研究最为全面系统。并于2008 年形成了陈尤文、袁建村编著的政府公务员诚信体系建设研究一书，书中详细阐述了公务员信用的含义，信用指标， 再整个公务员管理中的应用。 总体而言，国内外学者从政府诚信角度，日益关注公务员信用问题研究，并在初步探索中取得一些相关成果，但中国公务员征信问题的研究比较晚，理论还不成熟，中国特色的公务员征信制度体系建设有待进一步探索。曹婷.中国公务员信用制度建设.安徽大学，2009.05.1.4 核心概念1.4.1 征信基本内涵征信（Credit Checking或Credit Investigation）源于左传：“君子之言，信而有征，故怨远于其身；小人之言，僭而无征，故怨咎及。”其中所提到的“信而有征”，即可征验其为信实也。征信是评价信用的工具，是指通过对法人、非法人等企事业单位或自然人的历史信用记录，以及构成其资质、品质的各要素、状态、行为等综合信息进行测算、分析、研究，借以判断其当前信用状态，判断其是否具有履行信用责任能力所进行的评价估算活动。 它通过对信用资源的系统性收集、集中汇总和开放型开发利用等手段来成为实现信息充分共享，提升信用管理水平的最有效制度安排之一，达到了提供决策参考、降低交易风险的目的。在发达国家中，普遍存在专门从事征信业务的社会中介机构，根据市场需求搜集、加工和生产信用信息产品，提供资信信息服务，并形成了一整套与之相关的法律和政策体系，以及技术标准和行业规范，一般称之为社会征信体系。征信就是专业化的、独立的第三方机构为个人建立信用档案，依法采集、客观记录其信用信息，并依法对外提供信用信息服务的一种活动，它为专业化的授信机构提供了一个信用信息共享的平台。征信记录了个人过去的信用行为，这些行为将影响个人未来的经济活动，这些行为体现在个人信用报告中，就是人们常说的“信用记录”。目前中国现行的法律体系中还没有一项法律法规为征信业务活动提供直接依据。国务院法制办2009年10月全文公布征信管理条例(征求意见稿)，就征信管理条例征求社会各界意见。2012年12月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议审议通过征信业管理条例（草案）。会议指出，征信业是市场经济中提供信用信息服务的行业。征信服务可以为防范信用风险、保障交易安全创造条件，促进形成诚信者受益、失信者受惩戒的社会环境。我国征信业从无到有，逐步发展，作用日益显现，征信市场初具规模。征信业管理条例（草案）对采集、整理、保存、加工个人或企业信用信息、并向信息使用者提供的征信业务活动作了规范。草案规定由中国人民银行及其派出机构依法对征信业进行监督管理。草案对从事个人征信业务的征信机构规定了较为严格的市场准入条件和相应的审批程序，明确了征信机构采集、保存、提供信用信息的范围和行为规范，明确了信息主体的权利。1.4.2公务员信用基本内涵公务员是专门行使公共权力，提供公共产品和公共服务的工作人员。在现行的“中心边缘”模式中，政府处于社会的中心，而政府工作是由其工作人员公务员来运转的，因此，公务员的信用行为对全社会具有示范作用。公务员信用，指公务员在履行公职行使职权以及个人在经济活动和社会关系中形成的依法履职、诚实守信、公德自律状况。公务员作为政府政策的主要实施者与政府信用的主要体现者，其信用与一般意义的信用既有共性，又有其特性。公务员信用的公共性：公务员作为政府公共权力的具体代理者与实施者，其履职行为是为公众着想、为公众服务和为公众谋福利的，要体现公正、维护公平和服务公开。并且要立足于公共领域基础之上反映公意和“公而忘私”。即公务员信用在公共事务管理当中的要束是抛开公务员的自利动机，一心一意为公众服务，实施公共政策、管理公共产品、维护公共利益。在行为目的上。公务员信用体现的是一种公共意识。公务员信用的示范性：政府是一个国家最重要的上层建筑，执掌杜会公共权力，公务员作为政府具体事务的管理者，其涉及范围具有广泛性；政府处于社会结构金字塔的顶端，政府公务员代表政府执掌公共权力，行使公共管理的职权，其履职过程的对象是社会所有组织和民众，其行为的影响容易被社会组织和公众所关注，影响具有非同一般的广泛性。公务员信用的个体性与影响的整体性：公务员的信用主要体现在履行职责、行使行政权力等方面，其印象是公务员的职业道德、廉洁程度、政策水平、工作效率、履职能力、行为规范等诸种因素的总和，是每一个公务员的具体行为表现，具有个体性。如果一个公务员，言而无信，出尔反尔，不诚实，不守信用，摆花架子、欺上蹒下，将严重影响公务员自身的形象，甚至将有损于政府公务员的整体形象。1.4.3公务员征信基本内涵所谓公务员征信制度建设又可以称为公务员信用信息征集制度建设，是指通过各类手段广泛收集、处理公务员信用信息，建立起对公务员个人信用资讯进行调查和评估的一种制度。我国很多地方都在构建公务员信用体系，尝试建立公务员征信制度，并取得了一定的成果。例如：中央有关部门和上海市开展公务员征信工作试点，效果良好。山东提出要围绕“诚信山东”建设，构建全省公务员信用体系，逐步建立公务员个人信用征信、评价机制。南宁市政府也将逐步建立公务员信用档案，收集记录公务员信用信息，评定公务员信用等级，促进公务员队伍信用建设。1.5 理论依据1.5.1 公务员征信理论政府诚信是当代廉洁型政府、服务型政府、高效型政府、民主型政府建设的重要前提条件，是政府改革创新的一种宏观追求，而公务员征信是实现这一宏观追求的微观基础。赵菁.我国个人信用的博弈分析和体系构建.西南交通大学，2003.12.公务征信理论的核心是以搜集并管理公务员个人信用信息为前提，由一系列与信用相互联系、相互促进、相互影响的道德文化、法律法规、制度规范、组织形式、技术手段、运作工具和运作方式，构建公务员征信体系，通过对公务员个人失信行为的记录、揭露、预警和惩戒，有效遏制损害政府信誉的现象，使失信的公务员付出沉重代价，诚实守信者得到应有的尊重与利益保障，从而有力地维护公务员行政信用，维护诚信政府形象。在本文研究中，坚守以Y市政府主导的具有激进改革性质的自上而下的强制性制度（如公务员征信法规、公务员失信惩罚制度等）、以基层政府主导的具有渐近改革性质的自下而上的诱致性制度研究相互并重、刚柔兼顾的基本原则，才有可能形成环环相扣的公务员征信基本制度价值链条。1.5.2 政府诚信理论政府诚信理论虽然没有成熟，尚处发展阶段，但是政治民主理论学派却给这一理论提供了丰厚的理论基础。委托与代理理论被学术界广泛认为是政府诚信的理论基础之一，而委托与代理关系在信息不对称情况下也恰恰是公务员信用危机产生的理论根源，也是公务员征信制度体系基础建设的重要理论依据。公务员作为政府不同部门、不同级别执政的代表，民众将行政权委托给公务员，公务员作为代理人由于掌握着公共权力而成为管理者，民众作为委托人由于授予公共权力而成为被管理者。由此不难理解，公务员能否根据民众授权意愿而采取行动完成所委托的公共事务，可以作为公务员征信制度设计与安排的有力依据。例如，若公务员为了追求自身利益最大化而出现反客为主、漠视委托人现象，使民众意愿和利益得不到回应，可以作为建立公务员失信惩罚制度的重要凭证，反之，可以作为建立公务员守信奖励制度的重要依据。1.5.3 风险管理理论经营管理理论创始人法国学者法约尔（Fayol）首次把风险管理列为企业管理重要职能之一。1931年美国管理协会保险部将企业风险管理推广普及到许多领域，自从新公共管理运动以来，在行政领域也开始倡导风险管理，其主要观点为：不管身处何种政治体制之中，政府和政策制定者都不可避免地要进行风险管理。无论是经济危机还是政治危机演化的历史表明，政府总是在承担最后风险管理人的角色。尼古拉杰因茨.金融隐私征信制度国际比较.中国金融出版社，2009.显然，相对Y市公务员征信制度体系基础建设而言，设计合理的风险管理策略是一项不可回避的重要任务。据此，本文从风险管理载体、主要风险诱发因素、风险传导机制、风险容忍度等层面，提出建立公务员信用报告制度、建立公务员征信投诉机制、建立公务员征信互动机制等，都可以从不同侧面、不同程度地化解公务员征信制度体系基础建设面临的风险。1.6 研究方法1.6.1 文献资料查阅与检索 在搜集材料和论文撰写的过程中，本人借助于华南农业大学图书馆、中国知网以及万方数据库、国家相关的政策法规等对各种学术资源做了一定的梳理、整理、分析，通过对各种资料的分析与研究，了解国内外关于政府诚信、公务员信用等方面的研究新动向及新方法，为本文应用比较、借鉴、引用性研究方式积累素材。1.6.2 实地考察与现场调研本文以Y市公务征信制度建设作为研究样本，通过对Y市各级公务员征信建设进行实地考察与现场调研，了解、掌握其公务员征信建设具体实践的第一手资料信息，分别从公务员征信制度发展模式、公务员征信机构及职责设置、公务员基本制度设计与安排等方面进行分析，总结了当前Y市公务员征信管理机构缺失，公务员征信管理制度不健全、报告缺乏力度、执行缺乏监督手段等的问题，并对公务员征信制度建设的优化与管理进行了分析，为本文分析和解决具体研究问题提供富有针对性的参考与启示。1.6.3 查阅卷宗与访谈部门针对本文研究难点，在广泛阅读文献资料的基础上，采用查阅相关部门档案卷宗的方式收集改进公务员征信管理制度资料，并通过访谈征信机构，征集解决本文研究疑难问题的信息，为开启解决难题思路提供高效手段。2 国内外征信发展现状2.1 国外征信模式评述西方发达国家已拥有上百年的历史经验，但由于政治体制和法治建设等原因，西方发达国家并没有专门研究公务员征信制度体系建设研究体系，而是将公务员征信与普通民众征信合成一体（即个人征信）加以研究，对于公务员征信与普通民众不同之处，由公务员法和其它法律补充，从而形成了比较完善的公务员征信制度体系。目前，西方发达国家公务员征信体系主要包括三种类型。 2.1.1 市场化模式公务员征信市场化模式，又称民营模式。这种社会信用体系模式的特征是征信机构以营利为目的，收集、加工个人和企业的信用信息，为信用信息的使用者提供独立的第三方服务。在社会信用体系中，政府的作用一方面是促进信用管理立法，另一方面是监督信用管理法律的贯彻执行。林钧跃.企业与消费者信用管理.上海财经大学出版社,2005年“美国模式”是典型的市场主导型，保障信息自由流通是美国征信立法的基本价值取向之一。美国的平衡保护立法模式看重交易自由，更强调信息自由流通的价值，其立法既为个人征信机构的合理生存保留了适当的空间，又全面考虑了保护消费者个人人权方面的需要，但在隐私保护方面相对弱一点。吴敬琏.国家信用管理体系序.社会科学文献出版社，2003.美国对个人信息隐私的保护没有一个明确的总的指导原则，对公共机关采取分散式立法模式，对私人机构采取行业自律的方式。征信业以商业性征信公司为主体，征信服务机构都是独立于政府之外的民营征信机构，是按照现代企业制度方式建立，并依据市场化原则运作的征信服务主体，由民间资本投资建立和经营。陈潜、唐民皓.信用法律制度及运行实务，法律出版社,2005年它们是独立于政府和金融之外的第三方征信机构，按照市场经济的法则和运作机制，以赢利为目的，向社会提供有偿的商业征信服务。在机构组成上，主要由私人和法人投资组成。它们的信息来源广泛，除来自银行和相关的金融机构外，还来自信贷协会和其它各类协会、财务公司或租赁公司、信用卡发行公司和商业零售机构等，而信息内容也较为全面，不仅征集负面信用信息，也征集正面信息。美国不仅具备了较为完善的信用法律体系和政府监管体系，形成了独立、客观、公正的法律环境，政府基本上处于社会信用体系之外，主要负责立法、司法和执法，建立起一种协调的市场环境和市场秩序，同时其本身也成为商业性征信公司的评级对象，这样就保证了征信公司能确保其独立性、中立性和公正性。钟晓鹰.企业征信原理，中国金融出版,2004年美国从20世纪60年代未开始制订与信用管理相关的法律，形成较为完善信用管理体系，包括公平信用报告法，公平信用机会法等17项法案。 2.1.2 中央信贷登记模式公务员征信中央信贷登记模式,主要应用于欧洲大陆一些国家如德国、法国、比利时等国为代表，其主要支柱是以中央银行建立的银行信贷登记为主体的征信管理体系。欧洲的征信业中央信贷登记模式，一部分是由各国中央银行管理，主要采集一定金额以上的银行信贷信息，目的是为中央银行监管和商业银行开展信贷业务服务；另一部分由市场化的征信机构组成，一般从事个人征信业务。欧洲对于征信的立法最初是源于对数据、个人隐私的保护，因此与美国相比，欧洲具有较严格的个人数据保护法律。道格拉斯C诺思.经济史中的结构与变迁.陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社,1994.1995年10月，欧洲议会通过了欧盟个人数据保护纲领，这是欧盟第一个涉及个人征信的公共法律，该部法律的立法宗旨和基本原则是在保护人权和开放数据之间取得平衡。加拿大、挪威在1978年先后制定了有关数据资料保护法规。另一类国家则以个人数据保护为主要立法对象，信用征信只是作为个人数据保护法规范的对象之一。比如英国的数据保护法，德国的联邦数据保护法，瑞典的个人数据保护法等，这些法律规范不仅包括个人征信活动，还涉及医疗市场营销等诸多可能与个人信用有关的信息。美道格拉斯.西方世界的兴起.学苑出版社，1988.2.1.3 政府主导模式 公务员征信的政府主导模式，又称公共模式，这种模式是以中央银行建立的“中央信贷登记系统”为主体，兼有私营征信机构的社会信用体系。中央信贷登记系统收集的信息数据主要是企业信贷信息和个人信贷信息。该系统是非盈利性的,系统信息主要供金融机构内部使用，服务于金融机构防范贷款风险和央行进行金融监管及执行货币政策。这种模式主要被法国、比利时等欧洲国家所采用。这些国家对征信机构均未设定特殊的准入限制，任何公司都可进入该行业，但这并不意味着该行业没有进入壁垒，事实上，该行业的进入壁垒要远高于其他行业，这种壁垒主要表现在获取信息方面。龙西安.个人信用、征信与法.中国金融出版社,2004年由于许多国家都对信息公开作出规定，所以征信机构对公务员信用采集可以得到支持，如政府部门和公共机构。2.2 国内地方公务员征信建设现状分析我国的公务员征信起步较晚，目前尚属于新兴的理论研究和实践范畴。基于这些原因，在国内外有关公务员制度建设研究中，系统性成果较少，而分散性成果较多。 尽管如此，本文认为这些成果仍然不乏真知灼见，有许多亮点可为本文研究提供借鉴与启示。2.2.1 地方公务员征信建设实践进展从我国现阶段地方公务员征信体系建设情况来看，上海市、深圳市和浙江省等3个地区发展得较为成熟。上海市公务员征信体系建设的主要特征是：政府推动、市场运作、先易后难、循序渐进、合作共建。其发展思路是从为银行征信开始，逐渐向社会其他行业和个人开放；以建立公务员信用档案为基础，形成信用调查线索查询、个人信用评估、个人资质证明的梯次化发展布局。玛格里特米勒.征信体系和国际经济.中国金融出版社,2005年深圳市公务员征信体系建设的主要特征是：即由市政府组织推动，人民银行协作，政府有关部门作为会员单位参加，建立深圳市公务员信用征集和个人资信评级体系。政府并不直接投资，而是委托中介公司筹建，按市场化机制运作，提供服务收取费用。浙江省公务员征信体系建设的主要特征是：由政府牵头，人民银行和政府有关部门参加，组成社会信用建设领导小组，财政投资组建社会信用服务中介机构，具体构建公务员个人的信用信息的联合征集体系。张德霖.中国社会信用体系建设.机械工业出版社,2002年信用信息中介机构通过市场化运作机制实现各成员单位之间的信用信息的互联、互通和互用。政府协调相关部门按信用信息征集的内容，定期将信用信息数据通过信用信息中介机构形成公共信息数据库，信用信息服务中介机构主要向成员单位提供信用信息咨询服务。总结国内公务员征信现行经验可以看出，对于我国法制建设有待进一步完善的现状而言，政府协调作用对于汇总公务员各方面信用信息是不可替代的。2.2.2地方公务员征信建设的现实选择对于我国公务员征信模式的选择，目前学术界争论很大。有人主张采用市场化的征信模式，认为这可以摆脱政府部门的干预，提高征信的独立性、公正性。还有人主张采用政府主管的征信模式，认为我国无论从法制基础方面，还是从社会环境建设方面，公务员征信都不具备市场化条件，对此政府不应放权。目前，我国虽然有一些民间征信公司，只有少数运行状况还比较顺利，但主要集中在上海、北京、广州等发达城市，其业务范围也基本局限于当地，要想形成全国性的征信行业或全国性的征信大公司，来承担公务员征信这项特殊使命，不是一朝一夕可以完成的。盛洪.新制度经济学在中国的运用.天津社会科学,1993,02.本文认为，尽管美国、英国等国市场化征信模式比较全面、发达和完善，绩效也很高，但这种模式是经过150多年的竞争、兼并、不断纠错形成的，而且在这个过程中，相关法律制度规划也获得比较厚实的积累，而我国公务员征信建设刚刚起步，存在大量薄弱之处和空白地带，采用市场化征信模式至少在现阶段难以行得通。殷孟波.中国信用基础脆弱性分析.西南金融,1999.03此外，在我国公务员征信事业最为关键的法律框架至今还未搭建，其征信目标不明，职责不清 ，基础不实，措施乏力的背景下，采用政府主管的征信模式，存在最大的危害是容易导致权力垄断，降低公务员征信功效，所以这种模式也存在多种难克服的弊病。为此，Y市征信建设主要借鉴浙江省的做法为宜，即市政府发挥协调引导作用，从市政府直属各部门及各基层公务员信用数据征集入手，建立市政府直属各部门及各基层公务员信用数据库基础上，建立由市政府为主导，面向全市公务员信用信息管理与咨询服务的征信机构，以及建立Y市公务员征信基本制度体系。之所以选择借鉴浙江省的做法而不是上海或深圳，其原因在于，Y市作为一般地级市，地方民间征信行业远不如上海、深圳发达，迄今还没有民间征信公司，按照上海做法发展公务员征信事业是不现实的。Y市公务员征信制度模式选择，从长远考虑，应借鉴国外相关经验，采用市场化运作模式，并以此设置其长期发展目标；立足当前实际，应当采取以政府为主导与市场化运作相结合的过渡模式，并以此设置其近期发展目标。随着Y市公务员征信制度建设不断取得进展，公务员征信行业市场逐渐成熟，政府的主导作用渐次淡出，促进征信机构的独立性逐步强化，最终形成市场化的公务员征信制度建设格局。3 Y市公务员征信制度建设存在的主要问题3.1 公务员征信管理机构缺失目前，Y市公务员征信制度建设的重要性和紧迫性逐渐被重视，但是公务员征信管理的组织化程度却相对较弱，作为征信管理机构的“组织”相对模糊，公务员征信管理在不同的部门呈现分散管理的状态；而承担具体运作的、将公务员信用教育和考核等落到实处的专门组织缺乏。虽然重视征信制度建设，但没有专组织来履行职能，导致信息缺乏沟通，没有形成管理的合力，呈现的问题是好像有很多部门在管，实际谁也不管的状况。公务员征信管理包括公务员信用信息采集、公务员信用教育引导、公务员信用考核评比、公务员失信惩戒等一系列内容。这样广泛、丰富的内容, 如果没有一个专门的机构组织来进行管理,征信体系建设就会浮在表面, 落于空泛。同时，公务员的个人信用信息涉及工作，生活，道德等几乎所有领域，信息分布分散，没有覆盖广泛、分工清晰的管理主体，是无法完整、准确采集的。孙智英.信用问题的经济学分析.中国城市出版社，2002.8 .目前，虽然Y市政府意识到征信体系建设的重要，看起来很多部门都在管，实际上是谁也不管，就是因为没有明确的责任主体。所以，公务员征信管理应该是一个组织化的过程，由管理机构进行总体的协调和领导，授权一定的组织载体对公务员信用管理制定整体的、细化的计划，进行具体的运作、监督控制。只有强化组织的力量，才能对公务员信用进行统一、有序的管理，整合各种资源、搭建管理平台、强化制约监督；才能在公务员“守信”时组织能给予表扬和奖励，在公务员“失信”时组织能给予及时、公正的惩戒；Darrell Duffie and Kenneth J. Singleton:Credit Risk: Pricing, Measurement, and Management, Princeton University Press 2003 才能在公务员需要进行信用教育的时候，给予有效的、针对性强的培训；才能在公务员陷入守信迷茫时组织能提供引导、沟通的渠道，为公务员信用行政营造优化的组织环境。3.2 公务员征信管理制度不健全由于体制的原因，国内的公务员信用信息大多掌握在各个不同职能部门手中，同时，由于信用信息开放立法薄弱、来源比较分散，从而导致了公务员征信信息得不到有效公开的现象。在Y市，公务员征信制度空缺、不配套的表现形式就是制度的供给不足、滞后、不到位。Y市公务员的行政活动中更没有专门制定针对其行政行为进行信用信息征集问题的相关制度，公务员参与征信与否并没有制度引导和约束，在行政过程中大量的行政行为缺乏明确的制度规则。现行的行政管理体制还不能从制度的层面有效落实公务员对民众的责任以及民众对公务员的监督，这种责任制度的缺失以及监督机制的不健全必然导致公务员和公务员的失信行为难以得到及时有效的追究和制约。在现行的有关惩戒的法律、法规、规章和其他规范性文件中，Y市尚没有对公务员的失信或不诚实的行为进行追究或惩戒的规定，这就容易导致公务员的失信行为处于制度约束的真空地带。受体制障碍等因素影响，当前征信数据的部门、区域分割和相互壁垒严重，已成为制约征信体系建设发展的主要制度性瓶颈。部门之间、部门与地方之间的信息未能有效整合、信息共享技术标准不统一、数据资源共享困难、造成资源的严重浪费。征信数据库在建设过程中面临着种种障碍，这些障碍包括政策障碍、部门利益障碍、资金障碍、技术障碍等等，但其中最大的障碍还是来源于政策和部门利益。孙智英.信用问题的经济学分析.中国城市出版社，2002.8 .大部分数据掌握在政府部门手里，征信机构往往无法也无权直接征集，部门之间的信用信息开放与共享程度则非常低，甚至有的系统内部也不能实现信息数据的共享。行政机关在提供行政处罚信息过程中大多都是有选择性的提供，信用数据质量不高。有些部门和行业的信息化建设还存在不同程度的滞后，与信用信息征集要求还有一定差距。因此导致了Y市征信体系场发展相对缓慢。此外，征信数据库的建立和维护还需要巨大的资金投入，需要考虑到和其它地区、国家标准的兼容性，石晓军、陈殿左.信用治理一文化、流程与工具.机械工业出版社,2004年如果不同行业、地区的征信数据库标准不一样，数据平台软件不能兼容，势必影响社会信用信息资源的共享，造成重复建设和资源的严重浪费，而这些标准、规范的制定需要较强的技术水平，而上述这些方面Y市还比较欠缺。3.3 公务员征信信用报告缺乏约束力公务员征信报告部分内容缺失,不利于信用报告的解读。公务员征信报告需要在很多场合中使用,有各种各样的用途。而当前的公务员征信报告部分内容缺失,无法满足公务员对自身信息的获取需要。出于方便显示和信息安全的考虑,公务员征信报告信息段均未显示报送机构。大卫李嘉图.政治经济学及赋税原理.北京商务印书馆，1962.但是对于一些失信信息不显示报送机构,不利于公务员核对自身信用报告,不利于信用报告投诉工作的开展。在受理公务员关于征信信息的投诉时,公务员征信机构可以通过信息查询菜单来获得业务发生机构信息，弥补信用报告信息的不足；而当公务员对投诉信息或者大事记信息提出投诉时,只能通过公务员征信中心协助解决,延缓了公务员投诉的解决速度。3.4 公务员征信制度执行不到位Y市在公务员征信制度体系构建过程中出台了不少关于征信的文件，总体上看，制度、条例、实施办法等并不少，但是由于缺乏有效的执行监督制度，导致在现实工作中，Y市存在某些部门的公务员基于自身利益的考虑常常采取“上有政策，下有对策”的做法，随意取舍上级政府制定的制度政策，或者制定同上级政府制定政策相抵触的土政策或土制度。在执行过程中一些部门以“一般情况下”或“特殊情况下”作为不执行上级政策的理由。麦克鲁德.信用的理论.北京商务印书馆，1964.也有的是因为某些制度只限定在一定级别范围，即对低一级公务员有该限定，而高一级公务员却可以不用遵循该规则。这种执行监督制度本身就缺乏协调性和权威性，也很容易造成下级部门对该制度的抵触情绪。这种执行监督不协调的问题和做法，往往导致制度体系的内部冲突，从而难以对公务员的失信行为做出明确的界定并追究其责任。4 Y市公务员征信制度体系基本维度架构4.1 Y市公务员征信管理机构设置4.1.1 公务员征信信息提供机构Y市在公务员征信体系建设过程中，以组织人事部门为主导，建立了公务员征信机构网络根据组织载体在公务员管理活动中的职能，把公务员征信管理的相关职责分解到政府各部门，明确规定各部门的职权关系、沟通渠道和协作关系，应重点采取两方面措施：一是公务员征信工作领导组织机构。领导组织机构主要应由组织人事部门及负责联系该部门的上级领导构成，专门负责研究建立征信监督管理责任追究制度、公务员征信保障制度和行政行为失信责任追究制度，确保征信建设制度化、规范化。二是公务员征信日常管理机构。组织人事部门成立“公务员征信中心”，具体负责公务员征信信息记录、做好各种原始资料收集和信息资料的分类整理、具体开展各种管理活动及征信等级评定和征信档案管理。对失信的公务员适时进行戒勉谈话，依照相关条例规定将提出的处理意见，并报领导组织机构审批。喻敬明.国家信用管理体系.社会科学文献出版社，2000.同时拓宽公务员的申辩渠道，允许公务员通过合法途径进行申辩，对受到错罚或不公正评价的公务员提供法律救济等。当前，Y市公务员征信管理机构存在动力不足、人手紧张、经费来源不确定等方面的问题。这些问题的存在，决定了其在Y市现阶段建设和实施的主导机构只能是政府部门，换而言之公务员征信岗位工作人员的身份普遍是公务员，既是监管者又是执行者，即集“运动员”和“裁判员”于一身，Margaret J. Miller :Credit Reporting Systems Around the Globe: The State of the Art in Public Credit Registries and Private Credit Reporting Firms 导致公务员征信工作人员身份自相矛盾，出现征信监管主体不明、监管效力不高等问题，不利于公务员征信体系健康发展。从国际发达国家的经验看，Y市公务员征信机构的发展应由以政府部门为主导向与市场化的第三方征信机构相结合过渡。政府的作用一方面是促进信用管理立法，另一方面是监督信用管理制度的贯彻执行。 JohnMarkoff:“Europes Plans to Protect Privacy Worry Business，The New York Times，1991Anna Dorbec: Credit information systems: theoretical and comparative analysis, September 2006同时，要完善公务员征信机构的内控机制，对业务开展流程全程监控，以保障信息安全和征信内容的真实有效性。李曙光.中国征信体系框架与发展模式.北京科学出版社，2006.为此，建议借鉴证券法律，建立公务员征信业务的回避制度，对于征信中心的负责人及其工作人员执行职责时，凡被征信对象与本人或其亲属有利害关系的应当回避，防止工作人员的违规操作。李建德.经济制度演进大纲.中国财政经济出版社，2000,4.4.1.2 公务员征信管理机构职责 从Y市公务员信用信息管理实际需要出发，按照公务员征信规律性要求，Y市公务员征信管理机构职责应主要包括以下几个方面。一是依法制定公务员征信的规则。依照公务员法等相关法律法规，根据公务员行为规范、职业道德的要求，制定了体现Y市特色的公务员征信规则，规范公务员诚信行政的行为准则。然而在实践中发现，Y市公务员征信机构在一些容易产生失信行为的利益问题方面的问题过于笼统、模棱两可，导致未能很好地规范公务员的行为。建议参照香港公务员事务局持廉守正：公务员管理务实手册的做法，规定“公务员不能向政府人员的下属和有公务来往的其他人员借款。向自己的私交朋友借款，必须在14日内还清”。李曙光.中国征信体系框架与发展模式.北京科学出版社，2006.通过这样细致具体的守信规定，使规则不仅具有倡导性，还具有执行和可检查性。二是对公务员征信工作管理的指导协调。公务员征信机构的另一项重要职能是指导和监督各单位各部门在落实、制定、推进、检查、教育和宣传等征信管理情况，通过征信网路系统将制