高绩效机关建设研究.doc

加强鹰潭市机关效能建设的研究摘 要 随着我国改革开放的深入，经济全球化和管理民主化趋势的日益明显，公民对政府部门公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强，原来的行政方式和行政效率越来越不适应社会发展的需要。机关效能建设作为政府绩效管理的一个主要组成部分,目的就是提高机关的行政效率、工作能力和公共服务质量，降低机关运行成本,满足公民对政府部门的需求。加强机关效能建设，完善高绩效的政府组织，是我国深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。鹰潭市作为中部地区的一个设区市，在机关效能建设中的经验、教训以及暴露出来的主要问题和矛盾，在全国是比较有典型性的。尤其反映在审批环节多、审批效率低与部门利益重、部门协调难上，存在重程序轻结果，重形式轻效果，部门推委多，解决实际问题难的现象，规定行政审批事项缩减三个30%以后,又出现未结合单位实际搞“一刀切”的现象，尤其是在如何下放部门权力提高效率和加强事前监管减少权力寻租上需进一步深入研究。因此，本文重点研究如何优化部门职责，合理下放审批权限，提高工作效率和服务质量之间找到最佳结合点，剖析鹰潭机关效能建设存在的问题和原因，借鉴西方发达国家的实践经验，提出在有效监管下提高行政效率与公共服务质量，逐步推行政府绩效管理、绩效评估和电子政务，加强监督，防止公权私化、部门化，使机关效能建设实现机关效率、效果、效益的统一，并逐步走向规范化、系统化和经常化。关键词 机关效能建设 对策 研究从20世纪80年代以来，西方国家为了有效解决政府所面临的财政危机、公众对政府的满意度下降等问题，开始了一场旨在变革政府与外界关系和政府自身管理的影响深远的政府改革，“新公共管理运动”。 随着我国改革开放的深入，经济全球化、市场化和管理民主化趋势的日益明显，公众对政府公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强，旧的行政方式越来越不适应社会发展的需要。加强机关效能建设作为政府绩效的一个主要部分,目的就是提高机关的行政效率、工作能力和公共服务质量。加强加强机关效能建设，完善高绩效的政府组织，是我国深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。第一章 绪论11研究背景与意义近年来，世界各国都在开展政府与外界关系和政府自身管理公共管理运动。我国政府不断在加强政府部门在提高公共管理在服务质量、办事成本、办事效率等方面的积极探索。政府服务职能体现与社会公共需求是否相匹配，能否在规范高效的前提下向社会提供高质量的社会公共产品和高水平的公共服务成为政府机关效能建设的重要目标。开展研究的目的是：借鉴西方国家加强政府机关效能建设的先进经验，及时总结国内经验，通过鹰潭市这一特定区域的做法和实践，从中概括一般性规律，丰富机关效能建设研究的理论；明确机关效能建设的目标和价值体系，通过机关效能建设研究，指导政府部门效能实践，推动服务型政府（机关）建设；提出可行的机关效能建设措施，提高行政审批效率，提高办事能力，提高服务水平，构建机关效能管理体系，形成持续改进、不断提高的良好机制。12国内、外研究现状国外早期对此问题的研究受到科学管理运动和一般管理理论的影响，主要采取技术效率的方法，认为普遍的效率原则对政府和企业都适用。稍后，行为科学理论浸透其中，侧重探索人在政府绩效中的意义，但没有摆脱传统行政模式的束缚。克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙出版市政工作衡量：行政管理评估标准的调查出版为标志，学术界开始致力于公共部门绩效评估的研究，1993年美国政府成立了由副总统戈尔为首的国家绩效评审委员会，并公布了从繁文缛节到结果导向；创造一个少花钱多办事的政府，其目标在于使整个政府降低开支、提高效率。1997年，英国国家审计署（NAO）首次发布了绩效审计手册，其目的是确保绩效审计能够遵循审计标准。我国的机关效能建设经过近几年的发展，已经从形式和内容等各方面都取得了一定的成绩，但是，由于相关理论研究尚在起步之中，且更多地侧重于行政文化、政务信息化等个体的研究，机关效能的理论建设与实践推进的矛盾依然尖锐，机关效能还更多地表现为政府行政的具体办事环节层面和政风行风层面，更深层次的政府角色偏离现象还没有从根本上解决。进入20世纪后，有学者从组织流程再造的角度介入机关效能研究，2002年党的十六大报告指出，要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，政府绩效管理成为相关的研究热点。13研究方法与主要内容131研究方法本文主要立足于鹰潭机关效能建设的实际，借鉴国内外机关效能建设的做法和经验，采用典型案例分析、数据分析、定性与定量分析相结合的研究方法，通过综合比较借鉴，理论联系实际，力求对鹰潭市机关效能建设有一个全面的剖析与探索。132文章内容文章内容主要分为六个部分，第一部分是绪论，第二部分是机关效能建设的基本理论，第三部分是国外政府机关效能建设的启示，第四部分是鹰潭市机关效能建设的背景，第五部分是当前机关效能建设的存在的问题及原因分析，第六部分主要阐述如何有针对性地加强机关效能建设。本文的重点是第五、六部分。第二章 机关效能建设的相关理论21机关效能建设的基本含义211效能效能是表示某一事物运动状态的结果及其客观作用，简言之就是办事的效率和工作的能力以及结果。效能是衡量工作结果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依据。212机关效能机关效能主要是指政府机关办事的效率和工作的能力。即机关在实施服务职能和公共管理活动中所表现出来的实现工作目标的能力和所获得的领导效率、效果、效益的系统综合。它主要由目标、效率、效果、效益四个基本要素构成。工作目标是机关效能的出发点和归宿；工作效率是衡量实现工作目标的数量描述，效率是做好工作的灵魂，以数量来分析机关效能的手段；工作效果是机关工作实际成绩的直接反映，是高效、低效及无效的显著标志；工作效益是机关工作的最终结果，是机关效能最本质的内容。213机关效能建设机关效能建设，就是通过有效整合机关管理各要素，不断提高机关工作效率，切实增强依法行政能力，形成科学的公共决策、有效的公共管理和优质的公共服务，使执政党的各项执政意图坚决顺畅地贯彻下去，使执政党的方针、政策充分地体现在社会各个层面、各条战线。22政府绩效管理与机关效能建设的关系221绩效绩效是指可以用量化的指标来描述和测定的，业已实现的事业目标或效果。222绩效管理绩效管理是指组织管理者同职能部门、个人之间在目标设立和目标如何实现上所达成共识的过程，以及为成功地达到目标进行资源配置和工作指导、推动组织总体绩效持续改进的管理过程。绩效管理是一个完整的系统，就管理对象来说，包括组织、内设部门、个人三个层次；就管理过程来说，包括绩效计划、绩效辅导、绩效评估、绩效反馈四部分；就管理目的和功效来说，主要包括：提升组织绩效、提高管理水准、增强人员素质、优化组织文化、建立以人为本的人力资源开发和激励机制。223绩效管理与效能建设的关系政府机关引入绩效管理，就是根据财政效率原则及其方法论，掀起一场以绩效为目标导向的政府改革，其目的就是要改进政府绩效，提高行政效率与公共服务质量，而这与机关效能建设的目的不谋而合。机关效能既是行政效能的基础，又是行政效能的集中体现，机关效能高低直接影响到行政效能的高低，也直接影响到政府绩效管理能够顺利推进。第三章 国外政府机关效能建设的启示31注重政府机关效能建设的科学化、制度化一是政府机关效能建设制度化。机关效能建设作为政府绩效的重要组成部分，西方发达国家在全面实施效能建设过程中，很注意完善政府效能建设的法律框架，用法律手段规范效能建设体系，如英国1997年颁布的地方政府法也规定，地方政府必须对政府部门工作实行绩效评价制度，有专门的机构和人员及固定的程序。美国于1993年7月颁布了政府绩效与结果法，规定政府每个部门应提交年度工作情况报告，财政预算要与政府部门绩效挂钩。1999年4月，日本内阁会议根据中央省厅等改革关联法案的相关措施为内容，制定了关于推进中央省厅等改革的基本方针，将总务省的行政监察局改为行政评价局，对政府各部门职能在内的工作进行评价和检查。二是以政府绩效评估作为效能建设考核的指标体系美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。20世纪60年代，美国会计署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计。2002年，美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标，称“通用衡量标准”。2003年预算中，总统管理与预算办公室制定了评级制度“红、黄、绿”来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。32将企业绩效管理的理念融入机关效能建设20世纪90年代，企业绩效管理运动引入公共行政领域，强调顾客导向在公共行政中的重要地位，强烈关注行政活动的质量与效果，这也导致人们对政府部门工作结果的强烈关注。如美国商务部于1987年设立了国家质量奖；1988年，联邦质量学会开始对政府部门颁发总统质量奖，都是由企业管理引进来的。33大力推行电子政务电子政务是是信息社会条件下运用计算机、网络通讯等电子技术使政府事务数字化、信息化，并通过网络管理公共事务和提供公共服务的一种新型的公共事务管理机制。政府机关部门内部、政府机关部门之间以及政府与社会间能够通过电子化渠道进行沟通。政府行政管理进一步的公开和透明，政府通过网络去处理属于其管辖范围内的一部分公共管理事务，对政府部门的职能式、集权化的政务流程再造。1、通过网络审批、网上办公，简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本。2、通过电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设。3、实现了政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变。4、整合政务信息资源，最大化的推动政务公开。第四章 鹰潭市机关效能建设的概况4.1鹰潭概况鹰潭位于江西省东北部，背靠江西腹地，面向长、珠、闽三个中国最具经济活力的三角地区，是我国内陆腹地通往东南沿海地区的要冲，史称“东连江浙，南控瓯闽，扼鄱水之咽喉，阻信江之门户”，素为兵家必争、商贾云集之地，自古便享有“六省通衢”的美誉。1983年7月升格为省辖市，下辖贵溪市、余江县、月湖区、龙虎山风景旅游区和市工业园区。全市总人口108万，土地面积3556平方公里。1985年7月，鹰潭被列为我国对外开放城市之一。2000年国家计委在全国城市发展战略重点中，又把鹰潭确立为“沿铁路干线重点发展城市之一”。2007年被浙商协会评为全国浙商企业最佳投资城市。2008年度完成生产总值256.6亿元，财政总收入36亿元，其中地方财政收入16.3亿元，税收占财政收入的比重达91.8%。鹰潭是华东地区重要的交通枢纽和新兴的旅游城市，是中国道教发源地，有亚洲最大的铜加工上市企业“江西铜业”，是新兴的铜业、能源和化工基地，被誉为“中国道都”、“中国铜都”。4.2鹰潭历年效能建设概述鹰潭市自2003年以来开始机关效能建设实践，每年都确立了一个主题，先后进行了“领导干部作风年”、“政务环境优化年”、“政风行风评议”、“机关效能建设年”等活动，活动范围涵盖了全市市委市直单位122个、条管单位31个和中央省属驻鹰单位16个单位。经过6年来的建设实践，积累了一定的经验，发现了一些问题。鹰潭市机关效能建设紧紧围绕实现“三最目标”（项目审批时间在全省最短，项目建设效率在全省最高，发展环境全省最优），做到“四个明显”（各级机关办事效率明显提高，工作作风明显改变，履职能力明显增强，社会管理和公共服务明显改进），争创“五个一流”（一流队伍、一流水平、一流作风、一流效能、一流业绩），大力营造“零障碍、低成本、高效率”的优良政务环境，可谓是抓住了机关效能建设的根本，逐步实现机关效能向效率、效果、效益的统一的方向发展，但在具体落实上距离要求还有不少差距。第五章 鹰潭市机关效能建设的存在的问题及原因分析51鹰潭市机关效能建设的存在的问题511部门内慢作为、不作为，部门间推委现象仍然存在这是机关效能建设难点和焦点问题，也是公民投诉比较集中的问题。以鹰潭市政府12345市长热线为例，市长热线本来是倾听民生，解决市民投诉的一个比较好的渠道，也是政府的形象。但作为政府强势部门，在实际解决问题工作中同样存在部门内慢作为、不作为，部门间推委现象。2009年1-6月,市长热线共受理电话148条，其中有35条未得到有效解决，占总数的23.65%，未解决问题中属于因部门内慢作为、不作为，部门间推委原因的有31条，占未解决总数的88.57%。以2009年6月12345市长热线的一条记录为例，一居民连续5次投诉工农巷5号一单元二至四楼道口堆满杂物影响正常通行且存在严重消防隐患问题，市长热线转区长热线；区长热线转社区居委会；居委会答复没有执法权难以解决，建议由具有执法权限的城管部门和消防部门督促解决；城管支队解释只有居民在楼道以外乱搭乱建乱堆杂物才属于其清理纠正范围，楼道内不属于其管理；消防部门则答复只有该居民楼在建期间存在消防隐患或建成后出现火情才是其职责范围事项，期间他们也管不了；到小区物业管理部门，物业说他们只负责收取水电费及小区卫生清洁，楼内居民自行搭建他们也无权管理；而居民间因涉及各自利益也无法达成妥协，直到现在问题也为解决。如此形成一个投诉部门“旅行”图，如下：鹰潭市市长热线居民投诉循环流程图 2009年6月区长热线市长热线12345居民投诉没执法权小区物业非管辖范围社区居委会非管辖范围非职责或者没执法权限，或者不在职责范围，结论：管不了！城管支队消防支队居民协商楼道住户囿于私利，协商失败看起来是一起简单的居民投诉问题，在政府强势部门的协调下仍然得不到解决，从深层次反映出部门间职能交叉问题，推诿不作为现象确是比较严重和典型的。512机关工作效率不高，服务意识不强较为突出2009年1-6月，鹰潭市投诉中心组织市区两级监测点及监督员对42个政府职能部门及其工作人员工作效率和服务意识，进行了198次监测。监测结果评价中，反映为优的113次，占57.07%；为良的40次，占20.20%；为一般的28次，占14.14%；为较差的12次，占6.06%；为差的5次，占2.53%。如图：鹰潭市市、县两级监测满意率情况2009年1-6月份被监测部门市级县级综合被监测部门市级县级综合地税99.00%100%99.40%公安89.60%73.30%83.10%国税98.70%83.30%92.50%移动87.50%72.60%81.50%民政83.30%100%90%教育83.30%77.80%81.10%建设92%86.30%89.70%水利83.30%75%80.00%农行92%86.30%89.70%劳动75%86.30%79.50%卫生91.70%86.30%89.50%经贸委84.00%72.60%79.40%林业91.70%86.30%89.50%中小企业局84.00%72.60%79.40%计生91.70%86.30%89.50%国资委84.00%72.60%79.40%工行100%72.60%89.00%检验检疫84.00%72.60%79.40%安监88.90%86.30%87.90%规划84.00%72.60%79.40%质监91.70%75%85.00%邮政84.00%72.60%79.40%发改83.30%86.30%84.50%建行83.30%72.60%79%国土83.30%86.30%84.50%药监83.30%72.60%79.00%农业83.30%86.30%84.50%城管66.70%86.30%74.50%文化83.30%86.30%84.50%环保66.70%83.30%73.30%公路92%72.60%84.20%电信92%41.70%71.90%电力91.70%72.60%84.10%人事66.70%72.60%69.10%自来水91.70%72.60%84.10%交警63.90%72.60%67.38%消防91.70%72.60%84.06%交通70.80%58.30%65.80%工商88.90%76.20%83.80%广电83.30%38.90%65.50%粮食83.30%83.30%83.30%房管66.70%50%60.00%注：摘自2009年7月23日鹰潭日报以上结果表明，无论是市直还是条管部门都仍然存在机关工作效率不高，服务意识不强的现象，只不过程度不同而已，具体表现在公民对执法机关的满意度上，尤其是在与市民工作生活息息相关的部门如城管、交警、房管部门满意率不高现象较为突出。513依法行政意识不够强，权力寻租的现象仍然存在近几年，鹰潭市各个机关部门虽然都制定了一些工作制度、办事指南，并部分推行了政务公开，但在日常审批办事中，往往缺乏明确具体的、可操作性的工作规范和审批标准，办事机构和人员自由裁量权过大，“潜规则”和传统的“人治”、“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作，部分单位依法行政意识不够强，权力寻租的现象仍然存。2008年鹰潭市民主评议机关领导小组聘请市统计局对2500名“样本框”进行电话问卷调查，调查对象涵盖了行政执法、服务、党群口等三大系列共107个市直单位工作情况，结果显示，除反映 “办事程序繁琐，办事效率不高”“推诿扯皮和不作为”外，有165人反映在一些部门仍然存在不依法行政，权力寻租即“吃拿卡要”的现象，占总调查样本框数的6.6%。如图：2008年鹰潭市民主评议机关电话调查问卷问题分布情况表说明：A、办事程序繁琐，效率不高； B、推诿扯皮，不作为；C、吃拿卡要；D、会议及文件过多；E、其他514机关效能工作形式化，部门投机取巧的现象仍然存在开展机关效能建设本身也存在方案设计不合理，考核评选不科学的地方。一些部门专方案设计的漏洞，投机取巧专门搞形式和表面工作，来达到评先评优的目的，如2007-2008年度，市民反映并不好的某一部门，只是因为掌握和操控“样本框”名单，利用一些非常规手段，连续两年都评为先进单位。一方面助长了降低了政府开展机关效能建设中公民对政府工作的公信度，另一方面也助长了部门间的虚夸风，与开展机关效能建设的初衷被道而驰。52存在这些问题的原因分析521政府职责交叉，考核欠科学一是政府职责交叉，责任不清。民主政府要体现人民的意志，为公众提供服务，既强调质量又强调效率和结果。但目前政府机构的职能和定位还未完全明确，政府职责交叉、责任不清的现象普遍存在，表现在：一政府管理职能界面仍然过宽，管了许多不该管也管不好的事；二职责不到位，应由政府履行的职责没有很好地承担起来；三职责不清，导致推委扯皮、效率低下和不作为、乱作为。由于部门设置过多，管得过细，部门之间职能交叉重复，造成部门之间、上下级之间争权夺利、推诿扯皮；上下级机关对所属部门缺乏明确的职责划分和授权，或包揽过多，过细，以致于下属部门越权作为、任意作为、或消极等待、不作为、搞矛盾上交，影响整个机关行政效能的提高；四责任泛化，模糊了责任主体，这是造成部门间推委的最主要原因。二是政府部门考核缺乏科学性影响机关效能的提高。目前政府部门考核还很不成熟，从上自下都以实现经济指标为考核的主要衡量标尺，如GDP值、财税收入指标等，而忽视了对软环境的建设，如机关行政效率，依法行政水平，服务质量等，由此带来部门在科学政绩观、绩效目标和评估指标体系没有有效建立的条件下，表面化的考核进一步助长了政府部门及其领导者把政府部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的行政事务上，不考虑经济效益和社会效益，没有认认真真的去解决人们反映的实际问题。考核的不科学性主要表现在：1、考核评估缺乏一个专业中介评估机构，加强客观评价；2、考核的内容不全面，没有建立科学、综合的考核指标体系，考核指标与政府职能和岗位职责存在脱节；3、考核程序没有规范化、程序化，存在着随意性；考核过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明、公开与应有的监督；4、没有实现定性方法与定量方法的有机结合，忽视了时间因素对考核的影响；评估方法单一，评估大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”，忽视了持续性评估。这样的考核没有通过工作分析来达到解决岗位职责与岗位工作标准部明确的问题，没有通过制定和完善行为标准、行为规范来解决考核评判尺度问题，最终导致考核走过场，问题得不到解决。522行政审批的环节过多，设计不合理行政审批的环节过多是影响机关效能的最主要因素，设置多环节的行政审批的目的一般有三条：一是避免下级单位在审批过程中由于政策把握不准而出现内部把关不严，减少审批的随意性；二是基于监督的的需要，避免权力寻租；三是避免下级机关在政策执行过程中避免不必要的外界干扰，从而出现执法不严现象。但在实际工作中却表现的不尽人意，一是过多不合理的行政审批的环节直接导致了机关效率低下；二是由于时间过长，可能带来的资金利用率低；三是由于审批金额的增大可能诱发更大的权力寻租。以鹰潭市地税局目前计算机设备采购为例：按省政府的要求，全省地税系统信息化资金由省局统一调配，计算机设备实行全省系统统一采购，并且一般每年只安排一次，基层单位的需求与省局统一采购流程偏长、审批环节过多存在明显矛盾，往往等设备到位，时间也过去半年。以2006年度鹰潭地税计算机设备采购流程为例：2006年3月江西省地税局下文，要求基层按需求逐一省局采购，从基层分局上报县局，县局汇总报市局，市局汇总，经局长办公会通过，报送省局，省局汇总，经省局局长办公会通过报省政府采购办审批汇总，组织政府采购，确定经销商，经销商组织货源至最终设备到位，已经是9月上旬，大约用时半年。整个流程如图所示：鹰潭地税系统2007年所需计算机设备统计表地市局单位项目服务器台式机笔记本电脑票据打印机激光打印机UPS机柜路由器交换机协议转换器投影仪备注鹰潭市局机关241051基层单位231157426279612合计255257426271462鹰潭地税系统2007年计算机设备采购环节流程图政府采购办省局局长办公会经办处室汇总上报省局市局局长办公会经办科室汇总上报市局基层报送需求省局下文接货（基层）接货（市局）接货（省局）发货（采购办）招投标选择供应商在流程运行中，我们不难发现审批时间和审批级次呈同步增长关系，审批级次越低，审批时间越快，反之则越长，形成一个时间倒三角（如图示）。基层向市局报送需求大约一周可以完成，市局完成汇总，通过局长办公会研究通过用时近一个月，省局汇总各地市局数据，通过局长办公会研究决定用时一个半月，报送省政府采购办，进行招标采购，到发货用时近二个月，时间长不说，由于电子产品更新换代快，3月份的中标价与9月份实际到货的价格相差较大，而且由于供货商、维修商不在同一城市，后续保养维修不便。如图：鹰潭地税系统2007年计算机设备采购审批时限图省政府采购办2.5个月省局上报1.5个月市局上报1个月基层1周而同样是政府采购，如果审批权限下放的市一级别，审批效率又怎样呢？同样以鹰潭市地税局2007年采购空调为例：市局机关及基层单位需购买规格为3匹空调共计16台。2007年6月5日市局发文要求报需求，一周内（6月10日）基层和机关需求就汇总报市局局长办公会审定机型品牌等有关事宜，报市政府采购办，6月15日市政府采购办组织招标，6月25日经销商安装调试完毕。全过程只用了不到一个月时间。加上市一级采购供货商、维修商均处于同一城市，日常保养极为方便，某种意义上也大大节省了行政支出。那么是不是审批权限下放到越基层越好呢？再以鹰潭市地税局2009年减免税审批为例，企业吸收下岗失业人员再就业税收减免，由鹰潭市局审批减免，从2006-2008年基层报送材料，未进行调整金额的一审通过率只有75%，说明设区市仍然有把关的必要，这种审批权限就不能下放到县一级地税机关。如图：鹰潭市地方税务局行政审批一览表 内容时间行政审批项目县（市、区）局上报行政审批数量户数市局核准批复数量户数经市局调查核实，审批结果事前改批的户数一审通过率2006年企业吸收下岗失业人员再就业税收优惠减免1010370%2007年企业吸收下岗失业人员再就业税收优惠减免77271%2008年企业吸收下岗失业人员再就业税收优惠减免77185%合计企业吸收下岗失业人员再就业税收优惠减免2424675%因此，在审批权限的设置上要尽可能的下放权力，提高机关工作效率，同时要合理适度，不能一味下放，定下指标搞“一刀切”。523公务员整体素质不高，信息化应用水平低一是政务公开不到位，信息获取不对称。电子政务是是信息社会条件下运用计算机、网络通讯等电子技术使政府事务数字化、信息化，并通过网络管理公共事务和提供公共服务的一种新型的公共事务管理机制。相较于传统的管理方式，电子政务能够使公众通过电子化渠道迅速获取政府信息与服务。有资料显示，政府部门掌握着80%的社会信息资源，处于信息掌握的强势地位，政务公开有利于政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变，相互之间信息共享。但目前政务公开不到位，政府网站有效信息不多，表面化、形式化的东西较多，政府网站信息缺乏互动性，公众不能利用电子化渠道与政府部门进行有效沟通，使得公众与政府部门内部人员在信息获取上处于不对称地位。这样，一方面公众由于获取信息困难，而多头跑，多部门协调，浪费时间，机关效能得不到有效提高，另一方面有可能出现部门暗箱操作，执法不廉的现象。二是信息化应用水平低，行政审批不能实现电子化。网络化行政审批将打破原有的政府行政审批方式，使传统金字塔式的组织结构变成扁平化的网络结构，每个部门通过网络收集需要办理的公务，并借助网络会同有关部门协同处理，大大的提高机关效能。但目前，鹰潭市绝大多数政府部门，除国、地税等少数部门的部分业务能实现网上审批外，如互联网纳税申报缴税外，大多数行政审批还不能通过电子政务来实现。离实现建立“透明”政府，即流程透明、过程透明、状态透明和对象透明，还有较大差距。三是公务员整体素质还需进一步提高。虽然经过几年机关效能建设，机关干部的整体素质与以往相比有了很大的提高，但是有些公务员的素质仍与高绩效机关建设的要求不相适应，还不完全具备高质量服务、高效率工作的基本素质。表现为：仍然有不在岗现象。少数机关干部上班迟到早退，串岗现象，脱岗干私活、办私事；不在状态，部分机关干部爱岗不尽业，主要表现电话聊天、玩游戏、炒股；不在行，一些机关干部业务素质偏低，办事效率不高，不具备办好事、办成事、熟练胜任本职工作的能力。如中共鹰潭市委关于对三起典型案例为戒进行警示教育的通知鹰字200818号，就对三名政府部门公务员办事能力提出通报批评。524缺乏有效监管，因部门利益人为的降低工作效率行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。但由于有部门或小团体利益的存在，公共权力经常被用来满足私利，在缺乏有效监管情况下，常常会因部门利益人为设置障碍，有意识的降低机关工作效率。表现在：1、行政规则随意多变。一些部门在制定政策时未从实际出发，不深入调研，搞短期行为，出现“一届领导一套政策”，未广泛吸引各界公众的参与，缺乏相应的科学性、可行性，导致制定的政策“朝令夕改”， 这在行政许可和审批领域表现得尤为突出，常常令当事人无所适从，从而人为的降低工作效率。2、行政执法过程有法不依。受传统权力观念的支配，一些基层政府部门“官本位”思想严重，法治观念淡薄，认为法律授予的行政执法权，是部门的私权，不给好处不办事，给了好处乱办事的现象仍然存在，结果就造成部门的不作为和乱作为。究其原因最重要为两方面的监管失效：一是内部监管失范。加强机关效能建设是一个长期不断完善的推进过程，不可能一蹴而就，既需要建立和完善长效管理机制，更需要长期贯彻和执行。由于机关效能建设没有不折不扣地贯彻执行首问责任制这个基础，限时办结制这个核心，责任追究制这个保障，特别要在行政许可、行政审批的办理时限、责任追究上未进行逐条逐项的细化和明确；机关效能建设未在用人机制、干部人事制度改革得到体现，树立良好的用人导向；未强化监察部门特别是群众投诉中心的日常监督与检查职责，强化受理投诉联动机制，提高投诉件办理时效和办理质量，使得一些部门内部监管失范，行政效能低下。二是未建立有效的外部监督，尤其是媒体监督。效率就是一种公正，没有效率显然有失公正。要发挥监督的作用，来保证这种公正，实现真正意义上效率。因此，必须完善社会监督网络，媒体舆论监督网络，聘请人大、政协、民主党派代表、企业家、新闻媒体等各界人士作为效能监督员，组织他们开展明察暗访，畅通各种监督渠道，媒体舆论监发挥民主监督、群众监督的作用，尤其是媒体舆论监督的作用，健全效能投诉工作网络，形成一种公平公正的环境。由于未建立有效的外部监督，尤其是媒体监督体系，一些腐败官员冠冕堂皇的依据现有政策延迟政策的执行，使拖延办事时间往往成为敲诈勒索的手段，经济实体想要迅速办理有关事宜，则首先须向他们行贿。这是办事难、办事效率低下的重要原因之一。5、25考核方案的本身设计不科学，有些指标设置过于表面化机关效能建设是一个常态工作，而以主题年形式推出的考核评估体系往往以年度为单位，连续性还有待加强。作为鹰潭市范围涵盖各行各业的考核方案，因为涉及部门多，如果没有深入进行调研论证，没有实地倾听被考核单位的意见建议，就难免出现顾此失彼的问题，诸如考核目标不等、考核不均、评价不准现象依然存在。考核目标定量不统一，总量不平衡，软硬目标难以对等仍旧突出。按照部门职能不同，考核对象通常被区分为行政管理类、行政执法类、服务类三大块，但每一类别里各单位、部门的工作性质决定了还必须有更进一步精细化的实施细则，遗憾的是这一点基本处于缺席状态，并且在单位实绩考核方法的研究及运用上还存在以下两种倾向性问题：一是重程序轻标准的倾向。客观上，硬目标易量化考实，软目标不易量化评准；主观上，考核人员对考核标准掌握不一，考核标准不系统、不科学，软目标以偏概全，硬目标简单量化。二是重统计结果轻综合分析的倾向。考核的大部分精力和时间都用在考核各单位在履行岗位职责时做了什么，怎么做的，有哪些量的变化和积累，因为与涉评单位具体业务的距离感，考核人员不愿意也很少花费更多的精力和时间对所取得的实绩进行综合分析。第六章 加强机关效能建设的对策61明确政府部门岗责体系，逐步推行政府绩效考核611合理确定政府部门岗责体系，实行问责制政府职能是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。它是由政治职能、经济职能以及社会公共管理和服务职能三大职能构成的有机整体。由组成政府的各个机关、部门来代表政府行使权力。政府部门代表大众权力，从事社会的大众管理，政府部门行为必须以非赢利性政策目的为依据。在明确了政府部门职责后，就必须推行行政问责制。要对政府部门的工作结果和过失进行问责，要根据政府部门的具体职责，对上级和下级要求承担不同责任，确保保证问责结果的公正性。在强调党委和政府同体问责的同时，加强异体问责，包括权力机关对政府的问责制，民主党派对执政党和政府的问责制，新闻媒体对执政党和政府的问责制。并将问责制认真落实到位。612逐步推行政府级效考核和级效评估组织绩效是当代政府管理的核心价值。政府管理改革的绩效化取向，推动了以结果为基础的责任机制。具体分为三种形式： 第一普适性的政府机关绩效考核。将绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。第二具体事业的组织绩效考核。组织绩效管理应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。第三 专项绩效管理。组织绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如鹰潭市开展的“百千万内设机构测评”活动等。政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。政府绩效评估强调以结果为本；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善；评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。明确政府部门职能和岗位职责及其履行所产生的绩效纳入到绩效的范围加以评估，确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节。不同部门、不同岗位的绩效评估虽然存在着许多相同的地方；但是，由于每一个部门、每一个岗位的具体职能和具体工作内容、提供的公共服务种类和管理的公共事务性质都不尽相同，这就必然要求绩效评估既要有反应共性的评估指标，又要有根据职能、职责的不同来确定具体不同的绩效目标、评估指标和绩效标准。离开了具体职能和岗位职责，就不可能有科学的政府绩效评估。政府绩效评估有助于促进政府职能转变、科学设置岗位和进行编制管理。界定政府职能和进行工作分析是政府绩效评估的基础；政府绩效评估反过来又进一步检验政府职能定位和岗位设置的科学性、合理性。具体包括：第一，明确政府绩效目标。政府绩效评估开始于行为结果与绩效目标之间的比较。明确政府绩效目标，应当注重目标的层次性、可量化性以及与职能行使的内在关联性。第二，通过流程再造明晰政府职能、通过工作分析界定岗位职责。绩效是行为主体政府部门或公务人员在履行职能或岗位职责过程中形成的，必须确定应该做什么、不应该做什么、做什么应该做到什么程度。通过流程再造明晰政府职能，使部门之间职能不重复、不交叉；通过工作分析形成职务说明书来科学界定岗位职责。根据政府职能、岗位职责、绩效标准与绩效评估指标之间的内在关联性，科学构建绩效评估指标体系。613 放松政府内部规制，推行弹性化管理，加强结果考评放松内部规制，推行弹性化管理主要目的是：强调以解决实际问题为目的，在必要的程序指导下，更注重结果的管理考核。由于程序越讲越严，预前控制的内部规制越来越多，严重地束缚了人们积极性的发挥，导致政府无效率。因而，放松规制，建立弹性化的管理制度，成为公务员制度改革的重要内容，赋予基层组织和每个公务员更多的自主权，变恶性的监督为良性的鞭策，以调动他们的主观能动性。要转变只注重程序考核为强调结果考核，以注重解决实际问题的最终目标，减少部门间的推委和扯皮现象，切实提高机关效能。62合理放权，减少行政许可、审批环节621正确认识充分授权与加强监管的关系效率和监管是一对矛盾体，从理论上说审批环节越少（监管）行政效率越高，反之审批环节越多监管越严行政效率越低，呈反比率关系。政府所追求的既要提高政府行政效率，又要确保社会公平和对公众负责、提高服务质量，这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是很难达到统一。如图：行政效率与审批（监管）环节关系图效率 审批监管环节监管（）授权不是放任，监管不是束缚，必须正确处理好充分授权与加强监管的关系。首先，授权部门要坚持用人不疑、疑人不用的指导思想，充分相信下级机关能够作好该环节的行政许可和行政审批工作，在政策没有限制的坚决不管，凡是上级没有明令的坚决不管，在政策和上级已经明确放权的坚决落实到位，下放不到位就会出现层层审批，每增加一道审批环节，行政效率就相应下降；同时要明确职责权限及工作程序，加强对下级部门的教育和监管，确保其在审批和许可过程中不缺位、不错位、不越位，不违法乱纪，真正做到依序、依纪、依法。622正确选择下放权力的层级和金额审批环节多少与效率呈反比率关系，审批环节多少（监管环节）与权力寻租的可能也呈反比率关系。审批环节越多，权力寻租的空间就越小，但行政效率也相应越低；精简行政审批，压缩审批环节和时间，行政效率高了，但监管环节也随之减少，行政监管的难度就越大，权力寻租的机会也就越大。如图：行政审批（监管）环节与寻租机会关系图寻租机会 审批监管环节监管（）在涉及到审批金额的项目，在审批过程中间还存在权力寻租机会与审批金额大小的比例关系。审批金额越大，寻租效益越大，寻租可能性就越大，行政监管的风险也越高。反之，审批金额越小，寻租效益越小，寻租可能性就越小，行政监管的风险也越低。用数学公式表示为：寻租效益=寻租成本*被制裁几率。如图：行政审批金额与寻租可能关系图 寻租可能 金额 因此，在下放权力的层级和金额是我们在提高行政效率上最需要考量的指标。要最大限度发挥行政监管职能，同时又最大限度提高行政效率，就要在审批权限的下放层级和下放审批金额方面寻找一个最佳结合点。要杜绝为要么权限下放不到位，要么由于搞一刀切导致的权限下放过度。因此认为：一、按审批事项的重要程度来下放审批权限。关系到特别重大的民生工程和全省性基础工程的保留为省级审批外，重要的行政审批和行政许可权限因尽可能的下放到设区市一级，一般性审批权限下放到县、市（区）一级，以提高工作效率。从已经分析数据来看，设区市一级能够成分的担当起上报的审批项目基本是报多少批多少，省局没有改批或取消，这就说明设区市一级关于初审的程序与拟审数据均准确无误，也就是说，设区市局完全可以担负起相关的审批职责。二、按审批金额大小来下放审批权限。涉及特别重大金额的可不考虑事项审批权的束缚，仍然集中在省级，较大金额行政审批和行政许可权限同样可不考虑事项审批权的束缚，尽可能的下放到设区市一级，较小金额审批权限下放到县、市（区）一级。这样推行金额优先权的行政审批、许可权，一方面可以尽可能的减少审批环节，提高工作效率，另一方面又可以避免由于金额过大，造成权力寻租的机率增大，从而增加监管的难度，诱发执法不廉的行为。例如江西省地税局关于对资源税减免的审批上，可以改现行由无金额限制省局审批一律改由市局审批情况，为500万元以上的减免税由省局审批，50-500万元的减免税由市局审批，50万元以下的减免税由县（市、区）局审批，以减少审批环节，提高审批效率，减少权力寻租。63提高公务员素质，推广政府电子政务631强化政务公开，提高公民获取信息的透明度、简便性深入推进政务公开，加强电子政务建设，扩大群众对机关工作的知情权。进一步公开办事程序、办事标准、办事结果，并在工作质量态度、时效等方面作出承诺，不断增加工作透明度。只有推行政务公开公众才能完全了解被政府部门的行为过程及各项服务，才能对其活动作出客观的评估；政府部门也只有完全了解公众的需求，才能保证他们所需要的服务得到有效供给。政府部门政务公开包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面；在内容上主要包括政府部门向公众传递的各类信息，如政府机构的组成、职能、办事规程、行政流程、政策与法规、服务承诺、服务种类及质量、工作计划与方案、工作报表、重大决策过程、物质投入与消耗、绩效评估结果等；公众向政府部门反馈的各类信息，如对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、抱怨、建议、对公共服务与资源的选择；政府部门对公众的回应，如问题解答的信件、电话记录及统计、会议记录、管理方法的改进及程度等，尤其是对投诉的处理的反馈，应及时在政府网站公布，接受市民的监督。因此，政府公开有助于政府工作的透明度和公民获取信息的简便性，有利于实现建设“透明度政府”的目标，使行政过程严格置于社会的监督之下，从而提高机关效能。632大力推进政府部门电子政务建设先进管理技术和信息化手段的运用将从技术层面为提高机关效能提供有力支撑。机关效能建设要充分利用和发挥电子政务的特点和优势，结合机关实际，坚持提高效率、降低成本、方便群众的原则，广泛运用信息化手段，着力在建立电子管理系统，搭建与社会公众互动平台、实现资源共享上下功夫。一是通过对现有的机关工作流程进行改造，建立起各类电子管理系统。二是搭建与社会公众互动平台上下功夫。三是在实现资源共享上下功夫，降低行政成本，提高机关绩效。在推进电子政务需要做到以下几点：一要建设完善的电子政务技术支撑体系。以现有电子政务技术体系为基础，通过扩展完善，形成体系更完整，服务能力更强的核心技术体系，为鹰潭市机关信息化应用提供优质保障。二要大力推进电子政务应用，尤其是实现网上行政审批。以“工作标准化、管理规范化、数字信息化、流程网络化、办公无纸化、审批服务一体化”为目标，扩大和深化电子政务应用。在各部门普及电子政务应用，形成政府机关“一网式”协同办公的环境，提高机关机关办公效率和质量。全面推行网上审批和网上联合办公、并联审批。推动机关流程再造，依托政府网站，整合部门信息和服务资源，扩大深化政民互动应用，提高网上公共服务水平。三要加强机关电子政务应用标准和制度建设。不断创新管理体制，研究制定电子政务应用标准和绩效评价指标体系，建立考核评价制度和督促检查制度，调动部门和单位发展电子政务的积极性和主动性。目前鹰潭市正在打造“数字鹰潭”，