论新公共行政学.docx

前沿2008年第9期论新公共行政学与传统公共行政比较金鑫陈飞宇*(上海大学国际工商与管理学院上海200444)提要20世纪60年代以来,西方国家出现了一系列的经济、社会和政治危机,对资本主义造成了前所未有的打击,人们对政府的信任度剧减,由此而来开始对传统的公共行政质疑,认为其有局限性,并对其提出了挑战,从而发动了新公共行政运动,并形成了新公共行政学派。本文试图将新公共行政与传统的公共行政进行比较,讨论其理论创新之处,与此同时,也指出其自身的不足之处。关键词传统公共行政新公共行政比较中图分类号D63143文献标识码A文章编号 10098267 2008 900600420世纪60年代以来,西方国家出现了一系列的经济、社会和政治危机,对资本主义造成了前所未有的打击,人们对政府的信任度开始剧减,由此开始而引发对传统的公共行政质疑,认为其有局限性,并对其提出了挑战,从而发动了新公共行政运动,并形成了新公共行政学派。因此,新公共行政是在对传统公共行政批判的基础上发展而来的。其主要代表人物为德怀特沃尔多(DwightWaldo)和乔治弗雷德里克森(HGeorgeFrederickson)。一、新公共行政的主要变化新公共行政学是相对于二战后重建的“旧的公共行政学”而言的,较之传统公共行政,它主要的变化有:1、主张入世的思想观念传统的公共行政建立在技术理性的基础之上,这种做法局限了行政的视野和活力,导致公共行政成为盲动的理论。因此,公共行政应重视规范反思的作用执著于基本价值的考虑。公共行政的研究应该走出象牙塔,研究动荡时代的效果问题,研究社会所面临的问题,研究公共行政的实践者所面临的问题。2、研究方法的转变传统公共行政多采用逻辑实证主义的方法,重视经验理论,认为社会科学应该效仿自然科学,非常信奉自然科学的方法,主张价值中立,认为事实可以从价值中分离出来。而新公共行政采取后逻辑主义(后行为主义)的研究方法,重视价值在公共行政研究过程中的重要作用,强调公共行政的“公共性”。但这60* 作者简介金鑫(1984-),女,上海大学国际工商与管理学院行政管理专业2007硕士研究生,研究方向:比较行政制度。陈飞宇(1983-),上海大学国际工商与管理学院行政管理专业2007硕士研究生,研究方向:公共政策。并不代表它反对逻辑实证主义,而是主张运用科学与分析的技术。3、组织结构的转变传统公共行政组织重视官僚制的体制,重视组织的内部人事、权力的安排,忽视外部环境的改变,是孤立的。而新公共行政主张入世的行政,要求组织能够面对动态的外部社会环境,建立有机式的、动态式的公共行政组织。4、哲学基础的改变传统行政学具有一定的哲学基础,包含实用主义、功利主义和实证主义,其注重效率的思想更是反映了其哲学基础:假定人们之间实际上存在着平等,要实现最大多数人的最大幸福。而新公共行政学却是以人文主义和反实证主义为哲学基础的,主张政府把社会公平放在优先考虑的位置之上,并不是以假定为前提的。5、研究领域的扩张传统公共行政注重研究行政组织本身,特别是政府内部的组织与管理,如预算、人事、编制等,这一范畴过于狭窄,理论上也过于空洞。而新公共行政则把政府内部行政管理至于次要地位,用更广阔的视角去认识组织的运作,按照新公共行政的观点,在公共组织中存在着四种基本作用过程,即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程。二、新公共行政的理论创新点1、对传统政治行政两分法的突破自公共行政学创立以来,有两个维度是所有的研究者都不可回避的问题。一个维度是公共行政应该追求什么样的价值“即政治的价值”还是行政的价值,前者主张公共行政应该具有回应性、代表性、公平性和参与性,后者主张公共行政应该追求效率、效能和经济。一个维度是公共行政应该研究什么,是研究政府官僚组织,强调政府行政和政治自身的治理,还是研究公共服务的提供,公共问题的解决,强调公共行政和公共事务的管理。这样,我们可以将所有的公共行政理论分为四类,用表格表示如下:研究对象价值诉求行政的价值(效率,经济)政治的价值(回应性、代表性、公平性、参与性)官僚组织传统行政理论新公共行政公共事务公共政策,新公共管理民主制行政理论从中,我们可清楚地看出,传统公共行政和新公共行政所分属的领域,当然,这只是理论上的区分,实际上各种理论存在着重叠,只是在某一方面强调突出。我们知道传统的公共行政是以政治行政两分法为理论基础的,认为政治是制定政策,而行政只是执行政策,它主张价值中立。这就将公共行政局限于与政治截然不同的“中立性”的行政领域,即执行政策而不是制定政策,很少有机会重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究,是公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满足解决社会问题、冲击力社会危机的需要。而新公共行政则抛弃了政治行政两分法的思想,认为公共管理者并非是价值中立的。政治行政分离只是一种理论虚构,而在现实的政治与行政运行中以及政策制定中这种情况是根本不存在的。因为,在西方国家,尤其是美国,实际上国会、总统或其他机构对于政策问题往往只是提供原则性目标,而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实的。这个过程本身无疑就是一种政治决策过程。新公共行政倡导公共管理放弃这种表面上的价值中立,提倡将价值理论放在优先考虑的地位,只有这样,才能深入社会和政治,成为推动社会发展的倡导者。2、对“效率至上”的反思和批派和对“社会公平”价值观的提倡公平与效率是公共行政追求的两个基本价值目标。以实现人的自由与全面发展为目标的社会必然要求61公平与效率相互统一。传统公共行政追求的是一个有效的、经济的和协调的行政管理系统。它所追求的是以下两个问题的答案: (1)我们如何以现有的资源提供更多更好的服务? (2)我们如何花费最少来维持服务的水准?也就是效率与经济的问题。所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务,它包括机械性效率,即具体数字表示的投入与产出之比率;社会性效率,即以社会价值观念为目标,规范的予以衡量的效率。所谓经济,则是指花费更少的资金保持和提高服务水平。在传统公共行政的视野中,经济特别是效率是其出发点和终极目标,提倡“效率至上论”。新公共行政在回答前两个问题的同时,加上另一个更加重要的问题: (3)这种服务能够促进社会公平吗?强调公共行政的核心价值在于社会公平,在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。对于社会公平的概念,新公共行政学者引用了美国当代著名的政治哲学家、伦理学家罗尔斯作为公平的正义的思想,认为公平、正义是每个人所拥有的基本权利。公平、正义不仅是一种伦理价值,同时也是法律、社会制度和社会结构体系。公平的核心是平等,包括机会平等、过程平等和结果平等。因此,公共行政的社会公平要照顾到那些在政治上(民主,政治参与)、经济上(就业)处于劣势的人们。公平包括单纯的个人公平,分布化的公平以及集团公平。在此,笔者仅以集团公平中的代际公平问题为重点加以介绍。公平的领域无穷无尽,一提起公平,我们就会想到政治中选举的公平、教育公平、工作机会的公平以及其他的人们认同的公平。但是后代能否作为公平的一个领域或其中一部分呢?回答是肯定的。在当代,许多理论家都把后代视为平等、正义和公平问题的一个适当领域。罗尔斯提出的代际公平的伦理观是最连贯、最详细的。“代际公平”是可持续发展原则的一个重要内容,主要是指当代人为后代人类的利益保存自然资源的需求。这一理论最早由美国国际法学者爱迪B维丝提出。代际公平中有一个重要的“托管”的概念,认为人类每一代人都是后代人类的受托人,在后代人的委托之下,当代人有责任保护地球环境并将它完好地交给后代人。代际公平由三项基本原则组成:一是“保存选择原则”,就是说每一代人应该为后代人保存自然和文化资源的多样性,避免限制后代人的权利,使后代人有和前代人相似的可供选择的多样性;二是“保存质量原则”,就是说每一代人都应该保证地球的质量,在交给下一代时,不比自己从前一代人手里接过来时更差,也就是说,地球没有在这一代人手里受到破坏;三是“保存接触和使用原则”,即每代人应该对其成员提供平行接触和使用前代人的遗产的权利,并且为后代人保存这项接触和使用权,也就是说,对于前代人留下的东西,应该使当代人都有权来了解和受益,也应该继续保存,使下一代人也能接触到隔代遗留下来的东西。作为可持续发展原则的一个重要部分,代际公平在国际法领域已经被广泛接受,并在很多国际条约中得到了直接或间接的认可。3、建立动态的、开放的组织观传统行政理论以追求效率为终极目标,相应的,也认为集权模式是最有利于提高效率的,但是以集权方式实现效率本身存在一个困境。由于集权不可避免地会形成高度封闭的金字塔结构,它与外部环境缺乏有机的联系和沟通,这样行政权力在体制内保持了高效的运转,而相对于不断变化的外部环境,它的效率实际上是极其低下的。新公共行政理论突破了视集权为效率唯一途径的传统观念,倾向于稳定的官僚体制,寻求灵活的行政组织结构或官僚组织形式,通过分权便可以实现效率。这样,分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。具有代表性的是奥斯本和盖勒布等人提出的“政府企业化”思路。政府企业化是指,公共行政应把主要精力集中在行政决策上,而在行政执行的“管理”层次上,则通过分权、竞争等各种形式来打破传统上公共行政执行主体单一化的垄断局面,从而既可以借助市场力量提高公共行政的质量,又可为政府部门改革提供动力机制。与此同时,传统行政组织观太过机械,它把组织中的每个人都看作是同质的,个人成了组织中不可缺少的“零部件”,为了提高效率而忽视其个体尊严和重要性。并且重点关注组织内部,忽视外部环境变化,62从而导致了组织过于机械化和非人性化,结构过于呆板、僵硬,不适应激变的社会外部环境。新公共行政需要相应的组织来实现,它旨在建立顾客导向、应变灵活的组织形态,以使组织对外界刺激能够做出迅速的反应。新公共行政学运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解,认为公共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边界交换过程和社会情感过程这四种基本的运作过程。正式基于对这四种过程动态的、开放的认识,新公共行政认为传统的行政组织改革势在必行。乔治弗雷德里克森提出和考察了五种组织模型,以对传统的行政组织进行改造。(1)行政分权模型,该模型试图说明公共部门提供的服务应适应于顾客需求,组织能够面对顾客需求迅速调整行动方向,在与公众的互动过程中,建立相互信任、合作的社会关系; (2)邻区控制模型,该模型类似于行政分权模型,它主张在大城市和城郊地区,有组织的市民有权决定政府部门应提供什么样服务或提供什么层次的服务; (3)矩阵模型,这种模型设计主要是针对组织抵抗革新的惰性和组织追求自我利益满足两个问题而提出的。该模型旨在说明,组织的任务不是固定或永恒不变的,组织的动力来源于不断的规划; (4)联盟模型,此种模型结合了分权模型与邻区控制模型的特点(5)契约模型,契约模型是把市场逻辑运用于公共部门之中,提供了公众可以选择公共服务的范例。“在契约模型中,一个单位政府可以为另外一个单位政府提供服务,或者政府可能去私营部门寻求服务,或者是他们之间的有效的结合。四、新公共行政的局限性新公共行政学的出现是对传统行政学的批评的进一步发展,在西方国家起到一定的积极作用,然而,政府仍然没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。尼克松总统在竞选时明确反对新公共行政的价值观念和目标,因此,我们应正确意识到它有其局限性,即缺乏概念