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论党内监督论党内监督第1章关于党内监督的几个理论问题1.1党内监督的科学内涵监督，从字义上讲，是由“监察”和“督促”两个词合并而成的，是一定的社会组织，根据既定的行为规范。对某具体对象实施的察看、监督活动。其基本功能和核心内容是对权力的监督制约，“监察是手段，“制约”和“督促”是目的。它侧重于从单向角度出发，是监督主体向监督客体发出的行为，是一种权力对另一种权力的约束。因为权力具有强制性、可交换性和扩张性等特征，作为一种处于统治、支配地位的强力，它历来就是一把“双刃剑”，既可以用来为社会和公众服务，也可以用来谋取私利。当权力一旦被缺乏良知和公德的人获得时，就会利用公共权力为个人或团体谋取不正当利益，正所谓“君子当权积福，小人仗势欺人”。在这种情况下往往容易出现不受约束的权力。正如分权制衡理论的创立者、法国杰出的思想家孟德斯坞指出的“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古小易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，列宁也曾指出，不受节制的权力，必然导致不受节制的堕落。可见，权大则溢，威盛则骄。如果对监督者失去监督，形成权力的真空地带，就会为执法者不执法，拘私枉法网开一面，必然导致腐败。所谓党内督，它是相对于党的外部监督而言的，是指共产党的各级组织、专门机关和全体党员，按照党章和党内其他党内法规制定的要求，自觉的、有目的的对党的各级组织以及党员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促，是监督者(又称监督主体)和被监督者(监督客体)之间的一种制度化的、协调有序的双向运动过程。其实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求，进行自我约束和自我完善。其核心问题，则是对权力予以有效制约。即通过揭露、评价、控制、制约等监督特有的形式和功能，对党内的各种权力形成有效地制约力量，保证权力能以正确的目的，按照正确的方式，规范地运用。各级党组织和广大党员既都是党内监督的士体，又都是监督的客体，他们共同行使正当民主权利和履行维护政治、组织纪律和权威的义务。加强党内监督是我们党执政后永远立于不败之地的重要保证。其主要形式包括党组织对党员的监督，党员之间的相互监督，上级党组织对下级党组织的监督，下级党组织对上级党组织的监督，各级党委会内部的监督，专门机关及党的纪律检查委员会的监督等等。1.2党内监督的重点对象和重点内容党内监督实践要求，必须正确把握党内监督的主要内容和重点对象，只有这样才能抓住主要矛盾，更好地从整体上推动党内监督的深化。在党内监督中，监督对象和监督内容之间密切相关，监督对象是监督内容的载体，监督内容寓于监督对象的行为之中。因此，开展党内监督，既要明确监督对象，又要确定监督内容;既要对人，又要对事。如果只强调一方，都会使党内监督落空。1.2.1 党内监督的重点对象中国共产党党内监督条例试行)规定:“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部，特别是党的各级领导班子主要负责人。” “重点加强对党的各级领导机关和领导干部的监督，主要是对其行使权力的监督。”党的领导机关是党的主要决策机构、执行机构、管理机构和指挥机构，党的领导千部使党的干部队伍的核心和中坚力量，使党的路线方针政策以及各项制度的决策者和组织实施者。这就是说，我们党的权力主要集中在党的各级领导机关和领导干部手中。权力越大，责任就越大，如果不能正确地运用权力，其危害更为严重，所以领导机关和领导干部应被重点监督。江泽民曾经指出: “一个领导干部如果腐败变质，就可能影响一个部门、一个地区的风气，就可能使更大范围的群众对我们党有意见。”翻阅沈阳“慕马”腐败大案的名册，有心人会发现，涉案人员中有1 7人是党政部门“一把手”，且无一不是来自“要害”部门:从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税局，再到烟草专卖局、物价局等，不一而足。“一把手”一旦失控，因其一手遮天而营造出来的“一把手天下”，将给当地经济和社会发展造成严重灾难。党政各级领导机关主要负责人应当是各级党政领导干部中最优秀的分子，他们必须德才兼备、工作努力、成绩突出、得到群众的拥护和组织的信任。他们中的大多数全心全意为人民服务，严于律己，为党和人民不断做出新的贡献。但在新形势下，也有少数主要负责人特别是担任一把手的领导千部经不起考验，以权谋私，走上违法违纪的道路。加强对党政一把手的监督，已经成为值得我们党高度重视的一个问题。党要管党、从严治党，首先要管住、要治理好领导班子和领导干部。而各级党委和政府的一把手所处的地位和作用，决定了从严治党首先要管好各级一把手。1.2.2党内监督的重点内容遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针（1）政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况。这是党的政治纪律的要求。遵守党的政治纪律，最重要的就是遵守党的章程和党内其他法规，在思想上政治上同党中央保持高度一致，自觉维护党中央的权威，保证中央政令的畅通，确保党的生命力和战斗力。 （2）遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况。当今世界，法治是领导和管理社会的有效方式。在社会主义制度下，处于执政地位的中国共产党实施依法治国方略，依法执政，可以从法律制度上保证党的基本路线方针政策的长期稳定和切实贯彻执行;保证党更好的发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的执政水平，增强党的执政能力。（3）贯彻执行民主集中制的情况。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。充分发扬党内民主，是加强和改善党的领导的根本之策。只有发展党内民主，才能在全党形成认真学习的风气，民主讨论的风气，积极探索的风气和求真务实的风气，广大党员才能敞开思想，畅所欲言，敢讲真话、讲实话、讲心里话，充分表达新的见解、观点和思想，从而形成生动活泼的政治局面;才能把全体党员的积极性、主动性、创造性充分调动起来，把全党的智慧集中起来，把全党的意志凝聚起来，使广大党员积极投身于党的事业，形成推进中国特色社会主义事业的强大力量:才能集思广益、群策群力，使决策科学化、民主化，保证党所制定的路线方针政策的科学性，使党和国家的事业始终沿着正确的方向前进;刁能形成良好的氛围，使全党始终拿起批评与自我批评的武器，开展积极的思想斗争，对领导干部实行切实有效的监督，不断提高解决自身问题的能力，从根本上预防和解决腐败问题，从而保证党对国家经济建设和其他各项事业实施正确的领导;才能保障党员民主权利，拓宽民主渠道，使党员对党内监督事务有更多地了解和参与，从而加强对党的领导机关和领导千部的监督。（4）保障党员权力的情况。党的章程规定了党员的权利主要包括:参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训;行使表决权、选举权和被选举权;向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复等等。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。（5）在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况。各级党委(党组)和领导干部都必须增强政治观念、组织观念、法纪观念，在用人问题上，要坚持党性原则，坚持干部标准，公道正派。（6）密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况。我们党来自人民，植根于人民，服务于人民。党的全部任务和责任，是为人民谋利益，团结和带领人民群众，为实现人民群众的根本利益而奋斗，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系。”（7）廉洁自律和狠抓党风廉政建设的情况。党员干部廉洁从政，直接关系人心向背和党的执政地位的巩固。必须围绕为人民掌好权、用好权这个根本问题，坚持标本兼治、综合治理的原则，注重从源头上预防和解决腐败问题，进一步推进党风廉政建设。第2章当前党内监督存在的问题党内监督是我党的优良传统和作风，是党的建设和发展的内在动力，是党自我约束、自我完善的基本途径，是从源头上预防和解决腐败问题的关键之一，是推进执政党建设和政治体制改革的一项重要任务，是坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民的重要保证。江泽民在中纪委六次全会上强调指出: “要重点抓好对领导干部的监督，强化领导集体内部的监督作用”。然而近年来，党内监督这个优良传统和作风，在个别党员干部头脑中已淡化了，甚至丢掉了，党的批评与自我批评变成了表扬与自我表扬，理论联系实际变成了理论联系实惠，密切联系群众变成了密切联系领导，变成了庸俗的 “一团和气”。一些同志抱着睁一只眼，闭一只眼的态度，事不关己，高高挂起，见矛盾能躲就躲，见棘手问题能推就推，正义的不敢支持，歪风邪气不敢反对，只求自己“平安”。特别是有些领导干部自恃特殊，不仅不自觉接受监督，甚至对监督看不惯，有意见，打击、报复，致使个别地方、单位形不成正常的民主监督，形不成正常的批评与自我批评的健康氛围。大量反腐败斗争中揭露的事实表明，少数党员领导干部之所以能够肆意挥霍国家资财，贪赃枉法，给党和人民的事业造成巨大损失，一个重要的原因，就是某些地方的单位党内监督不力， 上级对下级的监督不到位，同级之间不愿监督，下级对上级不敢监督，民主集中制受到破坏，权力滥用而得不到制止。这些令人触目惊心的腐败事实也表明，当前党内监督特别是对领导干部的监督仍然是一个相当薄弱的环节，党内监督仍存在一些突出的问题，这些问题具体表现在以下几个方面:2.1党内监督意识不强党内监督意识是实施党内监督的思想基础，它主要包括:党内监督主体的责任意识、监督客体的被监督意识、廉洁自律意识和依法执政意识。监督意识的强弱直接关系到党内监督是否坚强有力，关系到党内监督机制是否健全完善，关系到党内监督的实效，不断强化全党的党内监督意识是开展党内监督工作的前提条件。但是，由于对党内监督的宣传教育不够，由于党内监督的实践还相当薄弱，当前在党内政治生活中，党内监督意识(包括监督意识和被监督意识)不浓、不强的状况还比较普遍地存在着，制约了党内监督活动的充分开展，削弱了党内监督的应有成效。2.2 党内监督渠道不畅当前，我国党内监督的渠道不畅通，形成了党内监督的现状是“上级监督是雾里看花，监督权时隐时现;同级监督缩手缩脚，监督权软弱无力;下级监督是纸上谈兵，监督权名存实亡;群众监督是水中望月，监督权形同虚设。”从而导致上级监督太难，同级监督太险，下级监督太浅，司法监督太晚的状况。2.3党内监督重点不突出，针对性不强江泽民在中央纪委第六次全会上的讲话指出:“党要管党，最关键的是干部问题”，“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督”，这是从严治党、加强党风廉政建设、提高党的执政能力的重要要求。应该说，我们的党组织和党员干部绝大多数是好的，但也确实存在一些问题。从这些年和最近揭露出来的一些大案要案来看，有的领导机关和领导干部置党的原则和大局于不顾，把地方和部门利益凌驾于国家整体利益之上，搞上有政策，下有对策;有的党员领导千部利用手中掌握的职权，大搞权钱交易、权色交易，来为自己及亲友或他人谋取不正当利益:还有的领导干部在重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用等方面，不作科学论证，不作调查研究，骄横跋息，独断专行，结果导致重大失误，造成重大的经济和政治损失;还有一部分党员领导干部随着手中的权力的增大，接受的监督越来越少，越来越弱，甚至成为不受监督的“个体户”，一点点蜕变，最后走上自绝于人民的不归路;也有少数党员干部，认为“谁领导我，我就为谁服务”，把对上级负责与对人民群众负责割裂开来，搞所谓“公私兼顾”;有的甚至“一朝权在手，便把私来谋”，搞以权谋私，陷入腐败泥坑。上述问题的发生，在很大程度上反映出对党的领导机关特别是党员领导干部的监督软弱乏力。只有不断加强党内监督，逐步形成有效的监督管理制度和机制，才能保证党的领导机关和党员领导干部全面正确地贯彻执行党的路线方针政策，遵守和维护党的政治纪律，全心全意为人民服务，为人民掌好权、用好权，廉洁从政，从而有效地预防和解决腐败问题。2.4党内监督程序不严密要保证权力始终沿着正确的轨道正常运行，有效防止权力的蜕变和滥用，就必须加强对权力运行全过程的监督，包括对权力的授予、行使和运行结果等环节的监督，亦即把好权力入口关、权力运行观和权力终结关。当前党内监督程序不严密，没有把好权力入口关、权力运行观和权力终结关。2.5纪检监察机关还存在虚监、失察、权力滥用的现象当前，纪检监察机关还存在虚监、失察、权力滥用的现象，对纪检监察干部的监督和管理有待进一步加强。2.6党内监督制度不完善我们党内的监督制度主要是由党的代表大会制度、党的纪检检查制度、党的组织监督制度组成的一个制度体系。这一制度体系对于加强党内监督、惩治党内的腐败分子，防止党的蜕化变质起着重要的作用。但是，我们也必须看到，我们现行的党内监督制度也存在着一些问题和弊端。2.7党内监督的法制法规不健全党的十一届三中全会以来，我们党制定了一系列的有关党内监督的条规，如关于共产党员在经济方面违法违纪党籍处分的若干规定(试行)、中国共产党员全力保障条例(试行)、中国共产党纪律处分条例(试行)、中国共产党党内监督条例(试行)等。这对于加强党内监督起到了重要作用。但从总体上说，党内监督法制法规还存在着一些不足和缺陷。具体表现为:一是有的制度滞后，缺乏前瞻性和预见性，常常造成一定的后果后才亡羊补牢，做些弥补工作;二是有的制度缺乏对全局的把握，各项制度之间或出现空档，或互相矛盾，缺乏系统性和配套性;三是有些制度在实际过程中缺乏规范性，如有的制度内容过于含糊，不做具体详细的规定;四是有些制度缺乏可操作性，如领导干部家庭财产申报制度，申报的收入都是合法的收入，而灰色收入几乎无人能够上报;五是有些制度缺少对权力执行者的有效约束，往往在制定制度时都突出强调被管理监督对象应该怎样做，不应该怎样做，而没有规定执行者不认真执行制度将承担怎样的责任;六是中国共产党党内监督条例(试行)虽然规定了各项党内监督制度、党员的各项权利以及监督主体的责任等等，但如果不能在实践中贯彻落实，就只能是纸上谈兵，最终自欺欺人。比如，党内监督条例规定了党员作为监督责任主体，有“检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”的责任和权利;条例还规定了对举报者应予保密，泄密和打击报复举报者应追究责任。但如果没有实施细则来予以保障，普通党员举报上级领导仍将充满风险。列宁也曾指出:“党应当自己监督它的负责人执行党章的规定，而监督也不单单是在日头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。谁不善于要求和做到使他的受托者完成他们对委托人所负的责任，谁就不配享受政治公民的称号。谁小于要求和做到使他的受托者完成他们对委托人所负的党的责任，谁就不配具有党员的称号。2.8党内监督与党外监督缺乏有机联系党内监督并不是一个封闭的系统，其作用的发挥不仅要依赖党内群众监督力量，而且还要依赖党外群众监督力量。邓小平曾经指出:“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”特别是在党内监督体制自身没有得到普遍改善的情况下，外部监督力量的促动和补充也应该是强化党内监督的一项重要内容。但现实情况并不理想，在群众监督方面，还普遍存在着群众监督的积极性不高，监督信息反馈慢，监督或查处不力乃至监督举报遭打击报复的问题。比如，在群众举报监督方面:设置的举报箱常年空无一物，形同虚设;在信访监督方面，群众的来信来访大都是自己的权利受到侵害后才通过来信来访举报腐败现象的，有的则是在行贿后心怀不满处于报复目的而进行举报的，有的则是官员之间分赃不均而举报告发的，真正站在维护社会公益、维护国家利益、集体利益而举报的却为数不多。在舆论监督方面，也存在着很多问题，主要是舆论监督力度还不够大。在行政监督方面，行政监察部门的独立性不够。行政监督是政府内部的一种综合性的政纪监督，是对行政行为的一般性检查、调查和督促，且往往只能在事中或事后，事前监督并不多。实践中，行政监察机构和人员在工作中，要真正从行政组织体系内部开展综合性的专门性的监督、监察和惩处，并非易事。一方面，了解和熟悉监察对象的行政业务及其方法与程序，要求监督主体素质好、地位高、职权大；另一方面，检查效能的发挥必须得到政府机关的大力支持和密切合作，要求行政监察既保持一定的独立性，又隶属于行政机构。我国行政监察部门的独立性不够、服务性较强且面临诸多体制性因素的干扰和陈腐观念的侵蚀，使其执法监察、廉政监察和效能监察的统一协调不够，受理检举控告和申诉的威信不高且成本较大。第3章当前党内监督问题产生的根源3.1经济根源经济上，生产力落后且发展不平衡是导致党内监督问题的经济根源。改 革 开 放以来，我国生产力水平有了很大提高，综合国力明显增强，人民生活不断改善。我国已经从总体上进入小康社会，但我国人口多、底子薄、生产力不发达的状况还没有根本改变。当前，我国的生产力水平较低并且东、中、西部地区发展不平衡，全国人民的收入水平和消费水平相差很大，由此决定了人们的思想观念、政治素质、参政意识、参政能力以及党内监督的意识相对较弱，尤其是在广大的农村地区和偏远落后地区，广大的群众党员、人民大众大都忙于生计，为养家糊口而奔波，哪有心思关注对领导干部的监督问题，即便是想监督，因害怕领导报复，丢失工作而却步，加之我国社会主义市场经济体制还不完善，社会主义民主法制还不健全，给许多领导千部进行“权力寻租”、期权、打擦边球提供了的机会，从而导致对领导干部的弱监、虚监、漏监。3.2政治根源政治上 ，我国民主化进程缓慢且不平衡，是导致党内监督问题存在的政治根源。民主 是人类经过几千年历史发展孕育出来的一种制度结晶，是人类的共同财富，也是社会主义的一面旗帜，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。从我国政治发展的客观现实来看，尽管我们建立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，社会主义政治制度己经基本确立，但由于我国经济、政治、文化发展水平的制约，直接民主选举行不通，还达不到“所有的劳动者管理国家”的理想境界，只能将权力委托给国家机关及其工作人员去行使。这种间接民主制使权力行使者与权利拥有者之间有保持不一致的可能。同时又因为封建主义权力私有观念在人们头脑中的深厚影响以及受到社会上各种复杂因素及个人情感的纠缠和干扰，一些领导千部很容易把权力变成个人或小集团谋取私利的工具。时至今日，中国的民主政治建设步伐缓慢，其政治制度和社会生活距离“人民民主”原则相差甚远。3.3思想文化根源思想文化上，一部分党员干部受教育程度较低，“官本位”思想严重，民主观念和法律法规意识不强，为人民服务的意识比较差，是导致党内监督问题存在的思想根源。共产 党 的 领导干部应当具有较高的“德”和“才”，较高的“德”能防止其以权谋私:较高的“才，能防止其滥用职权，他们应是精神劳动群体中既具备较高的精神劳动者素质又具有管理才能的德才兼备者。可目前实际情况远非如此，有些人深谙特权妙术，一些不学无术和无德之徒依靠裙带关系和溜须拍马手段也堂而皇之地高居管理和领导者高位，利用假学历、滥文凭充装门面。这些人对专业一知半解甚至一窍不通，但却不懂装懂，处处以管理者自居，骑在真正从事专业的人员头上指手画脚，严重助长了依附关系，败坏了社会风气，危害了干部队伍，腐蚀了党和国家的肌体。第4章解决当前党内监督问题的对策4.1大力发展生产力大力发展生产力，推进社会主义物质文明建设，为解决党内监督问题提供坚实的物质基础。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定了我们既要集中精力解决近十三亿人口的吃饭问题，又要集中精力应对发达国家的挑战，所以发展始终是我们党执政兴国的第一要务。在新的历史条件下，确立新的发展思路，力争实现跨越式发展，始终要把发展作为开创社会主义现代化事业的新局面。唯有如此，才能为解决党内监督问题提供坚实的物质基础。大力发展生产力与加强党内监督是双向互动过程。4.2大力推进民主法制建设大力推进民主法制建设，建设高度的社会主义政治文明，为解决党内监督问题提供政治保证。党的十六大报告指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。大力推进民主法制建设，建设高度的社会主义政治文明，是加强党内监督的题中应有之义，同时又是加强党内监督的政治保障。4.3大力发展文化教育事业大力发展文化教育事业，增强党内监督意识，为解决党内监督问题提供精神动力和智力支持。列宁指出:“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治”。当前，只有大力发展文化教育事业，建设高度的社会主义精神文明，才能不断增强党内监督意识，增强党内监督实效。为此，就必需构筑思想道德防线，增强自我约束、自我监督的意识:通过理论武装，打牢自我监督的思想基础;通过实施典型教育，强化自我激励的思想观念;通过开展警示教育，增强廉洁自律的思想意识。4.4完善党的基本制度完善党的基本经济制度、政治制度和文化制度，为解决党内监督问题提供制度保障。4.5完善党内各项具体监督制度制度的力量在于以规范性、可预见性和强制性，引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。江泽民指出:“党内监督要有效，监督水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。”不断完善党内监督制度，建立健全党内民主监督的程序和机制，是加强对党的领导机关和党员领导干部监督的关键。实践己经证明，没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。针对党内监督制度存在的上述问题和弊端，我们必须改革党内监督制度，通过制度创新来加强党内监督。既要注重针对某种突出问题制定新的规范，又要注重新旧制4.6理顺党内监督程序当前，一些单位监督制约机制不健全，或虽有监督制约机构、机制，但可行性、操作性差，形同虚设，造成上级难监、同级弱监、下级弱监的尴尬局面。解决这些问题，必须理顺党内监督程序。首先，要通过制定科学的法规，理顺监督主客体之间的关系。两者关系可界定为:同级纪委书记不得兼任同级党委职务，有权参加同级党委的会议，有权查阅同级党委的一切材料，如果受阻，有权制止和向社会公开揭露。如果发现同级党委的有关决定违反党章或其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，有权当场指出或书面提出改正意见，同级党委必须执行。如发生争议，可报请上级纪委裁决。上级纪委裁定后，下级党委和纪委必须服从和执行。其次，切实加强对下级的监督。建立健全责任追究机制，对因主要领导管理不严、监督不力而导致班子成员出现违纪违法行为的，根据党风廉政建设责任制，严肃追究主要领导的责任。对基层党员和下级党组织反映的重大问题和提出的意见、建议，上级党组织要认真办理:并将办理悄况及时通报有关党组织和党员。对压制批评、对敢于反映真实情况的党员进行扫击报复等行为，要严肃查处，以保障党员的民主权利。4.7健全党内监督的法制法规中国共产党党内监督条例(试行) 是我们党成立以来颁布的第一部党内监督法规，是我们党加强自身建设的伟大创举，是党内监督理论和实践发展的重要成果，它的颁布实施，对于坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主、加强党内监督，维护党的团结和统一，提高执政能力和拒腐防变能力，必将起到重要作用。它开