三完善公务员激励机制的对策-哈尔滨商业大学图书馆.doc

基层公务员激励机制状况分析与对策研究黄新宇作者简介：黄新宇（1991），女，黑龙江省铁力市人，哈尔滨商业大学研究生学院2013级行政管理专业研究生，研究方向：公共政策研究。选题来源：哈尔滨商业大学2014年研究生创新科研项目 项目编号：YJSCX2014-291HSD。（哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150028）【摘要】 第十二届全国人民代表大会第四次会议提及到政府部门公务员的管理，其中国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）对于坚持遇到腐败问题必须惩治、发现贪污一概肃清、努力建设一支清正廉洁的公务员团队，并且习近平在中共十八大中首次提出“纯洁性建设”这一概念，由此看出，我国各级政府对于公务员的治理一直视为重中之重，完善地方政府公务员激励机制是提高公务员治理水平的重要途径、是提升政府绩效的关键所在，本文以天津市G法院与天津市H法院为例，列举出其存在的具体问题，并针对具体问题提出解决对策。【关键字】基层公务员；激励机制；对策在中共第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议中，习近平提出要坚持党要管党、从严治党，加强党风廉政建设和加强反腐败工作的双重领导，对于反腐败工作，要加强体制机制创新和制度保障，重视思想政治教育”。在十八届四中全会中，我国明确提出要依法治国，把建设中国特色社会主义法制体系、建设社会主义法制国家作为总体目标。依法治国、加强社会主义法治国家建设，关键是要建立符合社会主义法制行为规范、体现社会主义核心价值观的行政价值系，这对于塑造廉洁高效的政府形象，提高政府的绩效治理水平具有重要意义。一 公务员激励机制中存在的问题 （1）公务员薪酬结构僵化我国公务员的薪酬结构僵化，无法体现出部门差异性是薪酬激励中的严重问题。在政府部门薪酬管理采取的是职务与级别相配合的工资制度，缺很少考虑到特殊地域性的限制，可能致使年轻公职人员因为看不到未来预期的报酬收益，进而导致他们心理失衡，内心滋长不公平情绪，进而产生不了激励的作用。各地有各地的情况，因此公职人员的薪资水平也是各有差异的。另外，现行的一些法律条款影响着公共部门的分配，同一部门要遵守相同的规定，分配机制较为固化，不能产生长期的激励作用。并且薪酬设计僵化、不灵活，缺乏弹性，岗位间差距不公平。公职人员的薪酬中，为了所谓的公平而采取相同的公共部门薪资水平相同，不会因为工作的高效率而薪资就高，低效率而薪资就低，各层级之间的薪资差距比较小，同级别的技术型与普通型人员也未体现出有任何的差异，业绩性薪酬在总薪酬中占有比率偏低，致使激励机制失去有效的作用，无论干多干少都是一个样，导致公职人员产生消极怠工、工作不积极等现象。还有一点是我国地方政府公务员工资严重失衡，主要表现在发达地区和中西部地区以及层级比较高的省市和层级低的县乡之间。（2）大量腐败现象滋生首先，绩效指标体系不健全，导致大量腐败现象滋生的现象，绩效考核体系中缺少对职业道德、行为规范的考核会导致权力寻租等腐败现象。作为行政领导，如果不以行政价值自觉规范自身行为，就会导致权力的寻租和滥用。特别是当官员手中掌握大量的自由裁量权，但没有受到合理监督的情况下，“经济人”的本性会驱使他们作出最有利于自身的选择，个人价值至上，而不惜损害了公共的价值。其次，所谓的一些“官场文化”使个别官员的道德与公共价值取向发生偏差。随着市场经济的发展、以及一些不良社会风气的熏染，使部分从基层成长起来的官员更加注重奢靡的享乐主义，甚至有很多官员背叛家庭、做出一系列违背社会道德和行政伦理的行为。还有一些官员忽略了官员自身建设对于政府绩效治理的重要作用，以为自己手握权力很大，即便有相关部门进行举报、查处，也不会有什么结果，导致管理工作落实不到位1。（3）缺少第三方监督监督机制不完善是导致腐败问题的首要原因，腐败其表现为权力持有者利用不正当行为获得非法收入的行为。造成党腐败的原因主要不在党政官员的个人素质，二是缺乏监督的一元化的权利结构。因此，整党、清党只能治标，不能治本。虽然权力才是产生腐败的根源，对权力的约束才能真正起到遏制腐败的作用，但真正做到“把权力关进制度笼子里”并非易事，因为“权利”本身就具有强大的排他性2。尤其是对领导干部手中的公共权力，如果缺乏严格的监督，就极有可能被滥用。在完完全全的理想主义的“官僚制”体系中，由于其非常的僵化和死板，所以完全不涉及个人利益的影响因素，缺少个人利益得失的影响，可以使政府部门谨遵规章程序来执行公务，由此因素来讲，政府自己本身便可以很好的起到自我监督的作用，才不会存在腐败。而从现如今我国政府对公务员治理的角度来分析，不管是从党和国家的领导制度还是干部制度，官僚主义是其存在的重要弊端，急需整治的毒瘤。其中包括权力的过分集中、政府对于市场监管的家长制现象，干部领导职务流动缓慢甚至终身制等各种各样的特权现象。权力不受控制的滥用、公务员对自己本职工作不负责任、对于应该遵照规章制度办事的情况却徇私行贿等腐败行为在如今社会具有非常大的代表性，所以只有解决了官僚主义，腐败问题才会从根源部被解决。（4）基层公务员晋升缓慢在我国政府公务员的治理中，职务的升降与任免相辅相成。他们各自对应，并形成了一种制约和平衡。如果该系统内只有升职没有降职，那该系统的所有工作人员将会鱼龙混杂，就会更加导致人浮于事的局面，没有办法起到激励的作用，这种“只能上，不能下”的现象，导致公职人员出现工作保守、不思进取的倾向，并使公共部门普遍缺乏竞争与朝气，降低了公职人员队伍的素质和公共服务的质量；那么如果该系统只容许存在降职，没有升职的话就会导致权利的过分集中于一人之手，没有升职的空间也就意味着自我实现的虚无以及薪资水平无法提高，这样不仅会大大挫伤公务员工作的积极性，同时也会减少对于刚刚走出校门的大学生的吸引力，使公务员系统没有新鲜血液的注入而缺乏活力、缺乏创新。3中层管理干部年龄较大，造成“外行领导内行”，等级代替科学，年轻公务员发展空间十分有限，无法发挥真实能力。论资排辈使部分年轻公务员对工作的热情降低、混日子，因为他们觉得职务的升降是与“资历”相关的。资历主义泛滥，拉帮结派、“任人唯亲”等不正之风，这些对于人才的成长都是不好的；而且统一又明确的衡量标准在公务员的晋升中也没有显示出来；职务晋升缺乏相对应的法律保障和公开的民主监督，对于顺利进行选人用人机制的改革是不利的这些现象降低了激励机制的有效发挥。二 对公务员激励机制存在缺陷的原因分析（1）公务员激励环境不健全在我国地方政府的公务员管理中容易出现的许多问题当中，主要受文化环境、法制环境和竞争环境的影响。受传统公共行政模式的影响，官僚层级制的组织结构不利于人发挥积极性和创造性，在政府公务员的管理过程中，不会知人善用，造成人才浪费；严格的法规和规则，以及集权与专制的等级结构也导致权力的非人格化和官僚作风，尤其在传统保守的观念下，人是一种成本而不是资本，缺乏人本管理思想。在价值取向多元化的今天，官本位意识在相当一部分人的脑海中仍很牢固，官本位是封建社会遗留下来的一种迂腐意识。官本位意识衍生出畸形的生活方式和意识形态，阻碍激励机制和我国经济的发展。由此可见，文化环境最明显的影响和制约着公职人员的激励机制。因此我国基层公务员对于文化环境的塑造要尤其重视，要以身作则的为创造优秀的文化环境做出积极的模范作用；领袖崇拜引发等级观念和论资排辈的行政局面，公共管理激励体系的有效实施受到这些传统思想的阻碍。所以文化环境是否健康对于公务员的激励机制能否顺利实施起着重要作用。（2）公务员激励机制不完善一直以来我国的法治存在着管理和社会行为不规范的现象。在过去计划经济条件下的录用制度上，政府是用人主体，任何公共部门都是政府的附属体，没有用人的自主权。公共部门所要招聘的员工，一是靠国家进行统一分配，二是由公共部门依照政府下达的指标，在给定的区域范围内进行自行招用。在录用中，公共部门和公职人员都没有自由选择的权利。随着时间的推移，这种硬性配置的录用制度出现了许多的弊端，如“机关病”、近亲繁殖等。从以上现象可以看出我国政府公务员的激励机制缺乏与之相关的法律条文，激励行为的法制化程度还是比较低下4。 1993 年我国确立了公务员制度，颁布实施了国家公务员暂行条例，有了法律保护人事管理。随着时代的飞速发展，公务员暂行条例暴露出它的不足。2006 年1 月 1 日实施了我国第一部公务员管理的法律中华人民共和国公务员法针对公务员激励方面，在法律方面还是缺少相关的保障。目前为止还没有一套完整的公务员“工资法”出台。对于人事制度的管理，我国现在还只有中华人民共和国公务员法这个总纲性质的大法，其余都是各种条例、暂行规定和管理办法，我国在人事制度方面还没有真正做到有法可依。（3）政府绩效治理相关法制缺乏政府绩效治理的基础和重要组成部分便是公务员的绩效治理。我国地方政府要在国家政府设置的法律条文框架内设置适合本地区实际的地区政府规章制度，而现阶段我国地方政府治理仍然会出现政府官员互相扯皮、办事拖拉、“事难办、脸难看、门难进”、“公务员晋升缓慢”、“看面子”而导致的办事程序过于简洁或是过于繁琐、以言代法、以权压法、徇私枉法情况更是暗流涌动。归其原因，有很多的公务员并非真的缺乏职业素质和技能，而是因为在很多公务员在新任职的时候就出现职能划分不清出、部门和部门之间权力重叠，让很多刚入公务员系统的人产生面对任务而不知所措的情况，本身干劲十足、想要有一番作为的年轻公务员空有一身才能而无处施展，导致办事效率一天比一天低下，而其中部分公务员选择跳槽去其他类型的单位，如此的恶性循环导致政府公信力急速下降、工作绩效很难有提升，可见完善政府绩效的法制建设迫在眉睫5。（4）公务员绩效治理与激励机制发生错位在我国公务员激励实践当中，不论是职级高的公务员还是职级低的公务员，其绩效考核标准都应以是否符合该类公务员所在部门的工作性质，如对于专业技术类的公务员的激励是否更加注重其专业技术的提升、行政执法类公务员是否在平时的激励中更加注重其行政执法的属性、综合管理类的公务员的激励是否注重其业务量的熟知程度及管理水平的提升，同时也要辅之薪酬、晋升、竞争及培训等激励措施。但是现阶段根据G法院与H法院的相应数据显示，我国公务员绩效治理与激励机制连接并不十分紧密，造成激励结果适得其反的现象。表2-1 天津市G法院2014年第二季度各部门信息及法宣工作得分情况报送高院高院采用最高采用本院信息工作简报信息征集法宣总分政治处210760016办公室10010002监察室00001001审管办4293.58.550.5050.5立一庭1100.51003.5执行庭1100.51003.5法警队00010001民一庭1100.50024.5民二庭00000022民三庭113.50117.515民四庭1002.520.506行政庭1100.500.503审监庭00001001刑庭443.54.561427立二庭0000.510.502研究室13323.520150084数据来源：作者对于天津市G法院的实地调查该表格按照天津市G法院信息工作考核办法，被河北法院信息或法院信息工作简报采用一篇主文得1分，简讯0.5分；信息征集回复加0.5分；报送高院得1分，被高院采用主文一篇加2分，简讯加1分。高院采用主文一篇加10分。被本院、市院、最高院同时采用的信息、简讯，累计记分。法律宣传全院得分222分，其中，研究室得分84分，审管办得分50.5分，其他部门得分较少，表明研究室大量精力投入法院宣传而非审判业务调研，审判管理宣传倍加重视，这也是该法院绩效治理的偏差，因为法院的性质就是以行政执法为核心的工作，所以应该把更多关注放在案件的解决和审判案件的专业素质提升上，从而才能起到既增强了公务员素质又提升了部门工作绩效的目的。表2-2 天津市G法院2014年第4季度公共目标单项考核部门总分廉洁自律审务督察学习教育集体活动考勤值班卫生安全车辆管理信息工作调研工作名次额定15分额定10分额定10分额定10分额定8分额定7分额定10分额定10分额定10分额定10分实得实得实得实得实得实得实得实得实得实得审管办9512109108710101091研究室9412108108710101092政治处9312108108710101083刑庭9312108108710101083监察室92.912108108710109.8884审监庭92.512108108710107.5105立案一92.312108107710108.33106办公室91.512109108710107.4887民一91.212109108710107.1788民三9112108108710107.9789民四90.612108108710107.59810民二89.8121010106710106.75811行政89.512108108710106.5812法警队88.212108106710107.16813立案二88.112108108710107.1814执行82.712108101710106.7815信息来源：作者对天津市G法院调研表(2-2)是我国天津市G法院2014年第4季度公共目标单项考核汇报表，该表格对天津市G法院的十余个部门进行廉洁自律、审查监督、学习教育等十个项目进行考察，法院是属于行政执法类工作性质的公共部门，诸如此类的大量与法院审判无关的项目掺杂在法院的日常工作中，此类大量工作挤占审判人员的审判、执行工作精力，不仅对于公务员的激励机制没有起到积极的作用，而且对于公务员的绩效治理更是不利。综合表(2-1)与表(2-2)G法院的情况可知，本应良好的公务员激励机制会对公务员的绩效治理起到积极的作用，表为政治组织部门根据相关规定，年度之初分别就学习、考勤、廉政等工作向各部门额定分数，年终折合分数进行排名考核，我国公务员考核的宗旨主要是根据该考核单位的工作性质，设置一系列与其工作性质相关的条目进行考核，这样做的好处就是可以很好的督促公务员不仅注意其自身业务素质需要提高，同时掌握一定的工作技巧与扩展工作思路，可是如果考核内容与工作性质不是息息相关的话，将会起到事倍功半的效果。 公务员工作绩效的提升取决于多方面的因素，比如：自身素质高低的影响、工作环境的影响、绩效衡量指标的设立、以及是否有与工作性质相配套的培训等原因，以下以天津市H法院的调查数据说明缺乏了正确的与工作相配套的培训内容对公务员无法起到激励的作用，无法提升公务员的专业水平，从而更加不能提升其绩效。表2-3：天津市H法院2009-2014年案件数量统计情况表受理物业审判判决上诉发改调解撤诉20091297513626249293113310592012201010375123262642836991039199220119802127566852909777891290226220129697185072532778608771728250620131225024658336262744373213733352014121102799896226955136115804327信息来源：作者对于H法院的调查表(2-3)反应天津市H法院案件调解难度加大，判决数量降幅不大，上诉数量和发回重审、改判数量大幅减少，但是近年降幅减小出现反复。受理案件数量和撤诉案件数量，随着物业欠费纠纷案件数量变化而增减。表明由于纠纷性质及程度所限，不能过分强调调解。由于诉讼标的额小，当事人能够及时给付，故形成大量撤诉现象。上诉案件减少，表明判后答疑处理的比较好，当事人不明不白意气上诉的减少。发回重审和改判案件下降幅度小，说明二审法院裁判随意性减小，也说明一审法院法律基础理论水平偏低，对疑难、复杂案件尚缺合法裁判的功底，所以要求公务员的培训、日常考核标准设定均要与工作实际相关，以督促公务员不断提升其工作能力与业务水平。表2-4：天津市H法院法院“涉外”工作一览会议、宣传讲座、培训活动调研征文、调查独任法官选任动员大会人大代表走进法院活动庆七一歌咏比赛全国法院学术讨论会宪法日宣传远离毒品，到中小学普及法律教育全市法院春季运动会法学会法治国家建设征文邹碧华先进事迹报告会行政庭与区属政府机构座谈全院趣味运动会最高法院指导性案例索稿全区廉政总结表彰大会行政诉讼法电视培训312植树海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛征文半年工作总结大会初任法官资格培训爱国卫生评比征集侵犯儿童犯罪案例市政法委书记来本院视察指导工作网络管理员培训区妇联歌咏比赛地方志修编、法院院志修编公务用车会议微博信息发布与管理培训陪审员庭审能力培训法院文化建设工作创新“福州杯”征文群众路线教育实践会议人大代表、政协委员建议、提案交办会议天津好人、中国好人推荐活动民事工作要点征询意见信息来源：作者对于H法院的调查 表(2-4)表明2015年度，仅市高院下发教育培训计划各种培训班就65项，法院系统和地方党政部门组织会议、学习、调查等贯彻落实活动成百上千，下发各类通知更是不计其数。我国公务员激励较注重通过培训手段实现人员的道德素质的提升、工作技能的增长，然而表(2-3)与表(2-4)反应的数据显示往往有很多公共部门对于公务员的培训内容对实际工作并没有直接的联系，“文山会海”不仅抢占了公务员实际工作的精力，而且在实际的工作当中并不能学以致用。表明文件的制定内容与法院工作外部环境要求变化密切相关，法院管理内容及其管理方法与法院领导及主管部门偏好密切相关。不以员工切实需求而制定的培训内容无法从根本上起到激励员工的目的，提升公务员的工作绩效更是无从谈起。所以制定实施一套符合公务员需求与满足工作实际的公务员培训显得尤为重要。12三 完善公务员激励机制的对策公共选择学派认为：当代西方民主社会的问题,不是市场制度的失败,而是政治制度的失败所面临的主要挑战,也不在经济方面，而在体系建设和制度结构方面。“制度决定了社会和经济的激励结构”。那么,我国政府部门公务员出现低效、败德行为可以从以下几方面入手进行解决。（1）建立科学的考核制度在我国地方政府人力资源激励机制领域中，绩效考评占据着主要的位置。绩效考核制度包括绩效考核指标的确定、绩效考核的实施、绩效考核的反馈。每一环节都至关重要，都可以决定这一轮的考核是否有效、是否起到真正的目的。首先要建立客观的绩效考核指标作为选拔依据，这一考核标准注重对工作行为本身进行评估，而不是对同绩效有关的个人个性特征进行评估，这样工作人员就能清楚地认识到与工作职位相关的特定行为期望。根据客观的考核标准，考核者和被考核者可以决定是否已经达到预先设定的绩效标准；其次是逐步规范考核材料，发挥考核作用，这样做有利于实现录用考试的科学化、规范化，在稳定的基础上不断创新、完善考试内容，充分发挥出考核的真正作用。 （2）完善公务员薪酬制度薪酬设定首先是要员工有安全感，就是薪酬必须能给他基础的保障，随着国家物价水平的变动，政府公务员的工资水平应得到相应的，遵循市场规律使其保持平衡状态。拉大职务工资和级别工资的档次差距，其次是将绩效和薪酬挂钩，实现绩效薪酬，根据心理学家的研究成果，要更好的发挥激励作用，绩效工资应该达到原工资总额的10%15%的占有比例。扩大薪酬福利的多样性，为保证吸纳更多的有志者来为政府服务，保证公共部门的服务质量。最后，广泛推广“阳光工资”，把公务员的津贴、补贴、奖金等“隐性收入”显性化。6“阳光工资”要求公职人员进行个人财产申报，有效监督公职人员的收入状况，可以有效清除单位和部门的小金库，消除地区差、部门差等问题。在“阳光工资”中还是包含着体现“激励”的奖金，对于工作难度高，工作量较大的一些部门，为了激励公职人员的工作积极性，还是要设立“激励”奖金的。把职务工资的差距拉开，实行“高薪养廉”，杜绝“灰色收入”，激励政府公职人员，充分调动公务员工作的积极性。（3）建立公平的晋升制度在我国政府公务员治理中，公务员职位和职级的升降与任免是重要内容之一。从公职人员的角度讲，有对晋升有希冀和来自降职的压力，这正反两个方面产生竞争激励效应，使公职人员之间形成一种相互促进、奋发有为的风尚。同时，实现职务升降任免，还有利于实现公职人员队伍的优化，进一步保持公职人员队伍的生机与活力。首先要推行竞争上岗制和职务任期制，这样不仅大开用人渠道，选拔优秀人才进入到公职人员队伍，从而克服任人唯亲等不正之风，而且有助于改变机关中存在的一些任人唯亲、吹牛拍马等不良现象，进而形成唯才是举、任人唯贤的良好风气。其次需建立明确统一的选人用人衡量标准，从各国公共部门选用的实际情况看，公职人员的职务选用，都必须符合一定的条件，如符合“德、才、勤、绩”的基本条件，也就是取得选用的资格。我国公职人员选用条件一般包括前提条件、必备条件、业务条件、资格条件、身体条件等几项。选用公职人员的职务时，必须因事择人、以职选人；公职人员选用需要具备拟任职务的专业知识、政策水平、思想觉悟、身体条件方面的内容；严格按照选人用人标准进行选才，让真正有本事的人才有施展才华的舞台，避免非正当竞争、“走后门”等不良现象。习近平也提倡要用科学有效的选人用人机制，把好干部选用起来。强化与完善公民参与人才选拔晋升机制在舆论监督下，保证群众参与，这样达到有效的监督体制。在公开、公正、公平的环境下，对于考试信息、招考条件、考试时间等通过各种手段进行大力宣传，通过严格的考试把关，择优录取。7现如今我国推行“阳光工资”政策，就是把公务员所有的收入公开化、透明化，这样不仅对于腐败有了很好的治理效果，同样也收到了民众对此政策的积极反响。鉴于此，我国基层正粗对于人才的选拔晋升同样可以遵循此方法，将晋升的