食品生产加工小作坊监管模式研究毕业论文.doc

目 录 0 食品生产加工小作坊监管模式研究毕业论文食品生产加工小作坊监管模式研究毕业论文 目 录 第一章第一章 食品生产加工小作坊的现状分析食品生产加工小作坊的现状分析 1 1 1 食品生产加工小作坊的定义分析食品生产加工小作坊的定义分析 1 1 1 1 各种食品生产加工小作坊的定义 1 1 1 2 各种定义中存在的问题 4 1 2 食品生产加工小作坊的特点食品生产加工小作坊的特点 5 1 2 1 食品生产加工小作坊的总体情况 5 1 2 2 食品生产加工小作坊的特点 6 1 3 食品生产加工小作坊存在的原因食品生产加工小作坊存在的原因 8 1 3 1 必然性 9 1 3 2 合理性 10 1 4 食品生产加工小作坊在社会发展中的作用食品生产加工小作坊在社会发展中的作用 11 1 4 1 企业的有效补充 11 1 4 2 解决就业 构建和谐社会的需要 12 1 4 3 承载传统饮食文化 12 第二章第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状我国食品生产加工小作坊监管现状 14 2 1 食品安全监管概念食品安全监管概念 14 2 2 我国现行的食品安全监管体制我国现行的食品安全监管体制 14 2 2 1 我国食品安全监管体制的历程 14 2 2 2 食品安全法 的食品安全监管体制特点 15 2 3 食品生产加工领域的食品安全监管现状食品生产加工领域的食品安全监管现状 18 2 3 1 食品生产加工主体安全保障条件和能力进一步提高 19 2 3 2 食品国家监督抽查合格率保持较高水平 19 2 3 3 食品安全风险基本受控 20 2 4 食品生产加工小作坊监管现状及所存在的问题食品生产加工小作坊监管现状及所存在的问题 21 目 录 1 2 4 1 质监部门关于食品小作坊监管思路的发展 21 2 4 2 我国食品生产加工小作坊的监管政策现状 25 2 4 3 发达国家食品生产加工小作坊监管模式 26 2 4 4 我国食品生产加工小作坊监管原有体制所存在的问题 26 2 5 食品生产加工小作坊产品质量安全分析食品生产加工小作坊产品质量安全分析 31 第三章第三章 食品生产加工小作坊监管体系的理论分析食品生产加工小作坊监管体系的理论分析 33 3 1 食品安全监管体系和相关性分析食品安全监管体系和相关性分析 33 3 1 1 食品安全监管体系的要素分析 33 3 1 2 食品安全监管体系的关键因素 34 3 1 3 政府 生产者和消费者的相关性 35 3 2 食品生产加工小作坊监管体系和相关性分析食品生产加工小作坊监管体系和相关性分析 35 3 2 1 食品生产加工小作坊监管体系 35 3 2 2 食品生产加工小作坊与其他要素的相关性分析 36 第四章第四章 食品生产加工小作坊监管要素的建议食品生产加工小作坊监管要素的建议 38 4 1 科学界定食品生产加工小作坊的定义科学界定食品生产加工小作坊的定义 38 4 1 1 食品生产加工小作坊定义的重要性 38 4 1 2 食品生产加工小作坊定义应坚持的几个原则 38 4 2 设立食品生产加工小作坊准产许可设立食品生产加工小作坊准产许可 40 4 2 1 三种可选择方案的决策 40 4 2 2 设立食品生产加工小作坊准产许可的政府机构 42 4 2 3 设立食品生产加工小作坊准产许可的几点要求 43 4 3 实行出厂产品强制检验制度实行出厂产品强制检验制度 43 4 4 严格限制生产产品销售范围严格限制生产产品销售范围 44 4 5 限定生产加工食品范围限定生产加工食品范围 45 4 6 明确从业人员明确从业人员 46 4 7 规定规定加工原料加工原料 46 4 8 关于易与食品生产加工环节交叉的环节的界定建议关于易与食品生产加工环节交叉的环节的界定建议 47 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 0 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 1 1 食品生产加工小作坊的定义分析食品生产加工小作坊的定义分析 我国食品生产加工小作坊的定义从国家的法律和标准 部门的规章以 及地方的法规在不同的时期就有不同的提法和规定 在日常监管实践中发 现在定义上各种提法都或多或少的存在一定的问题 各种定义也在不断的 补充和完善当中 到目前为止一直都还没有科学准确的统一规定 1 1 1 各种食品生产加工小作坊的定义各种食品生产加工小作坊的定义 1 1 1 1 国民经济行业分类的定义国民经济行业分类的定义 依据 国民经济行业分类 GB T4754 2002 小作坊包括食用农产 品初级加工小作坊 食品生产加工小作坊 食品流通小作坊 餐饮服务小 作坊 其中 食品生产加工小作坊主要指按照一定的工艺流程 加工 制 作 分装用于销售的食品小作坊 具体包括按照标准中规定的 C 类制造业 中农副食品加工业 食品制造业 饮料制造业中食品生产小作坊 1 1 1 2 法律规章的定义法律规章的定义 早在 2004 年以前 国家在食品生产加工环节的监管上主要由卫生部 门在监管 从 2002 年开始 国家质量监督检验检疫总局 以下简称 国 家质检总局 开始在部分食品中实行食品质量安全市场准入制度 食品 生产加工实行生产许可管理 并逐步在所有食品中实行 并要求所有食品 生产加工企业必须获得食品生产许可证才能进行生产销售 1 但由于食品 生产许可的门槛较高 一般的食品企业和小作坊的现有条件根本无法办理 食品生产许可证 这样 就使得很多食品小企业小作坊无法纳入获证企业 的管理范围 为了很好的对无证小企业小作坊进行监管 为此 国家质检 总局出台了相应的监管办法 并不断的进行补充和完善 在食品生产加工 小作坊的定义上 质检总局也在进行不断的探索和更新 在不同时期作出 了不同的定义范围 1 早在 2005 年 为了全面贯彻落实 国务院关于进一步加强食品安 全工作的决定 的要求 全面加强食品生产加工环节质量安全卫生监管 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 1 国家质检总局就合理界定过食品生产加工小作坊的定义 2005 年 9 月 22 日国家质检总局发布 关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见 试 行 国质检监函 2005 781 号 文中对食品生产加工小作坊提出如下定 义 食品生产加工小作坊 是指由 7 人以下 属个体工商户 组成的 有 固定场所 以手工制作为主或者有小量简单的生产加工工具和简易生产设 施 其产品无预包装或者简易包装 直接销售给本村或者本乡消费者的食 品生产加工单位 并对食品生产加工小作坊生产加工产品范围进行了规范 指出食品生产加工小作坊在保证食品质量安全的前提下可以从事与原材料 产地密切相关且直接关系原料产地农民增产增收的食品 具有地方特色且 采用传统工艺生产的食品以及少数民族食品 凡是未取得食品生产许可证 的不得生产高风险食品 2 2007 年国家质检总局按照党中央 国务院对食品安全监管工作的 总体要求 结合当时我国食品生产加工小作坊的客观状况和食品质量安全 市场准入工作的实施情况 在充分总结各地经验和征求各地意见的基础上 国家质检总局对食品小作坊监管试行意见进行了修改 于 2007 年 6 月 22 日发布 关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见 国质检 食监 2007 284 号 对食品生产加工小作坊重新定义如下 固定从业人 员较少 有固定生产场所 生产条件简单 从事传统 低风险食品生产加 工 不含现做现卖 的没有取得食品生产许可证的生产单位和个人 纳入食 品生产加工小作坊监管范围的产品目录由省级质量技术监督部门根据本地 区实际情况制定 2009 年 6 月 1 日起 中华人民共和国食品安全法 正式实施 食 品安全法中虽然没有明确定义食品生产加工小作坊 但也提出了基本的要 求 食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动 应当符合 本法规定的与其生产经营规模 条件相适应的食品安全要求 保证所生产 经营的食品卫生 无毒 无害 2 同时 明确了食品生产加工小作坊的 监管由各地根据实际情况自行确定 中华人民共和国食品安全法 实行后 国家质检总局 关于进 一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见 的文件已作废 国家质检 总局于 2009 年 9 月 1 日开始实施 食品生产加工小作坊质量安全控制基 本要求 GB T23734 2009 此推荐性标准中规定 食品生产加工小作坊 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 2 food workshop 是指依照相关法律 法规从事食品生产 有固定生产 场所 从业人员较少 生产规模小 无预包装或者简易包装 销售范围固 定的食品生产加工 不含现做现卖 的单位或个人 2010 年 2 月 1 日 国家质检总局 食品生产加工领域中小作坊监 管工作专题座谈会会议纪要 质检办法函 2010 96 号 中 提出了食 品生产加工小作坊定义的指导意见 可首先依据经营者性质来限定食品生 产加工领域中小作坊的范围 即符合相关条件的个体工商户 是食品生产 加工领域中小作坊的基本业态 还可从以下几个要素着手把握其内涵 规 模小 人数少 有固定场所 从事加工制作用于销售的食品 因此 可以 考虑规定从事食品生产加工活动的个体工商户 年销售额 50 万元左右 从业人员 10 人以下 为食品生产加工领域中小作坊的基本范畴 各地可 根据实际情况 确定量化指标 食品生产加工领域中小作坊应当有别于从 事食用农产品初级加工 现做现卖 前店后厂 食堂餐饮类小作坊 各地 要按照现有法律法规有关规定 结合当地实际 研究确定小作坊的范围 1 1 1 3 各地法规的定义各地法规的定义 根据 食品安全法 的要求 各地也正在不断的出台食品生产加工小 作坊监管的办法 纷纷提出了切合当地实际的食品生产加工小作坊的定义 宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法 2010 年 1 月 16 日实行 中规定 食品小作坊是指固定从业人员较少 有固定生产经营场所 生产条件简单 从事食品生产加工的单位或者个人 吉林省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例 草案 2010 年 6 月 23 日修改稿 中规定 食品生产加工小作坊是指有固定生 产场所 从业人员较少 生产加工规模小 产品无预包装或者简易包装 销售范围固定的食品生产加工 包括前店后场 单位或个人 广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例 草案 中规 定 食品小作坊是有固定生产经营场所 生产条件简单 从事传统 低风 险食品生产加工活动 不符合 中华人民共和国食品安全法 规定的食品 生产许可条件的食品生产单位或个人 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 3 1 1 2 各种定义中存在的问题各种定义中存在的问题 综前所述 现行有效的法律规章以及大部分地方性法规中 并没有明 确食品生产加工小作坊的定义 食品安全法 对食品生产加工小作坊提 出了基本的要求 明确食品安全监管由各省市自行确定 第一次给予了食 品生产加工小作坊的生存和发展的法律地位 但却没有给出明确的定义 食品生产加工小作坊的质量安全控制基本要求 GB T23734 2009 虽 然提出了食品生产加工小作坊的定义 但这个标准是作为推荐性标准 且 其中包含了不少含混之词 比如相关 少 小等 存在一定意义上的瑕疵 不少专家也指出该定义缺乏可操作性 所以目前就连质监系统都较少所用 而延续使用国家质检总局2007年出台的 关于进一步加强食品生产加工小 作坊监管工作的意见 的提法 形式逻辑学用 种差加属 的方法给认识对象下定义 种差加属 定义法是指 当我们对一个概念 比如 人 下定义时 首先要找到与 这一概念最近的 种概念 动物 然后我们就可以说 人是一种动物 了 但仅仅这样说是不完整的 我们还必须找出 人 这一 属概念 和 动物 这一 种概念 的其它 属概念 鸡鸭牛羊 之间的 差异 属差 来 人 和 鸡鸭牛羊 之间的 属差 是什么呢 是 制造生产工具 从而我们得出 人是能制造生产工具的动物 这一完 整定义 定义的规则 1 种概念和属概念的外延要相称 比如 你不能说 人是一种能制造生产工具的生物 这就犯了 外延过宽 的逻辑错误 因为生物还包括植物 2 不应循环 比如 你不能说 蛋就是卵 因 为你也可以反过来说 卵就是蛋 结果是谁也说明不了谁 3 一般不 应是否定的判断 比如说 人不是狗 这样说毫无意义 4 属差 应 尽可能详细确切 比如 关于人的定义最好这样说 人是能制造复杂生 产工具的动物 在食品生产加工小作坊的定义中 从事食品生产加工的单位和个人 就是 种概念 食品生产加工小作坊 和 食品生产企业 是 属概 念 属差 是 人员少 规模小 传统 低风险 等等 在定义食品 生产加工小作坊过程中最主要的就是要把 属差 确定下来 按照定义的 规则 原来国家和各省市在不同时期提出的各种有关食品生产加工小作坊 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 4 的定义都不同程度上存在一定的问题 其中主要问题集中体现在 一是从 业人员少 规模小 均没有具体的量化 不够详细确切 工作中难以统 一标准 二是传统 低风险食品没有确定 也 不够详细确切 难以执 行到位 三是销售范围固定 也没有明确规定具体范围的大小 四是小作 坊发展壮大后 允不允许整改取得食品生产许可证 没有体现动态管理 因此在一定意义上来说 各种关于小作坊的定义在一定程度上都存在或多 或少的瑕疵 所有这些问题导致在现实执法过程中 对于食品生产加工小 作坊的界定往往依靠执法工作人员的主观判断 存在很大的主观性和随意 性 缺乏可操作性 影响了食品生产加工小作坊的食品安全监管政策执行 1 2 食品生产加工小作坊的特点食品生产加工小作坊的特点 1 2 1 食品生产加工小作坊的总体情况食品生产加工小作坊的总体情况 截止 2007 年 7 月 根据国家质检总局的统计 全国 30 个省 自治区 直辖市 西藏自治区除外 下同 共调查食品生产加工企业 作坊 448153 家 其中规模以上食品生产加工企业 2 6 万家 产品市场占有率为 72 产量和销售收入占主导地位 规模以下 10 人以上食品生产加工企业 6 9 万家 产品市场占有率为 18 7 10 人以下食品生产加工小企业小作坊 35 3 万家 产品市场占有率为 9 3 见图 1 1 3 食品生产加工小作坊占调 查食品生产加工企业总数的 78 8 证照不全的有 223297 家 占调查食品 生产加工企业总数的 49 8 无证无照的 164149 家 占调查食品生产加工 企业总数的 36 6 其主要产品是豆制品 大米 小麦粉 白酒 食用植 物油等 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 5 图 1 1 中国各类食品企业及产品市场占有率状况 近年来 经过整治 已有 19424 家食品生产加工小作坊停产或转产 8814 家食品生产加工小作坊被强制停产 19317 家食品生产加工小作坊联 合 兼并 206739 家食品生产加工小作坊签订了食品质量安全承诺书 通 过帮扶指导 5385 家整改后达到准入要求 已经获得或申请食品生产许可 证 对 5631 家限期整改仍达不到要求的小作坊予以取缔 对地处偏远的 农村地区 达不到市场准入要求且生产的食品与当地群众生产生活息息相 关的 经过各级质检部门与地方政府共同研究 按照强化监管 限制销售 区域等措施 初步确定了允许有条件存在的食品生产加工小企业小作坊 36699 家 查处的无证生产和存在其他违法违规行为的食品生产加工小作 坊 26726 家 4 1 2 2 食品生产加工小作坊的特点食品生产加工小作坊的特点 我国食品生产加工小作坊大量存在 大部食品生产加工小作坊生产的 是传统的小食品 且具有分布广 规模小 灵活性强的特点 与人们生活 密切相关 成为构建和谐社会不可或缺的一部分 总的来讲 我国食品生 产加工小作坊大多从业人员知识水平不高 生产设施和设备简陋 无法获 得食品生产许可证 广泛分布在农村和城乡结合部 呈现 多 小 散 乱 差 的特点 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 6 1 数量多 分布隐蔽 一方面 食品加工小作坊数量多 占所有食 品生产加工企业的 78 8 另外一方面生产地点分布广 灵活性较强 并 且比较隐蔽分散 多处在城区僻静处 城乡接合部 集镇偏僻处及农村 生产具有明显的季节性 易出现新增和停产现象 不易发现 2 规模小 小作坊多数是家庭式生产经营模式 投资少 生产设备 简陋 工艺简单 将农产品经过简单工艺加工转换成食品 很少使用添加 剂或者基本不使用添加剂 5 生产人员较少 人员流动性大 不能完全做 到体检合格持证上岗工作 大部分小作坊所生产的产品大多是传统手工艺 生产的食品 不具备现代食品工业的条件 生产能力小 加工水平和产品 档次低 且产量有限 一般都仅限在本县或者本乡销售 销售范围较窄 渠道比较稳定 消费人群较小 而且销售方式都比较单一 大多是前店后 厂 现做现卖 食品也基本是裸卖 无食品定量包装和商品标签 厂名 厂址 生产日期 保质期等与质量有关的资料不全 3 生产条件差 小作坊生产环境普遍较差 卫生状况不佳是食品小 作坊的共有特点 大部分食品小作坊没有专门的生产场所 原料区 加 工区和产品区不分 生产与生活居所在一起混用 布局不合理 生产场 所面积小 且卫生和工艺流程要求有较大的差距 生产车间设置不规范 没有安装紫外线消毒灯 更衣 洗手设施等 防蝇 防尘 防鼠等设施也 基本没有 存在着相互污染空间 且不能保证对生产设施进行有效消毒 加工场所的卫生条件不符合要求 一些小作坊位于公路旁 易受各种污染 目前小作坊的生产条件差是引起二次污染 造成食品安全问题的重要隐患 之一 4 没有产品质量标准 食品小作坊 大多缺乏专业技术人员 缺乏 科学的工艺 在使用食品添加剂上存在隐患 小作坊均没有检验及设备 对原料和产品质量无法进行检验 产品质量控制存在缺陷 全凭感官和经 验判断质量优劣 无法保证产品质量是否合格 产品质量差 使用添加剂 不按照 GB2760 标准要求 全凭经验感觉使用 容易造成超范围 超量使 用 及滥用非食品用的化学添加物现象时有发生 如在豆制品中违禁添加 吊白块 加上没有管理制度 无法实现生产全过程的质量控制 5 经营理念落后 多数作坊为赢得市场 拼命降低价格 压缩生产 成本 而不是在提高产品质量上下工夫 形成恶性竞争 小部分经营者甚 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 7 至为了追求经济效益 不讲究产品质量 不讲诚信经营 恶意造假 恶性 竞争 惨淡经营 尽管小作坊难以进入大市场 但仍埋下了质量安全隐患 6 业主素质低 食品质量安全 法律意识淡薄 利欲熏心 丧失道 德罗盘 马克思曾说 如果有 10 的利润会让人疯狂 有 50 的利润会让 人不顾一切 有 100 的利润可以铤而走险 有 300 的利润可以践踏人间 一切法律 小作坊从业人员多数是以家庭成员为主 或当地的农民和外 来民工 文化水平低 技术力量薄弱 缺乏专业生产知识 缺乏正规和必 要培训 一些业主认为这些传统产品都有久远的历史 也没出过什么大问 题 食品质量安全意识淡薄 只知道 只想多赚钱 对国家相关的法律法 规了解甚少 甚至存在故意制假 售假行为 例如 一些不法商贩用酒精 甚至工业酒精勾兑白酒 7 证件不全 食品生产加工小作坊大多没有办理工商营业执照 卫 生许可证和食品生产许可证 尤其是 食品安全法 实施后 食品生产许 可证作为工商营业执照的前置 而绝大部分的小作坊达不到发证的条件 无法办理食品生产许可证 故也没有办法对原有的工商营业执照进行年审 换证或新办证 所以 大部分是证照不全的非法加工小作坊 8 具有较强的适应性 小作坊分布较散 规模较小 灵活性强 靠 近人们生活或工作地点 是正规超市或大中型食品生产企业的有益补充 散 小 多的特点 决定了小作坊有很强的适应性 同时 小作坊投入少 生产成本低 产品价格低 大多面对社会低消费人群 而我国生活水平低 的人群还占多数 所以 小作坊的产品具有很大的价格优势 1 3 食品生产加工小作坊存在的原因食品生产加工小作坊存在的原因 食品生产加工小作坊能大量存在是一个非常复杂的社会问题 有其深 远的历史根基和存在基础 它与食品消费对象的广泛性 消费层次的多样 性以及生产加工的简易性密不可分 食品生产加工小作坊目前仍然是发展 农村经济 增加农民收入 解决农民就业的重要手段 存在即合理 经济 学也承认这一点 而且必须承认这一点 食品生产加工小作坊的存在有其 必然性和合理性 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 8 1 3 1 必然性必然性 1 3 1 1 食品的属性决定食品的属性决定 在食品工业规模化生产的今天 部分小食品的属性就决定了只有在食 品生产加工小作坊中才能加工而成 才能保持特有风味 比如 臭豆腐 甜酒 酸菜等一系列的特色小食品 因为这些特色的小食品只局限于特定 区域销售 局限于特定的人群销售 局限于特定的时间或季节销售 或者 因运输或者贮藏 或者本身这些特色的小食品的销量有限等诸多的因素 就目前我国现有的生产技术 都决定了不可能规模化 大批量的进行生产 某些传统的小作坊食品如果采用企业化生产 其质地 口感都会发生变化 很难达到小作坊的水平 就失去了传统食品的特有风味和意义 6 1 3 1 2 经济发展规律决定经济发展规律决定 目前我国还处于社会主义市场经济建设的初级阶段 国家正在大力发 展民营经济 企业的做大做强 都是经历从小到大 从无到有的积累过程 尤其是我国的食品小作坊要发展壮大 必然要经历资本原始的积累阶段 现在很多有规模的食品企业例如老干妈 全聚德 王老吉等 最初也是由 食品生产加工小作坊发展而来 因此 现阶段食品生产加工小作坊大量存 在是客观必然 是顺应市场经济发展的客观要求 即使将来经济发展到一 定程度 食品小作坊仍然有存在的必要 即便是在经济发达的欧美国家或 工业化程度相当高的城市或地区 也存在很多食品小作坊 1 3 1 3 经济发展不平衡决定经济发展不平衡决定 目前我国的经济发展不平衡 大部分地区经济状况还欠发达 而食品 生产加工小作坊生产简单 设备简陋 成本低下 利润较薄 经营灵活 变更迅速 方便群众 生产的产品销售区域和范围主要是社会底层的低收 入弱势群体 正好符合在欠发达地区生存 他们大多也只是为了能养家糊 口 作为家庭经济收入的主要方式 由于小作坊食品具有价格和便民等方 面的优势 市场对其产品具有一定程度的依赖 对于一些经济收入水平低 的群体来说 生活水平不高 质量意识不强 虽然关心食品质量安全 但 在消费选择上只管价廉 不论物美 我国现阶段的居民中 优先选择廉价 食品的消费群体 远远大于 安全需求优先 的消费群体 必然导致大量 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 9 食品小作坊有其生存的土壤 此外 食品小作坊还能对当地农副产品快速 吸纳消化 就地转化农村剩余劳动力 对民间传统工艺也有保留作用 同 时 小作坊直接涉及农民增产增收 关系农民的生产生活需求等 为其存 在创造了条件 1 3 1 4 法律制度不健全决定法律制度不健全决定 我国的食品安全法律制度不健全 无证生产销售的执法不到位 长期 以来还没有形成严格的准入制度 尤其是食品市场准入时间较短 只有短 短的 7 年时间 目前还有部分无国家标准或行业标准的食品 尤其是半成 品 未明确纳入生产许可范围 让老百姓甚至是商家无所适从 必然导致 现实生活中存在着多个 二元化 的问题 一是在市场环节当中 一方面 以超市和百货公司为代表的规范营商者 严格执行准入制度 另一方面 集市式或墟场式的集贸市场 则处在一种宽松的管理状态 经营无证食品 现象还大量存在 以至食品小作坊的无证产品还有生存的空间 二是在食 品生产加工的环节 必然存在着大量的无证无照 有照无证的生产 企业 作坊 这些作坊游离于监管之外 此外 由于质监部门在食品生产加工小 作坊的监管上没有强有力的法律 缺少强制执行措施 对非法加工户的查 处不力 也是食品小作坊必然存在的主要因素 而部门之间存在职能交叉 尤其是在前店后厂 现做现卖的小作坊监管上 各部门存在推卸责任的现 象 出现监管的真空 也必然导致小作坊的大量存在 1 3 2 合理性合理性 1 3 2 1 销售渠道相对稳定长期存在决定销售渠道相对稳定长期存在决定 由于长期积累 食品生产加工小作坊生产出来的食品已有相对稳定的 销售渠道 这些食品生产加工小作坊生产的食品因其低成本和售价便宜 吸引一些小商小贩及群众购买 形成了相对稳定的销售渠道 比如南方湿 米粉 因其产品的保质期短 常温保存只能保存一天 另外 销售区域由 于运输成本问题一般也较小 所以 大多是订单式生产 销售渠道比较固 定 每个乡镇都存在米粉作坊也合情合理 虽然食品加工小作坊加工的产 品不能进入大型商场和超市 但在集贸市场 农特产店还是有较大的市场 份额 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 10 1 3 2 2 与消费者需求密切相关决定与消费者需求密切相关决定 在食品日益丰富的今天 食品花样繁多 消费者的需求是多样化 多 方位和多层次 不同地区 不同人群 不同的年龄 有着不同的消费需求 食品获证企业产品往往大而不全 不可能满足所有消费者的差异化需求 而小作坊经营灵活 变更迅速 对食品社会消费需要是个有益补充 工厂 化生产的食品 尽管有现代化的生产技术和统一的产品质量 但在价格 品种 风味等方面仍然存在缺陷和不足 而食品小作坊为了吸引和留住消 费者 总是会及时听取消费者的意见 不断的创新 不断更新品种 花样 和口味 以满足不同的消费者的需求 另外 中国经历了漫长的农业社会 时期 中国农民的一些简单食品都是通过自己动手制作而成 并有风味的 独特性和传统的工艺性 如某些地方米酒 因为其独有的水源 工艺 气 候等因素 形成自身特有的风味 深受当地群众喜爱 事实上 中国很多 名优食品 都是出自小作坊 也正是因为有了小作坊 才让一些名优食品 的工艺得以传承并保持旺盛的生命力 小作坊大量存在于乡村 这是广大 农民对农副产品快速吸纳消化的一种长期形成的手工传统制作食品的形式 它直接解决当地居民的一些生活食品需求 如豆腐 通过豆子简单加工而 成 粉干 由大米直接制作 农民多数长期依赖于它 制作也简单方便 1 4 食品生产加工小作坊在社会发展中的作用食品生产加工小作坊在社会发展中的作用 食品小作坊在我国现阶段和今后相当长时期内仍然广泛存在 目前仍 是食品供应的重要组成部分 在我们的社会生活中发挥着重要作用 1 4 1 企业的有效补充企业的有效补充 食品生产加工小作坊覆盖了我国大部分区域 无论是在经济发达的东 部沿海 还是在经济欠发达的中西部地区 都广泛地存在 主要分布城镇 和农村等区域 而食品企业大多存在于经济发达地区 主要分布在城市及 周边 产品也主要进入超市和商场 所以 食品生产加工小作坊已经成为 老百姓购买食品的重要来源之一 在销售渠道上是食品企业的有效补充 食品生产加工小作坊跟老百姓的生活密切相关 能够满足不同的消费群体 的需要 能够及时为老百姓提供便捷的服务 为老百姓提供新鲜 美味 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 11 方便的当地特色食品 让老百姓在自家门口就能享受到物美价廉的食品 1 4 2 解决就业 构建和谐社会的需要解决就业 构建和谐社会的需要 在我国 解决就业收入无疑是绝大多数普通劳动者家庭的主要问题 而就业问题是一个社会问题 失业和就业难问题往往容易发生在相对处于 社会底层的一部分人或 弱势群体 身上 容易导致这些失业者的心理严 重失衡和不满 严重的很有可能诱发危害社会治安的犯罪犯法活动 危及 社会治安和稳定 而新办一家食品生产加工小作坊 具有风险小 见效快 投资少等众多优势 能够有效解决部分低收入人群和弱势群体的就业谋生 问题 在我国 从事小作坊食品生产加工的相当一部分是下岗失业人员 农村剩余劳动力 失地农民 残疾人等弱势群体 据悉 在中国近 45 万 家食品加工企业主体中 80 是属于食品小作坊 大约有 35 万家 大约有 两亿多农民涉足食品生产 尽管食品小作坊在食品生产加工业中所占产值 十分有限 但在目前中国二元经济结构的现实下 它在安置就业 解决一 部分人的生计和部分区域的民生问题上有着重要的作用 在广西桂平市社 坡镇 全镇共有 1000 多家腐竹小作坊 形成了从销黄豆 磨豆 生产 收购 销售 供煤供柴 生猪养殖等一完整的生产链 解决就业人员多达 10000 多人 人均收入达到 1 2 万元 实现了农村富余劳动力就近就地转 移就业 我国 十一五 规划中明确提出了构建和谐社会 逐步改善提高 社会底层的收入比较低的弱势群体的生活状况 食品小作坊在扩大就业领 域和缓解就业压力方面发挥着举足轻重的重要作用 是构建和谐社会的需 要 1 4 3 承载传统饮食文化承载传统饮食文化 中国是个有着五千年历史的文明古国 中国文化博大精深 源远流长 传承的食品生产加工文化独具中国特色 而大量存在的传统小作坊食品不 仅仅是作为一种食品供人们解决食用 大多还作为一种精神和文化传承的 载体 部分小作坊名优食品 它包涵了民俗的独特性 文化的多样性 传 递着民族文化 民俗文化 宗教文化 文学艺术 历史文化等 如中国人 过生日很多都喜欢制作或享用长寿面 以求健康长寿之意 花馍有情 十 二时蒸项圈馍 祝福儿女一生顺利 中秋月饼 是中华民族独脉相承的中 第一章 食品生产加工小作坊的现状分析 12 秋团圆寄情之物 饺子喻意 大年初一五更吃饺子 象征新旧更替财源滚 滚 就连大家非常熟悉的馒头也承载着有关诸葛亮的历史故事 传统的生 产加工小作坊食品文化内涵丰富多彩 喻意深刻而美好 为食品工业的发 展提供了丰富的资源库和文化内涵 是食品发展的重要基础和支撑 正是 因为有了食品生产加工小作坊 才让一些名优食品的工艺得以传承 在我 国广袤的土地上 在不同的民族 不同的地域中广泛流传下来的种类繁多 的食品 都是在小作坊中通过传统手工工艺制作加工而成 在一定的地域 范围内流向消费大众的 它有着广泛的消费群体 成为广大人民群众不可 或缺的 各族人民特别是在农村 小城镇的人民群众饮食文化的重要组成 部分 7 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 13 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 2 1 食品安全监管概念食品安全监管概念 世界卫生组织 WHO 将 食品安全监管 界定为 由国家或地方政 府机构实施的强制性管理活动 旨在为消费者提供保护 确保从生产 处 理 储存 加工直到销售的过程中食品安全 完整并适于人类食用 同时 按照法律规定诚实而准确的贴上标签 而食品安全监管体制是指国家对 食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度 它是国家有关食品安 全的法律 法规和方针 政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障 2 2 我国现行的食品安全监管体制我国现行的食品安全监管体制 2 2 1 我国食品安全监管体制的历程我国食品安全监管体制的历程 我国食品安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分 段兼顾的变化 2004 年国务院出台了 国务院关于进一步加强食品安全工 作的决定 国发 2004 23 号 确立了分段监管为主 品种监管为辅的食 品安全监管体制 具体提出 农业部门负责初级农产品生产环节的监管 质检部门负责食品生产加工环节的监管 将现由卫生部门承担的食品生产 加工环节的卫生监管职责划归质检部门 工商部门负责食品流通环节的监 管 卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管 食品药品监管部门负 责对食品安全的综合监督 组织协调和依法组织查处重大事故 按照责权 一致的原则 建立食品安全监管责任制和责任追究制 在 2008 年国务院 机构改革的过程中 卫生行政部门与食品药品监管部门在食品安全工作中 的职责对调 分段监管的食品安全监管体制仍然延续 食品安全法 自 2009 年 6 月 1 日开始实施 对以上的监管体制进一步予以了明确 并真正 意义的从法律上给予了确定 使我国的分段监管体制有了法律上的地位 这一现行食品安全监管体制有利于各司其职 在实际工作中对改善食品安 全状况发挥了积极作用 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 14 2 2 2 食品安全法食品安全法 的食品安全监管体制特点的食品安全监管体制特点 在总结近年来食品安全管理经验 教训的基础上 中华人民共和国 食品安全法 对我国的食品安全监管体制作了一些方向性 思路性的规定 明确了我国食品安全监管的基本特点 见图 2 1 全程全面监管 食品 生产经营者是第一责任人 分工协作监管 地方政府负主要监管责任 鼓 励社会参与和监督 8 2 2 2 1 全程全面监管全程全面监管 从调整的环节看 食品安全法 与 食品卫生法 将种植业 养殖 业排除在调整范围外不同 食品安全法 的调整范围不仅涵盖了食品的 生产加工 食品的流通和餐饮服务 还涵盖了食用农产品的生产 从而体 现了从 农田到餐桌 9 的 全程监管 的思想 从调整的对象看 食品安全法 的调整对象不仅仅包括了食品 还 包括了食品添加剂 食品相关产品 用于食品的包装材料 容器 洗涤剂 消毒剂和生产经营工具 设备 从而体现了 全面监管 的思想 2 2 2 2 部门分工协作分段监管部门分工协作分段监管 食品安全法 规定的监管体制是 1 4 体制 即一个部门负责综合 协调 四个部门负责分段监管 见图 2 2 这是一个有分 有合的体制 全程全面监管全程全面监管 分工协作分段监管分工协作分段监管 地方政府负主要监管责任地方政府负主要监管责任 食品生产经营者是第一责任人食品生产经营者是第一责任人 鼓励社会参与和监督食品安全鼓励社会参与和监督食品安全 食品安全食品安全 监管体制监管体制 图 2 1 食品安全监管体制示意图 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 15 分 是 食品安全法 将食品从农田到餐桌的全过程 分为农产品种植 养殖 食品生产 食品流通 餐饮服务四个阶段 分别交由农业行政 质 量监督 工商行政管理和食品药品监督管理等四个部门负责监管 合 是 食品安全法 将与食品全过程监管直接相关的食品安全风险评估 食 品安全标准制定 食品安全信息公布 食品检验机构的资质认定条件和检 验规范的制定 组织查处食品安全重大事故等 交由负责综合协调的卫生 行政部门负责 国务院设立食品安全委员会 作为高层次的议事协调机构 协调 指导食品安全监管工作 其用意显然是为了在分段监管的条件下 消弭监管缝隙 形成监管合力 保持一个有效的监管整体 图 2 2 分段监管组织机构图 此外 食品安全法 第 103 条还明确 国务院根据实际需要 可以 对食品安全监督管理体制作出调整 从而为今后时机成熟时改革食品安 食品安全委员会食品安全委员会 国务院设立 国务院设立 卫生行政部门卫生行政部门 综合协调职能 综合协调职能 农业行政农业行政 部门部门 工商行政工商行政 管理部门管理部门 出入境检验出入境检验 检疫机构检疫机构 质量监督质量监督 部门部门 食品药品食品药品 监管部门监管部门 地方人民政府地方人民政府 统一负责领导组织协调 统一负责领导组织协调 农产品源头农产品源头食品生产食品生产 食品流通食品流通餐饮服务餐饮服务 进口食品进口食品 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 16 全监管体制预留出了一定的空间 2 2 2 3 地方政府负主要监管责任地方政府负主要监管责任 我国地域广阔 食品生产经营者主体众多而分散 如果仅单靠或主要 依靠中央政府及其有关部门监管食品安全是不太可能的 地方各级人民政 府尤其是县级人民政府及其有关部门 是直接面对食品生产经营者和人民 群众 是食品安全监管的主要中坚力量 作为地方的主要行政机关 地方 各级人民政府负有管理本行政区域内的经济 教育 科学 文化 卫生等 行政工作 领导所属各行政部门和下级人民政府工作的职责 是食品安全 监管工作能否真正落实的关键 实践证明 只有地方各级人民政府高度重 视食品安全监管工作 切实加强对食品安全工作的领导 食品安全监管工 作才能真正落到实处 为此 食品安全法 第 5 条明确确立了地方人民政 府负主要监管责任的原则 明确 县级以上地方人民政府统一负责 领导 组织 协调本行政区域的食品安全监督管理工作 质检 工商等实行地 方垂直管理的行政机构也应当服从所在地人民政府的统一组织和协调 2 2 2 4 食品生产经营者是第一责任人食品生产经营者是第一责任人 实践证明安全食品不是政府能 管 出来的 而是食品经营者 生产 出来的 食品生产经营者承担食品安全的第一责任 政府的主要职责是去 发现问题 界定责任 并予以查处 而不是包揽本应该由食品生产经营者 承担的第一责任的义务 食品安全法 上虽然没有直接出现 食品生产经营者是食品安全 第一责任人 的表述 但从内容上明确了食品生产经营者在食品安全上应 当承担的主要责任 只有生产经营者才对其使用的原料 辅料及生产过程 最为熟悉 自然应对其生产经营的食品负第一责任 也只有明确食品生产 经营者的第一责任 才能促使每一个食品生产经营者强化食品安全意识 采取有效措施主动把好食品安全关 切实保障食品安全 我国有近 2 5 亿农户 近 50 万家食品生产加工企业 让政府监管部 门采取人盯人的方式保障食品安全也不现实 所以更需要强化食品生产经 营者的第一责任 因此 食品安全法 第 3 条强调 食品生产经营者应 当依照法律 法规和食品安全标准从事生产经营活动 对社会和公众负责 保证食品安全 接受社会监督 承担社会责任 并详尽规定了食品生产 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 17 经营者应尽的义务 加重了对食品安全违法行为的法律责任 10 2 2 2 5 鼓励社会参与和监督食品安全鼓励社会参与和监督食品安全 食品安全关系到每个人的身体健康和生命安全 自然而然要受到社会 各界的高度重视和关注 实践证明 社会各界的广泛参与和监督 对于普 及食品安全知识 及时发现食品安全监管中的隐患和漏洞 监督监管行政 机关依法履行职责具有非常重要的意义 为此 食品安全法 主要从以 下三个方面作了规定 第一 国家鼓励社会团体 基层群众性自治组织开 展食品安全法律 法规以及食品安全标准和知识的普及工作 见 第 8 条 第 1 款 第二 新闻媒体应当开展食品安全法律 法规以及食品安全 标准和知识的公益宣传 并对违反本法的行为进行舆论监督 见 第 8 条 第 2 款 第三 任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法 的行为 有权向有关部门了解食品安全信息 对食品安全监督管理工作提 出意见和建议 见 第 10 条 2 3 食品生产加工领域的食品安全监管现状食品生产加工领域的食品安全监管现状 2004 年 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 出台 国务院 决定将食品生产加工环节的食品安全监管由质监部门负责 几年来 质监 系统按照 统一管理 分类监管 重心下移 层级负责 的食品安全监管 工作机制以及 地方政府负总责 企业是食品安全主体 质监部门承担辖 区监管责任 的 三位一体 的责任机制 扎实对食品生产加工领域进行 全面的监管 质监系统实施食品安全监管的主要思路 一是对食品生产加 工企业主要实施食品质量安全市场准入制度 并落实食品企业质量安全主 体责任 加快食品企业诚信体系建设为主的监管制度 二是对食品生产加 工小作坊主要按照 引导 规范 监管 便民 的工作原则 实施质量安 全承诺 区域监管责任 打扶结合的监管机制 三是以食品质量安全专项 整治为抓手 以 四查 四建 四落实 为主要内容 逐步规范提高食品 生产加工秩序和食品质量安全总体水平 经过这几年来的努力 质监系统 狠抓源头 固本强基 尽职尽责组织推动各项工作 监督企业落实食品安 全主体责任 探索创新食品生产监管方法 不断提高监管工作水平 监管 有效性得到了稳步提高 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 18 2 3 1 食品生产加工主体安全保障条件和能力进一步提高食品生产加工主体安全保障条件和能力进一步提高 从国家质检总局食品质量安全市场准入信息查询系统可查出 截止 2010 年 10 月 10 日 全国共发放了食品生产许可证 14 4 万张 占全国食 品生产加工企业作坊总数的 32 比 2007 年 10 7 万 增长了 34 6 近 5 万家食品小企业小作坊通过整改取得了食品生产许可证 获证企业食品 的市场占有率达到同类食品的 90 以上 共撤回 撤销 吊销和注销了近 2 万张达不到标准的食品生产许可证 仅 2009 年就注销了 5654 家企业的 6045 张食品生产许可证书 获证企业的增多 增长率比较大 尤其是小作 坊积极整改办证的增加 表明了我国食品生产加工行业进一步得到了规范 和提高 食品生产加工行业保障食品安全的能力得到了提升 而注销 2 万 多张证书则体现了我国在市场准入上的高标准和严要求 宁缺毋滥 以确 保安全保障条件的稳定和提升 2 3 2 食品国家监督抽查合格率保持较高水平食品国家监督抽查合格率保持较高水平 国家质检总局提供的数据显示 2010 年国家监督抽查食用盐 果冻 食糖 豆制品 酱 月饼等六类食品 发现个别豆制品超范围或超量使用 防腐剂 甜味剂 个别食糖的蔗糖分等理化指标不符合标准规定 个别果 冻的微生物项目不合格或安全警示语标注不规范 个别月饼重金属超标 微生物项目不合格或超量使用防腐剂 共抽检 1147 个样品 不合格样品 54 个 不合格率 4 7 合格率 95 3 保持较高的水平 见表 2 1 而 2005 年全国食品监督抽查合格率为 80 2006 年全国食品国家监督抽查合 格率为 77 9 2007 年上半年 食品专项国家监督抽查合格率达为 85 1 食品质量安全水平保持稳定 并呈上升态势 见图 2 3 合格率 保持上态势 并呈现了高的水平 充分表明了我国食品加工主体的责任意 识和质量安全认识的加强 生产水平的提高 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 19 表 2 1 2010 年第 1 批产品质量国家监督抽查结果 产品 抽样数 个 不合格项目 不合格样 品数 个 食用盐 100 无无 果冻 80 微生物指标 甜味剂 安全警示语标注 6 食糖产品 131 蔗糖分 酵母菌 色值项目 3 豆制品 140 大肠菌群 菌落总数 超范围 超量使用食品添加剂 20 酱产品 100 大肠菌群 氨基酸态氮 甜蜜素 16 月饼 596 菌落总数 铝残留量 霉菌计数 苯甲 酸 9 总 114754 2 3 3 食品安全风险基本受控食品安全风险基本受控 按国家风险监测计划要求 今年一季度国家质检总局在食品生产加工 环节共监测 29 种食品和 9 种原料 96 个检测项目 监测样品 4287 批次 获得 7743 条监测数据 样品来自 17 个省份的 832 家生产企业 55 批次样 品检出问题 问题样品检出率 5 3 与上季度持平 比 2009 年同期 13 2 下降 7 9 个百分点 风险检出率下降 表明企业主体责任意识 进一步增强 生产加工环节食品安全风险管理得到进一步加强 也表明各 地区所作大量工作正在显现成效 进一步形成有利的食品安全氛围 图2 3 2005 2010年上半年国家食品监督抽查合格率 40 50 60 70 80 90 100 2005年2006年2007年2010年上半年 第二章 我国食品生产加工小作坊监管现状 20 2 4 食品生产加工小作坊监管现状及所存在的问题食品生产加工小作坊监管现状及所存在的问题 2 4 1 质监部门关于食品小作坊监管思路的发