公共政策学课件.doc

公共政策学公共政策学教学大纲一、课程基本信息课程中文名称：公共政策学课程英文名称：Public Policy 课程类型：专业必修课总学时数：40 理论课学时：40 实验学时：0 学分：2.5适用专业与年级：公共事业管理专业先修课程：公共管理学、社会学、社会统计学、公共经济学开课系室：人文社会科学系公共事业管理教研室二、课程的性质与任务本课程是为公共事业管理专业本科生开设的专业基础课。本课程主要是对相关专业的大学生进行公共政策基本理论和技术方法的教育。帮助学生比较全面地掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法，认识公共政策的构成与结构、本质与功能，认识公共政策系统的内部结构及其与政治环境之间的能量交换关系，认识政策过程的诸阶段、诸环节、诸因素之间的相互关系及其对政策结果的影响，了解西方公共政策学科的产生、发展及研究现状，掌握新中国成立以来特别是党的十一届三中全会以来党和政府制定政策与执行政策的理论和方法，为他们的学习和实际工作能力的提高奠定坚实的基础。三、课程教学基本要求1、理解并掌握公共政策分析的基本内容，逐渐培养和提高学生的政策理论水平。2、引导学生运用理论分析和实证分析相结合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策问题出发，深入实质性的公共政策领域，从而培养和提高学生应对政策问题的实际能力。四、理论教学内容和基本要求第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架 第一节公共政策的本质 第二节公共政策的基本特征与主要功能 第三节公共政策分析 第二章政府、市场与公共政策的关系分析 第一节社会问题及其解决途径 第二节市场失灵、政府失灵和志愿失灵 第三节政府角色与公共政策 第三章公共政策系统分析 第一节公共政策主体 第二节公共政策客体 第三节公共政策环境 第四节公共政策工具 第四章公共政策问题的构建分析 第一节公共政策问题概述 第二节公共政策问题构建的程序 第三节公共政策议程的建立 第五章公共政策方案的制定分析 第一节公共决策体制 第二节政策方案规划的综合分析 第三节政策方案规划的基本程序 第四节公共政策合法化 第六章公共政策内容的执行分析 第七章公共政策效果的评价分析 第八章公共政策分析方法论 第九章公共政策过程中的分析方法 第十章公共政策分析模型与框架 第十一章公共政策分析的量化方法(一) 第十二章公共政策分析的量化方法(二)五、实验教学内容和基本要求（略）六、课外教学内容和基本要求（略）七、学时分配建议教学内容教学时数作业题量备注第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架4第二章政府、市场与公共政策的关系分析2第三章公共政策系统分析2第四章公共政策问题的构建分析3第五章公共政策方案的制定分析4第六章公共政策内容的执行分析4第七章公共政策效果的评价分析3第八章公共政策分析方法论 2第九章公共政策过程中的分析方法 4第十章公共政策分析模型与框架 4第十一章公共政策分析的量化方法(一) 2第十二章公共政策分析的量化方法(二)2八、有关教学环节的要求学习方式采用讲授与讨论相结合的方式进行，包括辅导和答疑等。期末考试采用闭卷考试。考试综合成绩计算方法：考试成绩占80%，平时成绩占20%。九、建议教材及主要教学参考书教材：公共政策分析 陈庆云编著，北京大学出版社，2006年4月 （普通高等教育“十五”国家级规划教材、21世纪公共管理系列教材）参考书：公共政策分析张国庆主编，复旦大学出版社，2004年11月公共政策分析陈振明主编，中国人民大学出版社，2003年10月当代中国公共政策刘伯龙、竺乾威主编，复旦大学出版社，2001年8月公共政策分析导论（第二版）美威廉N邓恩著，中国人民大学出版社，2004年 第一讲 绪 论一、主要教学内容1. 公共政策学的定义2. 公共政策学的地位3. 公共政策学的内容体系4. 公共政策学的教法、学法与考核5. 公共政策学参考资料二、教学重点、难点及建议1. 重点：公共政策学的地位和主要内容2. 难点：公共政策学的学习方法3. 建议：结合实际学习本章三、思考题1. 如何认识公共政策学的地位；2. 公共政策学的内容体系是什么；3. 如何学习公共政策学；四、课时安排与教学目标1. 课时安排：4学时。2. 教学目标：学生掌握公共政策的现实重要性、理解公共政策学的本质；理解和掌握公共政策学的内容体系。一、公共政策学的定义 （一）公共政策学的含义公共政策学是综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。研究政府对策的科学，是一门应用科学方法分析研究公共问题并寻求最优政治对策的科学。 公共政策学目前有多种名称，如：政策科学、政策学、公共政策学、公共政策分析等，目前比较流行的是公共政策分析。一般认为“政策科学”的概念是美国政治科学家拉斯维尔（Harold D.Lasswell）于1943年在一个备忘录中首先提出的，而正式提出则是在1950年于卡普兰（A.Kaplan）合著的权力和社会：政治研究的框架一书中。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆（Charles E.Lindblom）首先使用，他在1958年发表了政策分析一文。关于公共政策学的概念国内外有多种表述：1政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。（拉斯韦尔） 2“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。”（那格尔 Stuart S.Nagel） 3“政策分析是一种应用性的社会学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变相关信息，以便政治组织解决政策问题。”（邓恩 William N.Dunn） 4政策科学是“一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。”它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。（陈振明）（二）公共政策学的研究对象 一般来说，任何一门学科都以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象。毛泽东同志就曾从哲学的角度说：“对于某一现象的领域所特有的某一矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”（毛选第一卷第309页）公共政策学以政府的对策活动为研究对象，研究范围包括：政策的本质与功能、政策的类型与系统、政策分析的方法与技术，政策的实践与研究（尤其是重大政策、基本政策的研究）。其特有的矛盾是公共问题与政治对策这一对主要矛盾。由于这一对主要矛盾的主要方面又在对策方面，所以公共政策学的研究焦点又集中在制定政策规划和政策备选方案上(也就是政治对策上)。（三）公共政策学的特点1. 多学科性：超越了狭隘的政治制度和结构研究，包容了社会学、经济学、法 律和政治等学科的成果。 2. 解决问题倾向：面向解决现实世界的问题而不是纯粹的学术辩论。3. 明显的规范性：不戴“科学客观性”的面具，但承认在研究政府活动中不可能把目的与手段分开，或者说把价值与方法分开。二、公共政策学的地位 （一）公共政策学的学科地位公共政策学是公共行政与公共管理学科中的一门重要核心课程，在当代社会科学中居引人注目的重要地位。 公共政策学是一门新兴的科学，在学科性质上属于政治学范围，但与其他众多学科具有交叉关系。（1）学科属性公共政策学从大学科分类看属于社会科学范围，从具体学科分类看是属于社会科学中的政治学范围。作为一门相对独立的学科，它是政治学的一个重要分支，是一门应用性的政治科学，目前学科定位是属于公共管理学。人类科学知识 自然科学 社会科学 思维科学 哲 行 管 政 法 经 社 学 政 理 治 学 济 会 学 学 学 学 学 （公共管理学）公共政策学 政策科学政策史 政策学原理 比较政策学（思想、学说、实践） （政策科学、政策科学导论、公共政策分析） 政策过程（学） 决策科学 政策执行学 政策评估学 社会政策学 政策制定（学） 行政决策学 公共行政学 政策伦理学 经济政策学 政策规划学 战略决策学 国防政策学 政策预测学 决策思维学 外交政策学（2）与相邻学科的关系公共政策学是一门跨学科的、应用性和综合性都很强的社会科学。是一门综合了政治学、哲学、社会学、法学、行政学、管理学、经济学、历史学、系统科学、运筹学、计算机科学、行为科学等多个学科理论与知识的应用性社会科学。它与相邻学科存在着密切的关系。 政策科学与政治学：部分与整体的关系，应用与基础的关系。 政策科学与哲学：方法论上的应用与指导关系。政策科学与其他学科：交叉关系政策科学与社会学、法学、行政学、管理学、经济学、历史学、系统科学、运筹学、计算机科学、行为科学等均属交叉关系。（3）学科目的 建立和发展政策科学的目的可以是多元的，但根本目的（或最终目的）应该是一元的。从政策科学的理论发展趋势和实践前进方向来看，政策科学的学科目的应该是改善公共政策系统，提高公共政策的效率与质量。从中国社会主义市场经济条件下的内在要求看，我国政策科学的学科目的，应该是通过加快推进我国公共政策的科学化、民主化和法制化，以最终达到“改善公共政策系统，提高公共政策的效率与质量”的目的。 （二）公共政策学的现实地位政策科学的学科地位主要是由政策的实践地位决定的。政策问题从古至今都是社会关心的焦点，政策在治理国家中具有举足轻重的地位，这就导致了政策科学在现代社会发展成为一门极具吸引力的重要热门学问。中华民族在长期的历史实践中，积累了丰富的治国安邦经验，对“政策事关国之安危兴衰”有深刻认识。早在两千多年的战国时期，荀子就有“治国有道，得道大安”的思想。荀子说“得道以持之，则大安也，大荣也，积美之源也；不得道以持之，则大危也，大累也，有之不如无之。（荀子王霸） 三国的曹操曾在为言策谋士荀彧(y)的请功表中说“天下之定，彧之功也。”并有“珍策重计，古今所尚。”的名句。（三国志魏书十荀彧传注引）从今天世界各国的政策实践看，一个国家，一个政党如果没有成熟的政策能力和水平，那么在处理各种公共问题时就有可能出大乱子，不仅国家要受损失，人民也要受损失。前苏联由于政治经济改革的政策不对头，最后解体了，国家和人民遭受了巨大损失；而中国由于改革开放的政策对头，国家兴旺发达，人民富裕安康。正是因为政策在实践中表现的极端重要性，导致了政策科学的崛起，公共政策学自现代产生之后就表现出强大的生命力，并获得了飞速的发展，目前已成为当代社会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一。在社会公众与政府的双重推动下，公共政策学的专业教育也获得了快速发展，并取得了良好的社会市场效应。（1）公共政策关系国家民族兴盛案例分析l 一战后美国为什么快速崛起？l 为什么苏联解体？l 为什么中国改革开放成功了？ l 为什么近代日本迅速崛起？（2）公共政策关系民生福祉案例分析l 为什么有病看不起医生？l 很多农家子弟考上大学却读不起书？l 为什么房价高涨？宏观调控效果有限？l 为什么矿难不断？l 为什么农民工受到歧视？l 如何让弱势群体从经济发展中受益？（3）公共政策与我们个人息息相关案例分析l 生在春风里 长在政策下l 政策分析职业的兴起l 电视剧荣归l 过马路的故事三、公共政策学的内容体系 公共政策学（分析）的主要内容包括三大模块： 公共政策理论公共政策分析方法公共政策实务（公共政策过程）教学内容教学时数教学周第一讲 绪论 认识公共政策学25第一章 公共政策基本理论47第二章 政府、市场与公共政策的关系分析48第三章公共政策系统49第四章公共政策问题的构建210第五章公共政策方案的制定411第六章公共政策内容的执行412第七章公共政策效果的评价413第八章公共政策终结与周期 214第九章公共政策分析方法论 215第十章公共政策分析模型与框架416第十一章公共政策过程中的分析方法 217四、公共政策学的学习与考核 （一）公共政策学的学习教学组织: 班级授课、小组实训与研讨教学方法教学三层次:多媒体课堂讲授、项目教学法、案例教学、故事教学和角色扮演等。学习要求1学习方法：教师控制学习者控制分布连线预习思考学习旅行案例研究小组讨论有组织的活动授课学习要求2： 填鸭式：为学而学升学知识中小学放鸭式：为生存而学就业技能大学飞鸭式：为发展而学发展思维 MBA学习要求3： 小成靠学 大成靠悟 极成靠碰撞（二）公共政策学的考核学生的考核以各项的学习目标为依据，从专业能力、方法能力和社会能力三个方面对学生的学习效果进行综合评价和考核。考核方法采用；理论考核+实践考核；课内考核+课外考核；结果评价+过程评价相结合的方式。 遵循评价的完整性、连续性、互动性与科学性的原则，过程评价是考核的重点，注重学生能力发展的渐进过程。 总成绩=平时成绩（占20%）+期末成绩（占80%） 期末成绩=理论考核成绩（70%）+实践考核成绩（30%）五、公共政策学参考资料 基础类：社会学、经济学、管理学、政治学、心理学 工具类：公共政策分析 陈庆云编著，北京大学出版社，2006年4月（普通高等教育“十五”国家级规划教材、21世纪公共管理系列教材）公共政策分析陈振明主编，中国人民大学出版社，2003年10月当代中国公共政策刘伯龙、竺乾威主编，复旦大学出版社，01年8月公共政策分析导论（第二版）美威廉N邓恩著，中国人民大学出版社，2004年网站类：教育部精品课程网站美国智库凯托研究所 /workshop制度分析与公共政策/中国公共政策研究网 /新华网、中国政府网经验类：大国崛起、复兴之路、中央电视台经济半小时、中央电视台焦点访谈中央电视台对话、贵州电视台论道六、公共政策学的历史发展 政策科学并不是突然降生的，它经历了一个漫长的历史孕育时期。公共政策作为一种人类活动现象存在已经有几千年的历史了，古代和中世纪的政策实践及政策思想是政策科学的早期思想源泉。而作为一门科学公共政策学的产生到现在才仅仅只有半个多世纪。公共政策学是一门非常年轻的新兴科学，目前可以说是方兴未艾。其产生和发展的历史大致可分为如下两个阶段： 1公共政策科学的创立与兴起阶段（20世纪50年代20世纪80年代） 公共政策作为一门科学最早是在20世纪50年代的美国产生的。近现代社会科学如经济学、社会学、政治学及行政学对政策领域研究的渗透和方法论被政策研究的借鉴应用是现代政策科学产生的先导。随着二战后社会政治科学和科技的发展，最终导致了政策科学的产生。公共政策科学的创始者公认是美国政治科学家拉斯维尔（Harold D.Lasswell），他不仅首先提出了“政策科学”的概念，而且把政策研究创立为一门独立学科。1951年斯坦福大学出版了拉斯维尔与勒纳（Daniel Lerner）合编了政策科学：范围和方法的最近发展一书，被当作现代政策科学诞生的标志。该书首次对政策科学的基本范畴与方法等内容作出了规定，从而奠定了政策科学的基础。从20世纪50年代到60年代，美国政府机构和非政府政策研究机构（兰德公司）广泛运用科学方法，大量研究各类公共政策问题，并创造了不少研究新方法，在这一时期为公共政策科学发展作出杰出贡献的要算Y.德罗尔，从1968年至1971年，他发表了被称为政策科学三部曲的论作：公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想。在批判借鉴拉斯维尔管理科学和行为科学方法的基础上提出了系统群研究方法，并确立了总体政策论。 从20世纪70年代到80年代，伴随着许多政策科学专业学会和研究组织的发展，各种政策科学的相关杂志、论文、书籍迅速增加。美国许多主要大学相继建立了公共政策研究中心或机构，并设立了研究生学位点。 政策分析家成了一种职业，政策分析成了美国20世纪建立起来的重要知识行业。 20世纪70年代末80年代初，伴随着改革开放的脚步，西方政策科学开始传入我国。 2公共政策科学的发展壮大阶段（20世纪90年代至今） 从20世纪90年代开始，在西方著名思想库或大型咨询公司以及著名大学MPA教育的成功示范影响下政策科学迅速传播扩散到世界各国，政策科学发展成为一项世界性的科学运动，不仅各国政府纷纷设立了政策研究机构，而且在大学开展了公共政策学位教育，有关公共政策研究的国际学术交流与合作也日趋活跃，但总的来说整个政策学科还是处于发展壮大的初级阶段。公共政策学的一个很重要特色就是实践性很强，不仅要理论分析，而且关键还要落实在行动上。最近10多年来，世界上公共政策领域虽然发展了很多理论，但迄今为止成功的公共政策理论却并不多，公共政策的理论研究一直滞后于实践发展，公共政策学还远称不上是一门成熟的科学，整个理论体系缺乏逻辑上的严密性和可证伪性，实际上只是充斥着大量肤浅的描述和空洞的分析，而普遍缺乏既有深度又有广度的规律和原理的揭示。究其原因就是公共政策研究理论和实际结合的不好，一方面深入实际不够，另一方面理论抽象又不足。有的离现实太近，缺乏必要的理论抽象，政策研究变成了记流水帐；有的脱离实际太远，理论抽象又不够有力，政策研究变成了空对空。因此，政策科学目前的发展仍然处于发展壮大的初级阶段，未来还有广阔的发展前景。 我国的政策科学也是从20世纪90年代后得到了较快发展。1992年成立了全国政策科学研究会（挂靠中国行政管理学会），1994年成立中国政策科学学会（挂靠国务院发展研究中心）。1993年、1994年厦门大学和北京大学率先在行政学硕士点中设立政策分析方向，培养中国的MPP（Master of Public Policy，公共政策硕士）。以后不少综合性大学也开设了公共政策硕士和博士学位教育，还有的大学开设了公共政策本科学位教育。2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士MPA（Master of Public administer）专业学位，原MPP也被纳入其中。目前，中国的政策科学与西方国家还有一定差距，引进和介绍西方学者的公共政策理论和经验对于正在成长中的中国公共政策科学来说具有重要的参考价值，不过，要开发中国本土化的公共政策理论，还需要以科学的方法和追求科学的精神，脚踏实地地研究中国的政策实际，并总结和提炼出一些规律来。 本讲小结：本单元主要介绍公共政策学的界定、公共政策学的研究内容、公共政策学的历史发展及公共政策学的学科体系和理论体系。第二章 政府、市场与公共政策的关系分析一、主要教学内容第一节 社会问题及其解决途径第二节 市场失灵、政府失灵和志愿失灵第三节 政府角色与公共政策二、教学重点及难点1、社会问题认定过程中的价值标准2、社会问题四种解决途径各自的特点3、政府角色定位与公共政策逻辑关系三、思考题1、政府为什么要制定和实施公共政策？2、政府、市场、第三部门和社区在解决社会问题过程中发挥什么样的作用？3、分析政府在解决社会问题中的角色定位。四、课时安排与教学目标课时安排：4学时教学目标：学生掌握社会问题的价值判断标准，理解和掌握社会问题的四种解决途径各自的特点，理解政府在解决社会问题中的角色定位。第一节 社会问题及其解决途径一、社会问题的界定社会问题是社会学中一个常用概念与研究视角，从抽象意义上讲，它是指实际条件和应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人的范畴，牵涉到较为广泛和复杂的社会关系。具体来说，社会问题就是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。社会问题具有以下四个要素：它们对大多数人或社会造成物质或精神损害；它们触犯了社会里一些权利集团的价值观或准则；它们持续很长时间；由于处于不同社会地位的群体会做出不同评判，对它们的解决方案也往往多种多样，因而在如何解决问题上难以达成一致。 社会问题一般包含普遍性、特殊性、复杂性、潜伏性、破坏性等五个特点。社会问题按照发生的领域不同划分为：经济问题、环境问题、社会福利和社会保障问题、教育问题、犯罪问题等。分析一：中科院研究分析二：世界学者讨论会研究二、社会问题的认定与价值标准（一）社会问题的认定1、事实分析法2、价值分析法（二）社会问题认定过程中的价值标准 社会问题认定过程中所使用的价值标准称作社会价值标准。通常社会问题认定的价值标准有三个：社会福利、效率和公平。其他价值标准有：民主、自由、社会稳定、社会团结等。1、社会福利 追求社会福利最大化。 简单加总个体福利 社会福利 加权加总2、效率效率：生产效率和经济效率经济效率：产出效率；资源配置效率对于某种经济的资源配置，如果不存在其他可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况比初始时严格的更好，那么，这个资源配置就是最优的，也是有效率的。帕累托最优条件包括：（1）交换的最优条件；任何两种产品的边际替代率对所有的消费者都相等；（2）生产的最优条件：任何两种要素替代率对所有生产者都相等；（3）生产与交换的最优条件：任何两种产品的边际转换率等于它们的边际替代率。当上述三个边际条件均得到满足时，就称为整个经济达到帕累托最优状态。帕累托最优：一种安排，在不使其中一部分变坏的情况下就不能使其它部分变好，这种安排就是符合帕累托最优的。帕累托改进：一种制度供给过程，如果至少使一个人福利得到改善而没有使任何一个人的福利受到损害，那么这种制度变迁过程就是帕累托改进过程。如果在制度供给中有人获益，有人受损，无论受益或受损的大小，这种制度创新带来的就不是帕累托改进，而是非帕累托改进。非帕累托改进肯定意味着巨大的成本，因为受损者对这样的制度供给肯定要反对 。3、公平一种是作为一种个体存在的公平。只要是一个人，都有要求得到平等对待的权利。同工同酬，曾经是一度最流行的口号。一种是作为资源载体的公平。资源要追求最大的效益，即最大的投入产出比。你不善于领兵打仗，就不会封你为将军，让你带领千军万马送死。你不会理财，资金也不会集中在你手中，任你打水漂。任何一种权力，也是一种责任，对应着人的能力水平。阻碍这种公平的，是种种既得利益者人为的对资源流入流出的限制和操纵，或是由于信息不对称造成的预期偏差。这两种公平是会偏离的。人的成功会获取别人对他的信任，预期也相应调高，以吸引更多的资源，从而支持他更容易成功。资源的汇集能够有效释放风险，提高成功的概率，这样也更提高别人对他的预期。分析一：养老问题目前我国60周岁以上老年人已经达到了143亿人，占总人口的11，预计2020年将占17，2050年将占到31。同时，我国人口老龄化具有未富先老的特点。发达国家在进入老龄化社会时人均GDP基本上是在5000美元至1万美元，而我国2006年人均GDP仅有2000美元左右。中国有句古话：养儿防老。血缘社会的传统，政府对养老问题关注不够，投入不足，在我们国家，几千年来，养老问题，一直是公民的“私务”，很少成为公共性话题。然而，人口增长过快，在计划生育政策推行三十多年后，人口老龄化已经成为社会问题。如何养老，以及由谁成为养老的主体，亟待厘清。9月12日，龙永图在北京CBD国际论坛上表示，仅靠政府买社会保险，远远不能为民众提供足够的养老保障。西方经验证明，政府大包大揽不可持续。但我国劳动者的工资长期以来处在非常低的水平，老百姓的养老又必须靠政府。（中国青年报2007年9月13日）分析二：“留守儿童”问题：随着我国改革开放的不断深入，工业化、城市化的进程正在加快，农民工持续地大量涌向城市，“留守儿童”这个独特现象也就随之而来，这已经成为中国社会生活中一个值得密切关注的，而且是不能绕开的社会问题了。据了解，目前我国进城的农民工1亿人，全国农村“留守儿童”规模已达2290万人，而且这个数字还将在未来几年继续呈较大规模的上升趋势。然而，目前我国数千万农村“留守儿童”的现状，特别是教育问题十分突出。 有调查表明，农村“留守儿童”中，有84.6%的孩子由爷爷奶奶等隔代亲人照看，15.4%由亲戚代管，有少数甚至是独自一人生活。在教育态度方面，有70.8的隔代亲人及73.1的亲戚表示“只照顾生活，别的很少管”。这说明“留守儿童”缺乏必要的家庭教育氛围，委托监护人难以尽到对孩子的全面教育责任。城市道路交通的拥堵问题、住房问题等。三、社会问题的解决途径社会问题的解决存在多种途径：（一）作为非正式部门的社区社区是指居住在一个地区里进行共同生活的社会群体。他们进行互相联系的经济和社会活动，形成一个共同的生活集体，具有一定程度上相同的价值观念、共同利益和相似的认同意识，并有相应的实体单位。社区可以成为合作、关心、精神生活和智慧创造的蓄水池。在我国，当前需要在社区层面上解决的问题包括治安问题、道德教育问题、交通问题、青少年教育、环保问题。同时，社区还可以通过其服务系统为居民提供社区层次上的服务，在我国当前需要提供的服务包括:外来人口管理、绿化、社区医疗、治安、养犬、停车等问题。（二）作为正式部门的政府、市场和第三部门市场环境非市场环境价格反映偏好投票反映偏好企业个人 政府 选民社会问题决策环境1、政府我国一般把政府界定为执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义的政府是国家的立法机关，行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府是指一个国家的行政机关。一般我们使用狭义的政府概念。政府特点：p422、市场“市场”最初的含义是指商品交易的场所，“市 ”就是买卖，“场”就是场所，“市场”即买者和卖者于一定的时间聚集在一起进行交换的场所。随着商品生产和商品交换的发展，市场的含义也随之发生变化,市场不仅是指具体的交易场所，而是指所有卖者和买者实现商品让渡的交换关系的总和，是指商品交换关系和(或)供需关系总和。市场特点：p423、第三部门第三部门：（非营利组织、非政府组织、中间组织）既不是政府的某个部门或下属组织，又不追求组织拥有者的私人物质利益，它们介于国家和市场之间。第三部门特点：p43当前，有五类社会组织通常不被看作是政府，也不是企业。 一是在民政部门登记注册的社会团体（包括基金会）。根据2001年民政部门的统计，这类社会组织有128856家。二是在民政部门登记注册的民办非企业单位。根据2001年民政部门的统计，这类社会组织有82134家。三是民间自下而上的草根组织。这类组织有的在工商部门登记注册，如“地球村”、“红枫妇女热线”；有的作为二级社团存在，如“自然之友”；有的没有登记注册，如“绿色知音”。中国这类组织到底有多少，目前还没有一个权威统计，事实上也很难统计。根据中国发展简报和清华大学NGO研究所等有关资料的估算，目前大陆稍微有点知名度的民间自发公益类NGO大约仅在300家左右。但是还有大量的自下而上的民间组织由于开展活动的范围较小，社会影响也很小，尚不为人所知。四是在单位内部活动，不需要登记注册的社会组织。例如单位内部的集邮协会，大学校园的学生社团。目前这类组织究竟有多少，还没有人进行过统计。五是广大农村的农民专业协会、农村合作社组织。根据农业部的统计，到1996年底，中国农民专业协会（包括专业技术协会、合作社）已发展到150万左右。分析：解决养老问题过程中的政府、市场及第三部门作用。第二节 市场失灵、政府失灵和志愿失灵一、社会问题市场解决途径的优势和缺陷（一）市场的优势：解决问题的效率市场是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：1、经济利益的激励性（刺激性）。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。2、市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。 3、市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。分析一：2003年1月，建设部下发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。通过发包方使选择市政建设设施、园林绿化、环境卫生等非经营性项目的日常养护单位和承包单位。分析二：2001年年末，浙江省在国内率先实行教育券制度。他们选择在长兴县的高中进行试点做法是将政府教育经费折合成教育券发给学生，由学主持券择校，给学生们提供“用脚投票”（即自己去挑选满意的学校）的机会。从而形成了一个由学生分布数量来激励各校提高办学水平和教育质量的良性竞争机制。事实证明，实行教育券制度，不仅构筑了公平竞争的平台，还增强了民间资金投入教育的吸引力。2001年长兴县成功引进外来资金4500万元；由浙江花海国际有限公司投资13亿元的大云昆中学校正在兴建中；规划投入15亿元的长兴金陵高级中学项目，也在洽谈之中。（二）市场的缺陷：市场失灵（marketfailure）1、垄断与效率损失因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲使其不能发挥自发而有效的调控功能，完全竞争条件下的“帕累托最优”（paretooptimum）即资源配置的最优化，也就成为纯粹的假设，因此垄断被视为市场经济的“阿基里斯之题”。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。这方面西方发达国家百年来的经验教训多有可供我们借鉴之处。这对市场秩序不健全、转轨中的经济体制还带有某些行政垄断痕迹的我国来说，政府对于促进市场发育和建立市场公平竞争程序负有更加重大的责任。这突出表现在政府应立足制度创新，尽快建立和完善公平竞争的规范体系和政策框架，加颁行全国性的反垄断法（近期北京、上海等地已先后制定出一批地方性的反垄断法规）与已经施行的中华人民共和国反不正当竞争法相配套，防止可能发生的并遏止已经出现的各种形式的垄断。2、公共物品与效率损失（市场机制无力于组织与实现公共产品的供给）所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随车用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生。外交、国防等。正是因为公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由受益者分摊，但另一方面，“它一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生如前所述的经济外在世以及由此而出现的“搭便车者”。更严重的是既然若此，人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，就不能社会经济的客观需要，大大降低社会资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。3、外部效应与效率损失（市场机制无法补偿和纠正经济外在效应）所谓外在效应 （exter nality），按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”。也就是说，外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动消弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性（externaleconomies），而有些当事人蒙受外部不经济性（external diseconmies）造成的损失却得不到补偿。前者常见于经济生活中的“搭便车”（freeride）现象，即消费公共教育、公用基础设施、国防建设等公共产品（public goods）而不分担其成本，后者如工厂排放污染物会对附近居民或者企业造成损失，对自然资源的掠夺性开来和对生态环境的严重破坏以及司空见惯的随处抽烟等。这类外在效应和搭便车一般不可能通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。通过意识形态信念和道德教育固然能够使之弱化，但作用毕竟有限。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制如特定的排污标准及征收污染费以及在公共场所不准吸烟等规定，使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。4、信息不对称与效率损失市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的质和量上出现差异。商业欺诈、假冒伪劣等问题需要政府的干预由于市场自身无法解决不完全竞争、无法解决市场的外部性和公共产品的供给，因此市场失灵是公共政策形成的逻辑起点。公共政策解决市场失败即公平问题大致包括三个内容：一是公平的竞争规则；二是公平的市场环境；三是公平的分配机制与原则。二、社会问题政府解决途径的优势和缺陷（一）政府的优势1、政府权威的广泛性：协调统一；集体行动2、政府是唯一能够合法地使用强制力的组织：高效协调（二）政府的缺陷：政府失灵政府失灵”（government failure），是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。用林德布洛姆的话说就是政府只有粗大的拇指，而无其他手指”。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。1、作为加总社会中所有个体意见的途径，政府是不完美的：阿罗不可能定理汇集所有的意见通常是投票，投票规则有两种，一是一致同意规则，二是多数票规则。常用的投票规则是多数票规则。多数票规则也不一定是一种有效的集体决策方法。首先，在政策决策超过两个以上时，会出现循环投票，投票不可能有最终结果。其次，为了消除循环投票现象，使集体决策有最终的结果，可以规定投票程序。但是，确定投票程序的权力往往是决定投票结果的权利，谁能操纵投票程序，谁也就能够决定投票结果。再次，多数票规则不能反映个人的偏好程度，无论一个人对某种政治议案的偏好有多么强烈，它只能投一票，没有机会表达其偏好程度。2、政府决策的无效率。第一，投票规则的缺陷导致政府决策无效率。第二，政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由政治家和官员组成的，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此，政治家追求其个人目标时，未必符合公共利益或社会目标，而使广大选民的利益受损。第三，利益集团的存在导致政府决策无效率。利益集团又称压力集团，通常是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的团体。在许多情况下，政府政策就是在许多强大的利益集团的相互作用下做出的。而这些利益集团，特别是还可能拥有部政党政治权势的利益集团，通过竞选捐款、院外有水、直接贿赂等手段，对政治家产生影响，左右政府的议案和选民的投票行为，从而市政府做出不利于公众的决策。3、政府机构运转的无效率。公共选择理论认为，政府机构运转无效率的原因主要表现在缺乏竞争、缺乏激励两个方面。第一，缺乏竞争导致的无效率。首先是政府工作人员之间缺乏竞争，因为大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的，且“避免错误和失误”成为政府官员的行为准则，故他们没有竞争的压力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部门之间缺乏竞争，因为政府各部门提供的服务是特定的，无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。第二，缺乏降低成本的激励导致的无效率。从客观来看，由于政府部门的活动大多不计成本，及时计算成本，也很难做到准确，再加上政府部门具有内在的不断扩张的冲动，往往出现公共物品的多度提供，造成社会资源的浪费。从主观来看，政府各部门对其所提供的服务一般具有绝对的垄断性，正因为有这种垄断地位，也就没有提高服务质量的激励机制。此外，由于政府部门提供的服务比较复杂，他们可以利用所处的垄断地位隐瞒其活动的真实成本信息，所以无法评价其运行效率，也难以对他们进行充分的监督和制约。政府失灵还表现为，民主投票的高成本，政府干预为寻租行为的产生提供了可能性等。三、社会问题第三部门解决途径的优势和缺陷（一）第三部门的优势1、广泛性优势：第三部门具有较大的活动范围和解决问题的能力。2、较大的竞争优势：与政府部门相比第三部门具有相对较小的垄断性。3、行动灵活的优势（较好的回应性）：政府部门冷漠呆板、形式主义、官僚作风、文牍主义和不负责任，政府做事倾向于将丰富的社会事务套用简单划一或过时失效的条文，处理复杂的公共问题倾向于“一刀切”。第三部门可以根据环境的变化灵活地调整自己的战略和行动计划，以应对各种挑战，实现公共管理的针对性、有效性和灵活性。4、创新优势：政府在对待新情况新问题时，则更多需要考虑先例和既有的规定，往往不敢越雷池半步，倾向于墨守成规。第三部门敢于创新，在美国，民权事业、环保事业、妇女运动、对少数民族的保护等重要的社会变革都是由第三部门组织发起的。第三部门的这种创新既有技术方面的创新，也可能形成新的制度，成为体制变革的先导性力量。5、专业性优势：绝大多数第三部门组织是专业性的。第三部门的专业性使得第三部门更具有效率和效能，一般地说，专业性的组织更具有效率。分析一;根据清华大学非政府组织（NGO）研究所的调查结果看，中国NGO发展和功能发挥面临的特殊困境：缺乏社会公信度，严重影响资金的来源；一些NGO缺乏明确的宗旨与使命；缺乏竞争机制；行政干扰较大；缺乏社会力量对NGO的监督。分析二：从80年代开始陆续建立的上千个基金会，性质包括社会福利、慈善救助、助学培训、医疗保健、科学研究、文化艺术、生态环境、国际合作等涉及各类公益事业，其促进社会发展的积极作用也有目共睹。近年，中国青少年发展基金会的发展已成为突出的例证。他们在近10年的艰苦工作中，获得重大成就：一是敏感地发现带有倾向性的社会问题如边远地区儿童失学问题，而政府却难以顾及；二是针对这样的社会问题以实验创新的方式，成功地动员了社会力量投入政府难以做到的大量资金和人力资源；三是不断地运用成功的示范引导社会，影响政府决策，