两岸信息公开豁免案例之比较评析上.doc

两岸信息公开豁免案例之比较评析上一、引言台湾地区的资讯公开法制历经了行政程序法、行政资讯公开办法和政府资讯公开法三个阶段，大陆的信息公开也在2008年之前就有了地方的立法和实践，但两岸资讯公开法制实践的历史都不长。两者之司法实践存在什么异同?有没有值得相互借鉴的经验和引起共同关注的问题?资讯公开豁免属于资讯公开理论和实务上的核心问题之一，本文选择以个人隐私和商业秘密之探讨为中心，收集了若干典型案例，来探讨两岸资讯公开豁免之司法实践，以期透过法院在信息公开豁免案件中之态度和做法，冀能对大陆信息公开法制实践之推进有所裨益。尽管个人隐私和商业秘密在资讯公开中存在保护基础、范围判断等各种差异，但个人隐私和商业秘密都属于第三人权益的范畴，具有一定程度的共通性;由于缺乏各种权力机关信息公开的基本法以及由于大陆尚未建立权威、全面的案例公布制度，搜集案例存在众多困难，来自法院的有关政府信息公开的诉讼裁判文书很难找到，而有关信息公开中涉及到第三人权益问题的判决书更是寥寥可数，因此为了材料和论述的充分性，将两者置于同一个框架下来探讨。本文对信息公开豁免之探讨将以法院的判决文书为主，但基于谈论的完整性以及一些信息公开事件的重要性，还将对大陆个别信息公开豁免事例进行分析评价。就大陆的案例而言，以信息公开为全文搜索的关键词(截止到2010年6月1日)，在北大法律信息网上共搜集到51件案例，其中涉及公开排外的案件有8件，在法律搜索网上共搜集到15件案例，其中涉及到信息公开豁免的案件有3件。就台湾的案例而言，在台湾地区“司法院”法学资料检索系统上，以政府资讯公开法实施之日(2005年12月28日)后为时间范围，以“资讯与隐私”作为关键词搜索，最高行政法院共有19件，高雄高等行政法院16件，台中高等行政法院4件，台北市高等行政法院183件;以“资讯与秘密”作为关键词搜索，最高行政法院共有43件，高雄高等行政法院38件，台中高等行政法院11件，台北市高等行政法院218件。在这些案例中，笔者选取了一些涉及个人隐私和商业秘密的资讯公开案例，着眼于这些案例中富有争议的问题，包括法律适用之选择、不确定法律概念之解释、第三人意见之拘束力和利益衡量，逐个进行评价。这也构成了法院在涉及第三人权益的资讯公开案件中逐步应该处理的四个方面，首先是选择适用什么样的法律规范，其次是对于“个人隐私”、“商业秘密”进行判断，接着是第三人意见之考量，最后是在第三人权益和信息公开利益之间进行利益衡量并作出是否公开的决定。考虑到两岸信息公开法律制度之差异，采取了对两岸司法实践分别介绍再比较评析的模式，以期能得出一些有价值的建议或者结论。二、法律适用之选择(一)大陆资讯公开法律适用之介评政府信息公开条例颁布后，许多政府职能部门结合本部门实际，对不予公开的信息范围作了扩充，如国家税务总局制定的国家税务总局政府信息公开保密审查办法。同时，不少地方结合本省实际根据信息公开条例制定了具体的实施办法。不仅如此，各种各样的与信息公开相关的法律，比如中华人民共和国档案法，与信息公开条例之间的关系问题亦是实践中需要面对的问题。司法实务中，在同位阶的法律规范中，法院一般根据特别法优于一般法之原理优先适用档案法等相关法律规范而排除信息公开法之适用。董铭诉上海市徐汇区房地局请求公开房产资料案 4号称大陆信息公开第一案。本案在一审中集中于新旧法律的适用和原告资格是否适格的问题，并没有对本案的实体争议即被申请公开的房产登记材料是否涉及到第三人隐私进行审理。法院最后支持了被告所提出的适用上海市房地产登记资料查阅暂行规定的主张，将应当依据上海市政府信息公开规定所进行的公开与第三人隐私之保护之平衡丢在一边，从而直接依据档案规定抛弃了公开和透明政府原则。现行的行政诉讼法第五十三条之参照规章条款赋予了法院对规章的选择适用权，然则这种权力亦受到立法法之法规冲突规范的限制。按照立法法第八十六条对地方性法规、规章之冲突解决办法，“同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决”，上海市房地产登记资料查阅暂行规定于1998年7月29日由上海市人民政府发布，但上海市政府信息公开规定由上海市政府在其后颁布，故在此情况下，法院遭遇立法冲突时，并没有经过有关机关之裁决程序厘清应当适用的法律，未免不当。而且，房地产权记录成为档案后是适用政府信息公开的规定还是适用档案查阅的相关规定?政府信息形成档案后是否意味着将摆脱信息公开法的约束而适用档案法?在实践中，同样的信息在不同的阶段却有不同的处理结果。上海市房地产登记资料查阅暂行规定之立法目的在于“充分发挥房地产登记资料的作用，保障房地产权利人的合法权益，维护房地产市场秩序”，与信息公开规定之立法目的和制度存在诸多差异，。在本案中，法院采纳了行政机关的主张而适用了偏向第三人个人资料保护的房产登记资料规定，其理由仅仅建基在特别法优于一般法之原理上，未免令人质疑。上述案子中，法院选择适用了偏向第三人权益保护的法律，下述案子则是第三人起诉政府的政府信息公开行为。在第三人起诉北京市昌平区民政局出具“查档证明”违法案 5中，昌平法院认为应当适用婚姻登记档案管理办法第十五条，认定对方律师调查王先生的婚姻状况与民事诉讼中的证据有一定关联性，符合律师在诉讼过程中查阅与诉讼有关的婚姻登记档案的要求。吊诡的是，法院根据政府信息公开条例第33条第2款规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”受理了该案，却依据婚姻登记档案管理办法作出了实体判决。法院以信息公开条例受理了该案，可见，行政机关出具查档证明的行为被认定为政府信息公开中的具体行政行为，该婚姻登记信息亦属于“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。只是，信息公开条例并没有明确该条例在与其他有关信息公开的法律规范之间发生竞合时如何适用。如果适用政府信息公开条例，那么本案中的婚姻档案无疑涉及到第三人的个人隐私，无论是行政机关还是法院在适用的过程中，必然要对信息是否涉及个人隐私以及在个人隐私与公共利益两者之间进行衡量，因此可能会得出不同的结论。本案中对当事人婚姻资讯公开之利益仅仅作为被告在其他诉讼中作为攻击诉讼对手之用，并且只是证明原告与提供出库单的工贸公司法定代表人曾经是夫妻，以质疑出库单的合法性，很难被认为被告胜诉唯一得手段。婚姻资料是隐匿性极高之资讯，具有强烈个人性质，很难说本案的判决对个人隐私和信息公开之平衡具有足够的正当性。婚姻登记档案管理办法属于民政部颁布的部门规章，相比而言，其法律位阶低于政府信息公开条例，为什么适用婚姻登记档案管理办法而不适用信息公开条例，法院并没有明确交待。对于在特定诉讼程序中或行政程序中，政府针对当事人的信息公开请求之作出决定的行为属于信息公开的具体行政行为应没有疑问，但是否就适用政府信息公开条例呢?这应当作进一步的区分，如若属行政程序中的卷宗阅览，考虑到行政处理行为的完整性和及时性，应当有特别的救济程序。综上所述，目前信息公开条例与其他有关信息公开的法律规范之间如何适用在立法政策上尚存在空白，现实中对于信息公开之规范不但在中央和地方立法中存在差异，而且在一般的信息公开法律和特定领域中有关信息公开的法律规范之间存在立法价值和具体规定上的各种差异，对处理信息公开与隐私权保护之关系会带来截然不同的后果。无论是行政机关还是法院在法律的适用过程中，或者没有对选择适用法律的依据作出说明，或者决定背后所采取的是“特别法”优于“一般法”之逻辑，造成了第三人权益和信息公开利益之间的失衡。(二)台湾地区资讯公开法律适用之介评台湾与政府资讯公开相关的法律分别有行政程序法(就行政行为之程序进行中，当事人或利害关系人阅览卷宗之程序规定)，政府资讯公开法(规范政府机关于职权范围内作成或取得资讯之公开事宜)，档案法(就规范政府机关已归档管理之档案公开等事宜)，个人资料保护法(规范个人数据之搜集、处理及利用)，在信息公开案件中将需要处理复杂的法条竞合问题，在信息公开法第十八条第一款第六项、个人资料保护法第六条、第十六条以及档案法第十八条之间如何选择适用，是理论和实务中都必须面对的一个难题。2005年12月28日起开始实施的政府资讯公开法第2条规定：“政府资讯之公开，依本法之规定。但其他法律另有规定者，依其规定。”一般来说，该条款被解释为资讯公开法为一般法，其他法律另有规定的，依照特别法优于一般法的原理，应该优先适用其他法律。 6在信息公开案件中，法律适用是法院审理的第一步骤，而从台湾地区司法实践来看，法院往往依据特别法优于一般法的原则进行选择。高雄高等行政法院2008年度再字第00023号判决 7中涉及到的争议为公立幼儿园相关公文资料是否侵犯个人隐私权?该案也涉及到资讯公开法与档案法之关系以及在两者发生竞合时应该如何选择的问题。最高行政法院2006年度判字第817号确定判决系以：本件关于上诉人请求被上诉人提供之高雄市78年8月幼稚园招考教师人数、分发至何所学校，1989年9月核定公私立及国小附设幼儿园班级及增加几班等书面公函数据部分，系行政机关依其管理程序，而归档管理之文字数据，自属档案法所称之档案，依上开行政程序法第3条第1项之规定自应优先适用档案法之规定。再审法院在2008年以再审之提起并无理由而驳回了再审之诉。本案中，法院以“行政程序法为普通法，其他法律有特别规定者，优先适用其规定”排除了行政程序法第四十四条及行政资讯公开办法之适用。然则，档案法第十八条不仅仅规定了相比资讯公开法更为苛刻的“为第三人之正当权益者”之限制，而且并没有规定利益衡量条款，对资讯公开实际上增添更为严厉的限制。在台北高等行政法院2005年度诉字第02330号判决书中，法院根据原行政资讯公开办法第5条第1项第6款之“其他法令规定应秘密事项或限制、禁止公开者”，排除了资讯公开办法的适用，“又纵认税籍証明系属行政程序法第44条及行政资讯公开办法第5 条第5 款所称之不应公开之资料，但税捐稽征法第33条第1 项是行政资讯公开办法第5 条第1 项第6 款所称之其他法令，被告自有提供债务人税籍资料之义务，被告所辩尚不足采。”原行政资讯公开办法第5条第5款规定：“公开或提供有侵犯营业或职业上秘密、个人隐私或着作人之公开发表权者。但法令另有规定、对公益有必要或经当事人同意者，不在此限。修改后的政府资讯公开法删去“法令另有规定”之限制，但此条之限制之缩减是否更有利于信息公开原则之贯彻呢?实际上，该条之适用仍需受政府资讯公开法第2条“政府资讯之公开，依本法之规定。但其他法律另有规定者，依其规定”之支配。第十八条第一款“经依法核定为国家机密或其他法律、法规命令规定应秘密事项或限制、禁止公开者”同样可能对不公开原则构成限制。档案法之适用即为典型的例子。在高雄市高等行政法院93诉347号判决 8中，法院适用儿童福利法第四十四条规定，“访视、调查、评估儿童及少年或其家庭，因职务上所知悉之秘密或隐私及所制作或持有之文书档案，应予保密，非有正当理由，不得泄漏或公开，要属上开档案法第十八条第六款所称依法令或契约有保密义务者，纵人民请求阅览，机关得拒绝之。”有学者提出批评第十八条第一款之规定过于宽松，“既未限制其他法律之规定须达禁止公开之程度，使得豁免公开;甚至容许各机关以命令(法规命令)，排除资公法(法律)之适用”，故应参考各国立法例修正(限缩)，“修法之前，应本资公法乃资讯公开之基本法的认知，从严解释其他法律规定之豁免。” 9综上所述，现有的政府资讯公开法、档案法以及其他有关资讯公开的各种法律规范之间存在着错综复杂的关系，而法院在目前实务上的态度一般依照“特别法优于一般法”的原理予以选择适用，当然，实务中的这种态度亦受到学者的批评，后文将进一步论述。 (三)两岸信息公开法律适用选择之比较首先是立法价值之比较。信息公开立法价值的定位是整个信息公开制度的基础，虽然与法律的选择适用没有直接的关系，但会影响到资讯公开豁免案件的法律适用过程，故在此作一简单比较。中华人民共和国政府信息公开条例第一条表征了信息公开制度的基本价值和目的，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”，亦即信息公开的价值和目的体现保障公民依法获取政府信息的权利，促进依法行政以及发挥政府信息的服务功能。然则，公民依法获取政府信息的权利并不等同于公民知情权的享有，公民、法人或者其他组织必须根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”，才能申请公开相关政府信息，在司法实务中，法院往往以此不予受理或者驳回了当事人的诉讼请求。政府信息公开条例第三十三条只不过是对行政诉讼法第二条之重述，实质上排除了客观诉讼之存在。强化民主政治应是信息公开制度的核心价值，“对于核心价值观的遗忘,使得政府信息公开条例在根本基调上出现严重问题,这势必对政府信息公开的实践造成消极的影响”。 10笔者认为，这种直接的影响使得政府信息公开条例第十四条第四款之利益衡量条款“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”在实践中变得 “英雄无用武之地”，许多涉及到公共利益的案件根本进不到诉讼中来。而台湾地区政府资讯公开法第一条即开宗明义地指出了资讯公开对于民主参与的重要价值，“便利人民共享及公平利用政府资讯，保障人民知的权利，增进人民对公共事务之了解、信赖及监督，并促进民主参与”，其不同之处在于强调了人民知的权利并在于促进民主参与。显然两者之立法价值存在重大差异，前者重在公民个人之权利保障，具有个人私权利保护之导向，而后者重在公民知的权利和民主参与，具有公民社会和民主政治建设之导向，这种立法价值上的差异所导致的不仅仅在立法上对公民请求信息公开的条件和范围上之限制，还在于法院对在个人隐私、商业秘密之判断以及与公共利益、其他人之生命、身体与健康等利益进行衡量时会采取不同的态度。其次是法律适用之比较。如此多的法律规范如何选择适用，是资讯公开法实施过程中行政机关和法院都必须面对的难题。在一般的信息公开法律和特定领域中有关信息公开的法律规范之间存在立法价值和具体规定上的各种差异，各该法律之规范内容、权利主体、权利存续期间及救济方法均有不同，不容混淆，因此，对处理信息公开与隐私权保护之关系会带来截然不同的后果。两岸对法律适用的立法模式不同，大陆地区对法律如何适用没有规定，而台湾地区有相应的规定，但司法实务中却坚持相同的原理，即都简单地采取了“特别法优于普通法”的原理。对大陆信息公开条例的实施而言，“只有把政府信息公开放到跟保密法档案法并列的位置，才有可能打破信息公开所面临的瓶颈” 11是学界较为普遍的观点，但是，即使将信息公开条例上升到法律层面，仍然可能会面临台湾资讯公开法目前实施的尴尬处境。大陆目前信息公开条例并没有如台湾资讯公开法第二条“政府资讯之公开，依本法之规定。但其他法律另有规定者，依其规定”，在与其他有关信息公开的法律规范之间如何适用的问题上存在立法政策上的空白。但立法法第八十三条规定了特别法优先和新法优先原则，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这使得法院在同一机关制定的同一位阶之法律规范之间，往往依照特别法优于一般法的原则而适用。简单地套用“特别法优于一般法”的原理实际上割裂了不同法律背后所保护的法律价值。从一般的政府到档案实际上属于一个人为构建的过程，“档案不过是一类政府信息的集合,在归档过程中,仅仅是对政府信息进行了排列组合,并没有对实质内容进行修改。信息的一个基本特性是容易复制以及易传播性,在复制和传播过程中不会对原信息带来任何损耗” 12，但档案法第二十条、第二十一条采取了优先保护个人隐私权之做法，与信息公开制度之通行理念“以公开为原则，以不公开为例外”大相径庭。而台湾资讯公开法不仅仅有第二条规定，还有第十八条第一款第一项“经依法核定为国家机密或其他法律、法规命令规定应秘密事项或限制、禁止公开者”对资讯公开法适用造成了限制，司法实务中法院亦以此为依据排除资讯公开法之适用。这已备受学界的批评，因其可能架空资讯公开法之适用余地，汤德宗教授认为资公法应定位为政府资讯公开之基本法，亦即“资讯公开乃新兴制度，前此制定之法律未必符合资讯公开之精神，许多限制公开的规定实有可议，故余意以为，应将资公法定位为资讯公开之基本法。亦即，仅于其他法律有关资讯公开之规定较资公法更为公开时，始得排除资公法之适用。另一方面，按新法优于旧法的原则，在资公法施行后，立法者于制定其他法律时，自仍得排除资公法全部或部分条文之适用。” 13 亦有学者表示担心，“无论是否属于行政事件之资讯，如果日后制定之新法有意将应公开之资讯排除于公开范围，资公法之立法目的将被完全架空。” 14笔者以为，解决大陆目前信息公开条例的困境的出路不仅仅是提高其法律位阶的问题，还应当更进一步地考虑如何在信息公开法与其他法律规范之间构筑一个适用的平台。现有政府信息公开条例并没有对法律适用问题作出规定，也没有区分不同的政府信息公开行为，如行政程序中的卷宗阅览、诉讼程序中的查阅档案等行为。而立法法关于特别法优于一般法的规定亦可能使得信息公开法实施的范围遭到其他同位阶相关法律规范的蚕食。因此，在同位阶的法律规范中，应将信息公开条例(法律)定位为信息公开之基本法，从而有利于贯彻“以公开为原则、以不公开为例外”的基本理念。三、不确定法律概念之解释(一)大陆对不确定法律概念解释之介评事实上,条例中的模糊性语言几乎随处可见，“商业秘密”与“个人隐私”等概念如何确定?对个人隐私和商业秘密之判断采取什么样的标准，是否可以适用其他部门法中的相关定义?司法机关对待行政机关之解释应当采取何种态度?是尊重还是重新审查?在大陆地区，对于个人隐私的界定还没有相关的法律依据，对于个人隐私之界定，无论是行政机关还是法院，都没有统一的法律依据可以适用，因而对于信息公开中的个人隐私之解释显得无所适从，也往往成为行政机关不予公开之有利的挡箭牌。尽管目前法律缺乏对隐私、隐私权概念之界定，但商业秘密却有许多相关规定，只是大多在与信息公开没有直接联系的法律规范中予以体现，如中华人民共和国反不正当竞争法、刑法和关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定等。尤为疑问的是，行政机关和法院能否在信息公开案件中借鉴或者准用相关规定中有关“商业秘密”之概念?在孟某诉上海市虹口区房屋土地管理局信息公开答复纠纷案 15中，法院对商业秘密的认定即采用了反不正当竞争法中之定义。法院认为，这里所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的经营信息。在本案中，法院直接援用反不正当竞争法中有关商业秘密的定义，是否适当?反不正当竞争法之立法目的在于“保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益”，实则为保障私主体之合法权益，与政府信息公开条例之透明政府理念并非融合，直接照搬显有不合。当然还有一种可能，行政机关和法院可以准用相关的概念，只是在利益衡量的方法上有所偏向，这就类似于刑法中对侵犯商业秘密罪的认定，必须以对商业秘密的权利人造成重大损失为构成要件。只是，现有实践中对于该概念的照搬并没有任何的说明，其后果是混淆了不同法律规范的目的和价值取向。司法机关对待行政机关之解释应当采取何种态度?是尊重还是重新审查?现有的实践中，法院的态度表现不一，或对行政机关的解释不置可否，或重新审查，或有限审查。在刘中锋诉河南省招生办公室要求公开其本人的高考试卷信息案 16中，法院对行政机关之解释并没有进行任何评价。被上诉人河南省招生办公室其中的一则答辩意见为：试卷信息涉及个人隐私，按照政府信息公开条例第十四条的规定，不得公开。河南省郑州市中级人民法院经过审理后认为：“被上诉人提供的河南省教育厅关于做好2008年普通高等学校招生工作的通知及教考试20082号文件不足以支持其不公开高考试卷的主张，故被上诉人的答辩意见本院不予采信，上诉人要求公开高考试卷的请求成立，本院予以支持。”抛却本案的中的高考试卷信息是否涉及到国家秘密不论，被上诉人所提及到试卷信息涉及到个人隐私是否成立呢?法院的理由极其简单，对此并没有丝毫笔墨予以评价。李某诉镇政府请求公开拆迁信息案 17则表明了法院对行政机关之解释采取了重新审查的态度。一审法院判令镇政府对李某提出的“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准”的申请内容作出答复，同时驳回李某的其他诉讼请求，可见，法院并没有受到第三人之不同意公开意见的影响，实际上针对行政机关对个人隐私之判断作出了不同的判决。二审法院的态度则更进了一步，对被申请信息是否涉及个人隐私重新进行了审查，并认定李某申请公开“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准以及北七家镇政府拆迁的法律依据、补偿标准”的内容与第三人的隐私无关。但是无论是行政机关还是法院并没有对相关信息是否涉及隐私进行详细的论证。同样的还有郑州市中原区物价局因赵正军诉其关于申请公开事项的答复案 18。一审法院认为，原告以“学习研究价格法律法规，监督价格违法行为”为由，向被告申请公开“2007年至今的投诉举报事项和办理结果(涉及投诉举报人姓名、住址等事项可不予公开)及2007年以来作出的处罚决定书”，对原告本人来说，公开有关的违法案件处罚决定书属于特殊需要，被告以原告申请公开的信息涉及隐私，原告申请不属特殊需要的政府信息，缺乏事实依据，对其主张本院不予支持。被告在其答复中也没有适用相关的法规条款，因此，被告对原告作出的答复主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。亦有法院对行政机关之解释采取了尊重的态度，仅仅采取了程序上的审查，其理由在于对于个人隐私和商业秘密之判断没有确定的答案可供选择，而应视不同时期的具体情况而定，故而法院的态度显得比较谨慎。法院在屈松峰诉郑州市物价局政府信息公开上诉案中 19，认为商业秘密和个人隐私之涵义和范围呈现出动态性。“政府信息是否应予保密，应结合不同的时期状况确定。在不同的时期，公开政府信息是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的可能性是不同的，政府应当根据社会发展的需要，规范、细化信息公开制度，逐步扩大政府信息公开的范围。”亦即，法院实际上主张，行政机关在商业秘密和个人隐私的判断上应当享有判断余地，基于专业性的判断和政策性的考量，法院应当对行政机关关于个人隐私和商业秘密的判断采取尊重的态度。这种尊重还反映在上级行政机关的对商业秘密之认定之效力的肯定上。该案二审法院认为：“按照郑州市政府信息公开保密审查制度的规定，报请上级主管部门予以审查确定，并根据有关主管部门的明确意见，将上诉人申请的信息作区分处理后，作出被诉政府信息公开告知书，符合信息公开条例的规定。”也即，法院在对于商业秘密的认定上尊重行政机关的认定，仅仅采取了程序上的审查。(二)台湾地区对不确定法律概念解释之介评政府资讯公开法第十八条规定了政府资讯限制公开或不予提供之情形，包括第六项：“公开或提供有侵害个人隐私、职业上秘密或着作权人之公开发表权者。但对公益有必要或为保护人民生命、身体、健康有必要或经当事人同意者，不在此限”，第七项“个人、法人或团体营业上秘密或经营事业有关之资讯，其公开或提供有侵害该个人、法人或团体之权利、竞争地位或其他正当利益者。但对公益有必要或为保护人民生命、身体、健康有必要或经当事人同意者，不在此限”。这其中何谓“个人隐私”，何谓“侵害个人隐私”，何谓“营业上秘密”，何谓“侵害该个人、法人或团体之权利、竞争地位或其他正当利益者”，这些都是在理论和实务中回避不了的困难问题。政府资讯公开法并没有对个人隐私进行界定，新近修正(2010年4月27日由“立法院”通过)的个人资料保护法也没有界定什么是隐私，仅仅对“个人资料”进行了定义。 在对个人隐私和商业秘密的判断上，法院或采取个案推定的方法，或准用其他法律规定中的相关定义。一种判断方式是个案推定的方法。在台北市高等行政法院2004年诉2618号判决 20(2005年7月14日)中，原告质疑被告文盛里裁并路线后里民适应情况调查表之正确性，要求被告提出北市环保局对该里所进行之垃圾清运路线里民适应情况文盛里调查统计资料。法院对是否个人隐私的证明采用了推定之方法，即从意见调查表中受访者对不愿意揭露个人相关资料的消极态度，来推断对其个人资料私密性的保护。在司法实务中，亦有有争议的案例出现，即有与政府信息公开法之隐私判断标准不一致和对法人隐私之承认问题。在最高行政法院判决2008年度判字第798号 21中,法院认为，土地重划分配结果公告图册及全部重划相关文件“事涉渠等之个人及财产隐私”，对于个人隐私之判断仅仅以涉及作为基点，而非资讯公开法第十八条第六款中之侵害标准之适用，更缺乏利益衡量的过程和具体说明，而且该判决将个人隐私与财产隐私一并予以承认。更有台北高等行政法院96年度诉字第00875号判决 22承认法人之隐私存在，不无疑问。另一种判断方式是准用其他法律规定中的相关定义。台北高等行政法院2009年度诉字第872号(2009年12月7日)判决 23即作了准用，对于劳工退休基金有关股票买卖之信息是否属于营业秘密并侵害被告之权利、竞争地位或其它正当利益，法院认为：“足见被告已采取合理之保密措施，且买卖投资股票之信息(包括买卖时间、持股明细揭露之持股选择等)系属被告经营之信息，非一般涉及该类信息人员所知，参酌营业秘密法第2 条关于营业秘密定义之规定，亦堪认系争信息系属被告营业上秘密。”隐私权、营业秘密是否与所公开信息的用途具有必然的联系呢?法院并没有始终坚持这种准用相关法律的方法。同样是台北高等行政法院，在判决2009年度诉字第938号 24(2009年10月29日)中，法院对于营业秘密是否必然是经营性信息却作出了否定回答。“原告虽主张活体野生动物之输入，依法限供教育及学术研究，既不得据此谋利，相关申请文件即无涉商业活动之信息，非属营业秘密，亦非智慧财产权保护范畴云云，惟保育类野生动物之活体，其输入目的，与为申请输入提出之申请数据内容有无涉及个人隐私、职业上秘密或着作权人之公开发表权，系属二事，并无关连”由此可见，目前司法实践中对于个人隐私、营业秘密之判断并没有形成一致的看法。对于个人隐私或商业秘密之行政适用，法院一般采取审查的态度，而非认为是行政机关的判断余地。在台北高等行政法院判决2009年度诉字第221号(2009年8月26日)中，行政院卫生署取得之凯旋医院86年度台湾地区精神医疗院所评鉴全部数据属于实施监督、管理医疗业务之资料并侵害个人隐私而豁免公开?法院认为 25，上述资料之公开符合前引政府信息公开法第18条第1 项第6 款规定公开或提供有侵害个人隐私之情形。尽管法院采纳了行政机关的答辩意见，但对行政机关的解释与利益衡量都进行了审查，并非将之认定为行政机关的判断余地。在“最高行政法院”判决2007年度判字第00790号 26中，法院则对资讯是否涉及隐私进行了重新认定。法院对行政机关针对录音带是否属于个人隐私进行了重新判断，“上揭被上诉人于86年8月5日与上诉人之承办人员谈话之录影内容，核与营业或职业上秘密、个人隐私或着作人之公开发表权及他人智慧财