苏州城乡一体化发展综合配套改革.doc

苏州城乡一体化发展综合配套改革政策问答苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组办公室二九年九月编者按：为了更好地宣传苏州城乡一体化发展综合配套改革的重大意义、实施办法和有关政策，进一步推进各项改革试点工作，现根据党的十七届三中全会精神、省委省政府的有关文件精神，以及我市出台的关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见和苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划，编辑了本政策问答。政策问答主要供各市（区）领导，市各有关部门领导，各乡镇（街道）、村（社区）领导学习参考，并可作为对农村基层干部和广大群众的宣传资料，但在实际工作中请以正式文件为准。政策问答在内容安排上，既具有一定的理论性、政策性，更注意贴近基层的工作实际和广大群众所关心的问题，突出其可操作性和宣传口径的统一性。政策问答在编排体例上，采取总分结合的方法，共分十章一百条。其中：第一章（基础理论）、第二章（配套改革）、第十章（先导区操作指南）是综合性的；第三章至第九章，则按照“七个一体化”（发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理）来编排的。由于城乡一体化发展综合配套改革尚处于试点阶段，我们的思想认识和工作实践尚在探索之中，因此本政策问答肯定还有许多不够完善之处。恳请各位读者热情指正，以便我们不断修订、完善。二九年九月九日目录第一章基础理论1什么是农村？什么是城市？什么是城镇？2什么是城乡统筹？3什么是新农村建设？4什么是城乡一体化？5城乡统筹、新农村建设、城乡一体化是什么关系？6新农村建设与城乡一体化有什么区别？7如何理解“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”？8如何理解“三化”与“三农”互动并进？9十七届三中全会提出的城乡一体化发展的要求是什么？10十七届三中全会提出的城乡一体化发展的目标有哪些？第二章配套改革11什么是城乡一体化发展综合配套改革？12十七届三中全会提出的综合配套改革要求是什么？13省委、省政府对苏州城乡一体化发展综合配套改革有哪些要求？14苏州推进城乡一体化发展综合配套改革有哪些战略意义？15苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的指导思想是什么？16苏州推进城乡一体化发展综合配套改革需把握哪些基本原则？17苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是什么？18苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的具体目标是什么？19苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的具体措施是什么？20苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划的主要内容是什么？第三章发展规划21十七届三中全会提出的合理安排市县域规划的要求是什么？22如何创新规划管理体制，实现城乡发展规划一体化？23建制镇（街道）如何制定城乡一体化发展规划？24如何科学合理地制定城镇建设规划？25如何科学合理地制定土地利用总体规划？26如何科学合理地制定村落分布规划？27目前我市农村集中居住规划的类型有哪些？28什么是农民集中居住的两种形式：就地集中与异地集中？29如何科学合理地制定生态涵养规划？30如何科学合理地制定现代农业发展规划？第四章产业布局31如何根据建设“三区三城”要求，调整产业布局？32如何实现城乡产业布局一体化？33县域范围内如何实现一二三次产业协调发展？34对各镇（街道）和行政村如何实行地区产业分工？35如何发展第二产业，提升县域经济水平？36如何发展第三产业，提升小城镇和小城市发展水平？37如何发展第一产业，充分发挥农业生态功能？38如何促进农业镇、农业村的发展？39什么是异地发展，我市已创新形成了哪些模式？40土地异地置换与产业异地发展的主要模式与途径？第五章资源配置41什么是“三形态”？42什么是“三集中”？43什么是“三置换”？44如何将集体资产所有权置换成社区股份合作社股权？45如何将集体土地承包权置换成土地股份合作社股权？46如何将农村宅基地及住房置换城镇住房或其他房产？47. 如何实施“城乡建设用地增减挂钩”政策？48如何实施土地整理政策？49如何实施“万顷良田建设工程”试点工作？50如何实现土地占补平衡和资金收支平衡？第六章基础设施51什么是城乡基础设施建设一体化？52如何实现苏州城乡公交一体化、区域同城化？53如何加强村镇基础设施建设？54如何加强农村供水和河道管理？55如何实现垃圾无害化处理城乡一体化？56如何实现城乡污水处理城乡一体化？57什么是“万村千乡市场工程”，如何实施？58如何进一步加快农田水利等农业基础设施建设？59如何建立健全农业生态补偿机制？60农村如何共享城市基础设施和公共资源？第七章公共服务61什么是城乡基本公共服务一体化和基本公共服务均等化？62为什么说农村社区服务中心是基本公共服务均等化重要载体？63农村社区服务中心的主要服务内容和工作目标是什么？64农村社区服务中心的类型与建设资金来源有哪些？65农村社区服务中心的日常经费来源有哪些？66如何构建城乡一体化的基础教育体系？67如何构建城乡一体化的医疗卫生体系？68如何构建城乡一体化的文化、体育服务体系？69如何构建城乡一体化的人口服务和管理机制？70如何构建城乡一体化的财政管理体制？第八章就业社保71城乡就业保障一体化的工作目标是什么？72如何创建充分就业村（社区）？73如何加快城乡社会保障制度接轨？74农村和城镇基本养老保险关系如何转移接续？75农保转城保人员到达法定退休年龄时，如何享受养老待遇？76如何加快城乡医疗保险接轨？77如何加快城乡最低生活保障制度并轨？78如何深化农村金融体制改革？79如何进一步完善和发展政策性农业保险？80如何进一步完善和发展农业担保体系？第九章社会管理81如何深化城乡户籍制度配套改革？82如何科学实施“撤村建居”工作？83如何加快培育和发展社区社会组织，推进“三大合作”？84如何探索建立“区镇合一”体制，赋予更多经济社会管理权力？85如何进一步加强农村社会治安综合管理？86如何进一步加强农村信访和维持稳定工作？87如何进一步提升农村应急预案和应急管理水平？88如何进一步加强农村消防工作？89如何建立健全城乡群防群控机制？90乡镇政府如何实现从小城镇建设到城乡一体化的工作转变？第十章先导区操作指南91为什么要建立城乡一体化发展综合配套改革先导区？92苏州市共确定了多少个综合配套改革先导区？93先导区改革试点的主要内容和任务是什么？94什么是“一年一个样，三年像个样”？95先导区享有哪些优惠政策？96先导区制定实施计划和编制（修编）规划的工作重点是什么？97先导区编制（修编）镇村规划有哪些具体内容和工作要求？98先导区编制（修编）镇村规划的报批程序有哪些？99先导区实施“三置换”需要制定哪些工作细则和规程？100先导区制定三年实施计划和编制规划有什么时间要求？第一章基础理论1什么是农村？什么是城市？什么是城镇？在我国，农村有两重定义。一是基本定义，也就是国际上通用的定义，即：农村就是指农业劳动力从事农业生产和生活居住的地方。在空间形态上也就是“田野村庄”。二是我国特有的定义，即：根据行政区划和行政管理体制来划分的农村。通常把行政村及村以下辖区范围内的地方叫做农村。前者称为狭义的农村，后者称为广义的农村。这两种农村的定义不是并列的，而是交叉的。通常我们把以工业生产为主的行政村，称为工业经济强村；而将以农业生产为主的行政村，叫做农业村。农业村是新农村建设的重点和难点。城市与城镇是有区别的。城市更加突出“市”的概念。“城市”的提法本身就包含了两方面的含义：“城”为行政地域的概念，即人口的集聚地；“市”为商业的概念，即商品交换的场所。城市经济学对城市作了不同能级的分类，如小城市、中等城市、大城市、国际化大都市、世界城市等。对城市能级分类的一个标准是人口的规模，中国根据市区非农业人口的数量把城市分为四等：人口少于20万的为小城市，20万至50万人口的为中等城市，50万人口以上的为大城市，其中又把人口达100万以上的大城市称为特大型城市。城镇突出的是“镇”的概念。城镇是以非农业人口为主，具有一定规模工商业的居民点，是介于乡村与城市之间的过渡型居民点。我国规定，县及县以上机关所在地，或常住人口在2000人以上，10万人以下，非农业人口占50%以上的居民点，都是城镇。建制镇与一般集镇具有重大区别。建制镇属于行政管理体制范畴，而集镇是经济社会发展的客观结果。撤并乡镇只是撤并行政管理范围。城市与农村（前面所说的狭义的农村）具有重大区别：一是城乡发展的产业不同，城市二三产业，农村第一产业；二是城乡居民的居住环境不同，城市集中居住，农村依山傍水形成自然村落；三是城乡居民的社会形态不同，城里人往往对门不相识，而农村具有密切的血缘关系、宗族关系和邻里关系；四是城乡的生态环境不同，城市高楼大厦，车水马龙，具有城市风光，农村则具有优美的田园风光。2什么是城乡统筹？所谓城乡统筹，就是指各级党委政府根据当地的经济社会发展规划，在本行政区划内的城市与农村之间，科学合理地配置土地、资金、劳力等生产要素和教育、文化、医疗、社保等各类资源，以促进城乡经济社会协调发展的一系列政策措施的总称。这个定义明确了以下几个问题：城乡统筹的本质就是在城乡之间科学合理地配置城乡都需要的各类资源；城乡统筹的主体是各级党委政府，并由其在本行政区划内的城乡之间配置资源；城乡统筹的客体是优化配置资源，主要包括生产要素和社会资源两个方面。社会资源配置也就是基本公共服务均等化的主要内容；城乡统筹的依据是当地发展规划，目前就是“十一五”规划；城乡统筹的目的是促进城乡协调发展、实现城乡经济社会一体化发展。3什么是新农村建设？新农村建设就是指，通过城乡统筹，促进行政村改革与发展，实现富民强村的一个过程。这个定义主要有以下五个关键词：新农村建设的基本单元是行政村。因为我国在行政村设有党组织、村委会和村集体经济组织，因此他们有责任也有义务带领广大农民建设新农村；新农村建设的主要任务是促进农村的改革与发展；新农村建设的主要目的是富民强村；新农村建设的主要途径是城乡统筹，这与过去主要靠农村自我发展不同，现在主要靠城乡统筹来促进农村的发展；新农村建设是一个历史过程，只有起点、没有终点，具有长期性、艰巨性。4什么是城乡一体化？所谓城乡一体化，就是通过城乡统筹，优化配置资源，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的一个过程。“化”就是过程的意思。更形象地说，所谓城乡一体化，并不等于城乡一样化，而是在空间形态上城乡有别，要使城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区；而在社会形态上，实现城乡一体，使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色，又能享受到高度发达的现代城市文明。更具体地说，所谓城乡一体化，就要实现三个不同、三个一样。即：在空间形态上，三个不同：城乡经济发展的产业不同，城市发展二三产业，农村（指基本定义的农业村，下同）发展第一产业，但三次产业都要实现现代化；城乡居民从事的职业不同，城市居民是职工，农村居民是种地的农民，但双方可以互相流动；城乡居民居住的环境不同，城市高楼大厦，农村小桥流水人家，但都要有良好的人居环境。在社会形态上，三个一样：城乡居民的经济收入一个样，目前我市已接近2:1；城乡居民的社会保障一个样，目前我市尚高于2:1；城乡居民的公共服务一个样，目前我市已低于2:1。5城乡统筹、新农村建设、城乡一体化是什么关系？城乡统筹主要讲的是措施、方法，是科学发展观关于统筹兼顾的根本方法在城乡资源配置上的具体运用。城乡一体化是城乡统筹的目标和结果，它主要包括两个方面：即工业化、城市化与新农村建设。也就是说，我们要通过城乡统筹，一手抓工业化、城市化，一手抓新农村建设，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。6新农村建设与城乡一体化有什么区别？现在推行的城乡一体化与近几年推进的社会主义新农村建设在本质上、目标上没有什么区别，但在实施方法和措施上有了较大的改进和完善。从一定程度上来说，过去的新农村建设有些“单打一”，是“就农村建农村”。而城乡一体化则包括城与乡两个方面，要把城市发展与农村建设有机地结合起来，实现城乡双赢。我们不能把城乡一体化片面地理解为是前阶段新农村建设的延续，而要理解为是前阶段新农村建设的提升，即围绕城乡一体化来建设新农村。7如何理解“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”？“要使城市更像城市、农村更像农村”是上届市委主要领导提出来的，新一任市委主要领导又将其发展为“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”。我们理解，这主要是针对我市过去采取“村村点火、处处冒烟”的发展方式，导致“走过一村又一村，村村像城镇；而走过一镇又一镇，镇镇像农村”的状况而提出来的。要使“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”，实际上就是要转变我市的经济社会发展方式，实现城乡经济社会一体化发展。需要特别指出的是，这里说的“城市更像城市”，主要是指一些县城镇、中心镇应该向中小城市发展；“农村更像农村”，主要是指前面所说的基本定义的农业村，要更像种田的农村，保持优美的田园风光和传统农耕文化；“园区更像园区”，主要是指我市各级各类开发区，特别是县以下工业开发区应当进一步提升产业档次和发展水平。8如何理解“三化”与“三农”互动并进？“三化”与“三农”互动并进，是苏州城乡经济发展的主要特色和亮点。“三化”是指工业化、城市化和经济国际化，“三农”是指农业、农村、农民。改革开放以来，我市坚持一手抓“三化”，一手抓“三农”，既有力地促进工业化、城市化和经济国际化，又较好地处理“三农”问题，实现了“三化”与“三农”双赢、城市化与新农村交相辉映。我们今后还必须继续这样做，以促进城乡一体化发展。9十七届三中全会提出的城乡一体化发展的要求是什么？党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展、融合。10十七届三中全会提出的城乡一体化发展的目标有哪些？党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出：到2020年，农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。第二章配套改革11什么是城乡一体化发展综合配套改革？所谓城乡一体化发展综合配套改革，就是指围绕打破城乡二元分割体制、促进城乡一体化发展所进行的一系列制度性、综合性、配套性的改革措施的总称。这是因为，在改革开放之初，我们往往采取某个单项改革（比如城市的厂长负责制、农村的家庭承包经营等）就能取得良好的改革成果，但是随着改革的深入，再靠某个单项改革措施，已经难以取得良好的改革成效了。推进城乡一体化发展是项复杂的、综合性的系统工程，必须采取综合的、配套的改革去完成。因此，城乡一体化发展综合配套改革是一项深层次、广领域的综合性改革，包括强化改革理念；加大创新力度，寻求政策制度的更大突破；优化资源配置，完善农民增收长效机制；注重生态功能，转变农业发展方式；坚持统筹兼顾，推动基本公共服务均等化等许多方面。12十七届三中全会提出的综合配套改革要求是什么？党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出：积极推进统筹城乡综合配套改革试验。近几年来，中央已经先后确定了四批综合配套改革试点，其中包括：天津新区和浦东新区的综合配套改革试点，成都和重庆的统筹城乡综合配套改革试点，武汉城市圈和长株潭城市群的“两型社会”建设综合配套改革试点，深圳的综合配套改革试点。13省委、省政府对苏州城乡一体化发展综合配套改革有哪些要求？省委、省政府于2008年9月，正式批准苏州市为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试验区。2009年4月，省委、省政府两办在关于苏州城乡一体化发展综合配套改革试点方案的批复（苏办200910号）中，对苏州推进城乡一体化发展综合配套改革提出了四点要求：一是原则同意苏州综合配套改革试点方案，要求苏州认真组织实施。二是明确要求苏州在改革试点工作中必须把握好坚持以人为本、坚持制度创新、坚持尊重实践、坚持统筹兼顾等原则，并提出：只要有利于破除城乡二元结构、促进城乡经济社会发展一体化的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新，有利于构建和谐社会的实践，都鼓励支持、放手放开、先行先试，在实践中不断完善。三是要求苏州市加强试点工作的组织领导，健全工作机制，明确目标任务和政策措施，确保改革试点工作各项任务落到实处、取得实效。要求争取通过35年的努力，在建立城乡经济社会发展一体化体制机制、现代农业发展和农民持续增收的长效机制，形成城乡基本公共服务均等化运行体系，城乡统一的社会管理体制等方面取得突破，为全省改革积累经验、提供示范。四是要求省级机关各部门要统一思想，齐心协力，积极支持苏州开展改革试点，允许苏州先行先试、大胆探索。要求省发改委根据试点工作总体要求，切实做好指导和服务工作，及时总结试点成效和经验，协调解决改革试点中遇到的困难和问题。对配套改革试点方案中涉及的财政、土地、金融等有关政策，相关部门要按照鼓励试验的精神给予指导和支持。各有关方面要积极为苏州城乡一体化发展综合配套改革试点做好相关工作，不断把改革引向深入，努力开创苏州城乡一体化发展新局面。14苏州推进城乡一体化发展综合配套改革有哪些战略意义？形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大对统筹城乡发展、构建新型城乡关系提出的新要求，是贯彻落实科学发展观的重大举措，也是构建社会主义和谐社会的重要基础。省委、省政府把苏州确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点市，是省委省政府交给苏州的一项重大政治任务，也是苏州落实科学发展观、实现可持续发展的战略选择。开展城乡一体化发展综合配套改革，有利于促进城乡全面协调可持续发展，实现强市与富民有机统一；有利于优化城乡整体布局，拓展“三农”与“三化”发展空间；有利于创新农业组织形式和经营方式，推动现代农业发展；有利于加强生态环境建设，改善城乡人居环境，实现经济发展与人口资源环境相协调，不断开创苏州城乡一体化发展新局面。因此，城乡一体化发展综合配套改革的成败，事关苏州率先基本实现现代化的全局，对实现经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。15苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的指导思想是什么？全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照城乡一体化发展的要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以改善民生为目的，以改革创新为动力，以破除城乡二元结构为重点，以构建政策制度框架为关键，以优化配置资源为手段，以加强基层组织建设为保障，进一步推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，率先建立“三农”与“三化”协调发展的互动机制，率先建立农民持续增收的长效机制，率先建立发展现代农业的动力机制，促进农民全面发展、农业全面提升、农村全面进步，努力提升城乡一体化发展水平。16苏州推进城乡一体化发展综合配套改革需把握哪些基本原则？一是坚持富民优先。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为推进城乡一体化发展综合配套改革的出发点和落脚点。坚持改革促进发展，发展成果由人民共享，切实保障和维护农民权益，着力构建农民持续增收长效机制，让广大农民在改革发展中得到更多的实惠，促进农民全面发展，农村繁荣和谐。二是坚持规划引领。坚持把规划放在龙头地位，按照城乡规划全覆盖的要求，进一步优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。按照形成主体功能区的要求，强化片区规划理念，打破行政界限，推进“三个集中”，优化开发格局，形成全市域统一规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡建设新格局，充分发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用。三是坚持制度创新。始终把改革创新贯穿城乡一体化发展的各个环节，从传统发展观念的束缚中解放出来，从已有的经验模式的局限中解放出来，从过时条条框框的阻碍中解放出来，着力构建合理、公平、效率、符合科学发展的体制机制，进一步完善社会主义市场经济体制，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。四是坚持整体推进。加强改革试点工作的整体设计和系统安排，正确处理改革发展稳定的关系，把城市与农村、经济与社会、改革与发展有机结合起来，统一协调改革进程，统筹制定改革政策，体现改革的坚定性、开创性和可操作性。五是坚持典型示范。一切从苏州实际出发，因地制宜、分类指导，重点突破、以点带面，大胆探索、勇于创新，尊重基层的首创精神，鼓励有条件的地方先行先试，充分体现苏州特色，为全省乃至全国推进城乡一体化发展提供有益启示。17苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是什么？推进城乡一体化发展综合配套改革，既是一项紧迫的现实任务，也是实现率先发展、科学发展与和谐发展的战略选择，必须坚持当前工作与长远目标统筹兼顾。通过一段时间的努力，使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色社会主义新农村，基本形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。18苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的具体目标是什么？城乡一体化发展综合配套改革的具体目标就是要实现“七个化”：发展规划一体化、资源配置一体化、产业布局一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、就业社保一体化和社会管理一体化。19苏州推进城乡一体化发展综合配套改革的具体措施是什么？推进城乡一体化发展综合配套改革的基本措施就是建立先导区，先行先试，积累经验，典型示范。要尽快搭建“四个平台”：金融平台解决城乡一体化建设中的资金短缺、融资困难问题；运作平台解决城乡一体化建设中的市场运作主体问题；组织平台解决农民参与一体化建设的组织形式问题；政策平台解决推进城乡一体化发展中的政策引导和制度保障问题。20苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划的主要内容是什么？为认真落实省委、省政府关于苏州开展城乡一体化发展综合配套改革试点的决策部署，如期完成“一年一个样、三年像个样”的目标任务，市委、市政府制定了苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划，确定了2009年至2011年城乡一体化发展综合配套改革的基本原则和总体目标、主要任务和责任部门以及保障措施。明确提出2009年为“重点突破年”，2010年为“整体推进年”，2011年为“全面提升年”；同时明确了劳动就业制度、社会保障制度、户籍制度、土地管理制度、财税金融体制、规划管理、基础设施建设、公共服务、农业支持保护体系、城乡管理体制等十大方面的改革内容、分年目标任务及牵头落实的负责部门，并规定了推进改革的保障措施。2009年为“重点突破年”。主要目标是围绕城乡一体化发展目标，形成一系列配套政策意见，积极推进23个先导区的先行先试工作，力争在“三置换”和“三集中”方面有明显突破。2010年为“整体推进年”。主要目标是整体推进“三形态”、 “三置换” 和“三集中”工作。2011年为“全面提升年”。主要目标是要建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面形成一体化发展配套政策体系，全面提升“三形态”、“三置换”和“三集中”工作水平。第三章发展规划21十七届三中全会提出的合理安排市县域规划的要求是什么？党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定要求：统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。22如何创新规划管理体制，实现城乡发展规划一体化？坚持把规划放在龙头地位，改革城乡分割的规划管理体制，把城市和农村作为一个整体来规划，并按照“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”的发展思路，在科学修编土地利用总体规划的基础上，调整完善全市城镇总体规划。以县域为单位搞好统筹衔接，盘活土地存量，优化资源配置。科学确定分区功能定位和发展方向，优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村城乡一体化发展体系。在尊重农民意愿、尊重生态环境、尊重历史文化、尊重风土民情和地形地貌的基础上，因地制宜、突出特色、合理布局，着力提高“三个集中”的推进水平。根据城乡规划法要求，完善规划管理体制，加快建立“城乡一体、分工合作、职责明确”的规划管理体系。健全镇级规划管理机构，完善管理职能，解决镇村规划缺位、滞后和虚化问题，维护规划的严肃性。规划要注重展示吴文化、水文化的传统风貌和深厚底蕴，注重人与自然的和谐，充分展现江南水乡的地方特色。切实加强对古镇、古村落、古民居的保护，适度进行旅游开发。23建制镇（街道）如何制定城乡一体化发展规划？建制镇（街道）在镇域范围内的城乡一体化发展规划，应按照以下三个方向、多种类型进行科学合理的选择和组合：A融入城市化。即通过征地拆迁和提升小城镇建设水平，使城镇化向城市化发展。其中主要包括：A1.县城提升型把城关镇建设成为中小型城市。例如太仓市城厢镇正在从城关镇发展为中等城市。A2.空间对接型随着城市的扩张和邻近建制镇的发展，二者逐步在空间上实现了对接，此时应及时将小城镇发展为新城区。如苏州工业园区唯亭镇正在建设成为湖滨新城区。A3.中心镇发展型原来的中心镇、建制镇随着自身发展，逐步形成小城市，成为当地的副中心城市。例如昆山市千灯镇正在成为昆山南部副中心城市。B就地城镇化。即通过加快发展二三产业，就地推进城镇化。其中主要包括：B1.建制镇扩张型原一般小城镇、中心镇逐步向重点中心镇发展。例如张家港市金港镇、唐桥镇。B2.旧城镇改造型撤销行政建制的小集镇，通过旧镇改造，重新成为当地的经济重镇。例如昆山千灯的石浦，现正成为毗邻上海郊区的小城镇。B3.中心村升级型一些工业经济强村，正在成为当地的区域经济中心。例如：相城区北桥街道灵峰村，太仓市沙溪镇太星村等。C农村现代化。即通过加快发展现代农业和生态旅游农业，使前面所说的基本定义的农业村走上农业和农村现代化发展道路。其中主要包括：C1.生态自然型有生态自然资源的行政村发展生态旅游农业，如吴中区越溪街道旺山村。C2.古村旅游型有历史人文资源的行政村（自然村）发展古村旅游业，如吴中区东山镇陆巷村、西山镇明月湾村等。C3.农业园区型既无生态资源，又无人文资源，只有土地资源的行政村，加强农业园区建设。例如吴江市同里镇北联村。各建制镇（街道）具体采用何种组合方式，必须根据市（县）整体规划和当地实际情况来确定。一般可采取AC或BC的多种组合模式。例如，昆山市千灯镇选择了A3C1C2C3的多重组合模式。昆山市巴城镇则选择了A2C1C3（万亩葡萄园）的组合。24如何科学合理地制定城镇建设规划？制定城镇建设规划，必须严格按照城乡规划法的要求进行。应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。25如何科学合理地制定土地利用总体规划？制定土地利用总体规划，应严格执行2009年1月5日国土资源部第1次部务会议审议通过的土地利用总体规划编制审查办法（第43号国土资源部令）。该办法规定：各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。比如西部某省有块土地可以复耕复垦后种粮，而东部某城市又有块土地被限制发展工业，那么这两块土地就可以在编制土地利用规划时实行跨区域统筹开发，相关的统筹工作由哪方来牵头，由土地所在区域的行政部门相互协商进行。对此我们正在积极探索。26如何科学合理地制定村落分布规划？制定村落分布规划，应当严格遵循市（县）和本镇的城镇体系规划、土地利用总体规划，以及本村的产业布局规划，对具有田园风光和农耕文化的生态旅游村优先保留，对具有深厚人文资源和历史文化底蕴的古村落、古民居优先保留，对地处农业规划区、生态保护区的自然村落予以适当保留。这三类村落的农户原则上“只出不进”，其中已在城镇就业的农户可参照预拆迁办法，异地集中到城镇居住。除此以外，其余村落的农户原则上应当向城镇集中居住区集聚。27目前我市农村集中居住规划的类型有哪些？根据苏州农村的实际情况，目前我市农村共确定的集中居住或新农村建设类型分为五种形式：即现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型和古村保护型。据2005年统计，全市共有自然村落20914个，平均人口130人，平均户数不足40户。其中居住100人以下的村庄占50%以上。通过镇村规划编制，初步确定农村居住点为2517个，缩减88%，居住的人口减少46%。按照城乡一体化发展要求，各地正在进一步修编镇村规划，农村集中居住点有望进一步减少。28什么是农民集中居住的两种形式：就地集中与异地集中？就地集中是指在农民原居住点或周边地区就地新建或扩建农民集中居住点，这种形式比较适合于就地城镇化的工业经济强村，不适合纯农业地区。异地集中是指组织已经在城镇就业的农户，包括农业村的农户，通过预拆迁和“三置换”等形式，逐步向城镇集中居住区集聚。今后新建农村集中居住区原则要实行“三靠”，即：紧靠城镇建成区、紧靠工业开发区、紧靠商贸批发市场等。充分利用城市（城镇）公共资源，提高城镇人气和地产、房产价格，促进农民增收。29如何科学合理地制定生态涵养规划？生态涵养是党的十七届三中全会提出的新概念、新要求。生态涵养包括生态农业，但并不局限于生态农业。即使没有农业的地区也有一个生态涵养的问题，甚至更需要加强生态涵养建设。为此，市及各市（区），以及各镇（街道）都应制定相应的生态涵养规划。包括加强城际（镇际）生态屏障建设，森林绿化建设，湿地建设等。丘陵山区和湖滨地区，要加紧建设生态涵养区，加快发展生态旅游业。30如何科学合理地制定现代农业发展规划？近年来，我市先行启动了“百万亩现代农业规模化示范区”建设，各级各类现代农业园区发挥了积极作用，取得了显著成效。但是，在规划选址、建设规模、功能拓展、产业融合、管理水平上还存在较大差距。为此，必须根据“区镇合一”的要求，在丘陵山区、湖泊周边地区，以及城市之间，建立万亩乃至几万亩级的现代农业园区，率先探索在本市范围内制定跨地区土地利用总体规划，像建设工业园区一样精心打造农业园区，使其率先实现农业现代化。第四章产业布局31如何根据建设“三区三城”要求，调整产业布局？苏州市委十届十次全会提出了“三区三城”的概念，即把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区，成为高端产业城市、最佳宜居城市、文化旅游城市。我们必须根据这一要求，进一步调整产业结构和产业布局，转变经济发展方式，重点是要促进二产升级、三产跨越、一产提升。32如何实现城乡产业布局一体化？加快“三区三城”建设，特别是打造高端产业城市的重点和难点主要是在乡镇（街道）。为此必须加快县域和镇域城乡产业布局一体化。一要加快工业园区建设，提升工业发展水平，做到园区更像园区；二要加快城市商业网点建设，促进城乡商贸大流通；三要大力发展现代农业，进一步加强生态农业和生态涵养建设。33县域范围内如何实现一二三次产业协调发展？首先，在产业布局上，县域范围内必须保留和发展一定比例的现代农业园或生态涵养区。其次，在三次产业结构上，农业增加值占地区生产总值的比例不能一味降低，必须保持在一个合理的水平上。再次，必须进一步加强对农业的扶持力度，确保农业与当地工业化、城市化处于同等发展水平。34对各镇（街道）和行政村如何实行地区产业分工？对各镇（街道）和行政村应按照融入城市化、就地城镇化、农村现代化的三个不同发展方向，进行地区产业分工。即：融入城市化地区重点发展现代商贸业和现代服务业等第三产业；就地城镇化地区重点发展高端产业群，提升工业现代化水平，又好又快地发展第二产业；农业和农村现代化地区则根据资源禀赋和产业基础，分别发展生态农业、古村旅游，建设现代农业园区等，进一步提升第一产业。35如何发展第二产业，提升县域经济水平？第二产业是县域经济的支柱产业，是县域经济的核心竞争力所在。因此，在推进城乡一体化发展过程中，必须把发展和提升第二产业，放到突出位置。其中的重点是，要根据“园区更像园区”的要求，将分散在各镇（街道）乃至村级的各级各类开发区整合起来，形成更大规模的工业园区和产业分区，进一步提升县域经济发展水平。36如何发展第三产业，提升小城镇和小城市发展水平？第三产业是衡量城市化和城镇化水平的重要标志，也是促进县域经济发展的重要途径。为此，要继续重视投资对三产发展的拉动作用，通过持续的投资保持三产总的增长态势和实现产业结构的优化升级。要编制规划，加强政府对第三产业的引导。打造新的商业中心，发挥其辐射带动作用，提升城市形象和品位。积极推进“万村千乡市场工程”。鼓励支持国内外大中型商贸流通企业向农村延伸，充分发挥供销社在市场开发和组织网络上的传统优势，通过整合和改造农村网点，构建连锁经营体系；培育一批示范性的专业市场。积极稳妥发展房地产及其相关产业，更加注重其整体布局。加快发展信息、物流、中介、金融保险、房地产等现代服务业。积极发展社区服务业，把社区服务与社区经济有机结合起来，优化和充实社区服务设施，健全社区服务组织，拓展社区服务领域，吸纳更多富余劳动力就业。37如何发展第一产业，充分发挥农业生态功能？坚持现代农业“生态、生产、生活、生物”的功能定位，注重发挥农业生态功能。认真落实优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地为主导的“四个百万亩”农业产业布局规划。完善农业支持保护制度，建立严格的耕地与农业资源保护补偿机制，加强农业基础设施建设，加快农业科技创新，建立新型农业社会化服务体系和现代营销体系，大力推进农业标准化、品牌化、集约化、机械化生产，扶持发展无公害、绿色、有机农业，深入推进农业向二三产业拓展延伸、融合发展。按照“水稻规模化、水产标准化、蔬菜设施化、营销现代化”的要求，建成具有示范作用的现代农业规模化示范区。38如何促进农业镇、农业村的发展？一是对农业镇、农业村要改革考核办法，不再考核GDP、工业招商引资等指标，改为考核现代农业发展情况。二是改革财政体制，加大对农业镇、农业村财政转移支付力度。三是积极推行跨村跨镇发展。在工业规划区内划出部分土地，由农业镇、农业村以及广大农民共同投资组建置业股份合作社（富民合作社），建设标准厂房、集体宿舍楼等，取得出租收入后，实行按股分红。让农业镇、村在自己的土地上搞农业，到别的地方搞工业；搞好了工业，再反哺农业。让没有条件的地方到有条件的地方去发展二三产业。39什么是异地发展，我市已创新形成了哪些模式？跨村跨镇异地发展是我市农村基层干部和广大农民群众的一大创举。目前已经形成了三种模式。一是工业异地发展。2008年末全市平均每村的出租房屋已达到1.8万平方米，其中大部分是通过异地发展来实现的。二是三产异地发展。即到城镇规划区、村级社区服务中心等地区，联合投资建设商业用房和打工楼等，通过出租取得收入，实行按股分红。三是一产异地发展。通过实施农业走出去战略，由农民投资人带领被征地的中老年农民，异地发展种植业、养殖业，再将优质农产品返销到苏州，形成了“两头在内、一头在外”的发展格局，即：种质资源和农产品市场在苏州当地，农产品生产则在外地，使外地农村变成苏州农产品的“外发加工车间”，从而既满足苏州市场需求，又促进被征地农民就业，并有力地支持外地农业的发展。40土地异地置换与产业异地发展的主要模式与途径？上述二三产业的异地发展，大多是建立在土地异地置换的基础之上的。即：一方面通过动员农民将土地承包权自愿加入土地股份合作社，再由合作社通过土地整理，增加土地面积，然后把工业规划区、城镇规划区内的基本农田，置换到农业村新增的农业用地上；另一方面将农业村节约的农村建设用地，等量异地置换到工业规划区、城镇规划区，通过联合投资，建设标准厂房、打工楼等，取得出租收入，实行按股分红。对此，我们要进一步加强探索和巩固、完善。第五章资源配置41什么是“三形态”？“三形态”是指镇村发展的三种形态，即：地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，加快融入城市化；工业基础较好、经济实力较强、人口规模较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化；地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，加快农业农村现代化。42什么是“三集中”？“三集中”是通过资源整合，实行节约用地、集约用地的重大措施。即：一是工业企业向规划区集中，分别进行“退二进三”、腾笼换凤或“退二还一”、异地置换；二是农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范流转，组建土地股份合作社，发展规模现代农业；三是农户向新型社区集中居住，换房进城进镇，或就地集中居住。43什么是“三置换”？“三置换”是在工业化、城市化进程中保护农民利益，并使广大农民分享工业化、城市化成果的重大措施。具体来说，就是依照相关法律和政策，经过一定的合法程序和市场化运作，由农民自愿将自己在农村集体经济组织内拥有的三大经济权益，进行实物置换或价值化、股份化置换。一是将集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权；二是将土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权或以预征地方式置换基本社会保障；三是将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二三产业用房，或置换置业股份合作社股权。以剥离附加在户籍上的种种制约和经济利益，让广大农民换股进城、换保进城、换房进城，通过减少农民、整合资源，为工业化、城市化发展提供空间。44如何将集体资产所有权置换成社区股份合作社股权？通过深化农村集体经济组织产权制度改革，将村级集体资产通过组建股份合作社的形式全部量化给农民（集体经济组织成员），将原集体经济组织改建为产权明晰、利益共享、风险共担、民主管理的股份合作经济组织，让农民（集体经济组织成员）人人享有股份及资产收益权，解决农民（集体经济组织成员）进城进镇的后顾之忧。开展该项工作，必须遵循下列政策措施：（1）股份合作社的净资产必须全部量化到农民（集体经济组织成员），不再保留产权虚置的集体股。量化的具体做法按照我市社区股份合作制改革的相关政策执行。（2）股份设置和股权界定必须坚持效率与公平原则，应按农民贡献份额量化股份，体现股份分配的公平性，并为固化股权奠定基础。按照平均量化股份的做法，需调整和完善。（3）全面“固化股权”，实行“生不增、死不减”的静态管理，股权可以继承，不得调整。（4）在固化股权基础上，通过建立健全社会保障，引导合作社探索股权从封闭走向开放，允许股权馈赠、转让。45如何将集体土地承包权置换成土地股份合作社股权？（1）农民承包土地置换主要有以下两种形式：一种是按照农户自愿原则将土地承包经营权置换成以村为单位组建的土地股份合作社股权，由合作社按照规模经营要求统一运作土地，每年获取收益按股份分配（或进行保底分红）。另一种是按照规划已经纳入城镇或开发区建设范围的地方，可以根据征地办法将农民承包土地置换成社会保障，置换后的耕地统一由政府组织规模化经营。另外，经济实力较强的地方，也可参照征地或预征地的办法，开展土地换保障。（2）农民承包土地置换必须掌握以下政策：承包土地置换成土地股份合作社股权，并将土地用于农业生产，开展农业适度规模经营的，政府每年应给予一定标准的补贴。土地股份合作社对于入社农户应实行“保底分配”和“见利分红”相结合。“保底分配”不得低于当年粮食生产的平均收益，可以按粮食等实物折算货币兑现，并按粮价涨跌进行合理调整。“见利分红”主要是调动入股土地农户的积极性，在考虑“保底分配”基数的前提下，将入股土地折算成部分股份，与其他股份一样在产生利润后享有分红权利。土地股权在土地承包经营期限内可以继承，但不得退股。农民承包土地按照被征地安置办法进入城镇社会保障的，可选择按城镇居民缴费基数缴费，政府给予相应的补贴。今后如参加城镇职工养老保险，可按有关规定给予衔接计算。农民承包土地按照被征地安置办法进入城镇社会保障的，凡符合法定劳动年龄、具有劳动能力和就业愿望的人员，按无地失业人员开展就业再就业援助和服务。对其中女性40周岁以上、男性50周岁以上人员，按就业困难人员提供再就业援助。农户的土地入社后，由土地股份合作社统一经营或租赁发包。（3）农民承包土地置换土地合作社股权应遵循下列程序：农民申请。在村集体经济组织鼓励农户土地入股组建土地股份合作社的前提条件下，由农民自愿提