2012年我国保障房建设方式调整情况分析.doc

2012年我国保障房建设方式调整情况分析在广东省宣布暂停经适房后，住建部部长姜伟新在昨日出席全国人大十一届五次会议时表示，有关保障房建设的方式将有所调整，从“十三五”开始目前实行的由中央来组织实物保障房的建设模式将转入资金补贴为主、实物建房为辅的发展模式。对如何让保障房健康发展，“两会”相关的代表和委员在出席表示，保障房建设需在设计、融资、管理、法律保障等整体发展方式上进行系统性的调整。设计“产权+实物”改为“使用权+货币补贴”“只租不卖就可以避免产生暴利、避免产生大的腐败，因为租是比较均衡的。”在产权类保障房是否取消的争论持续多年后，广东省成为了第一个吃螃蟹的省份。根据广东省政府日前印发的广东省住房保障制度改革创新方案，今后广东保障性住房以公租房为主体，除已批准立项的项目外，将暂停新建经济适用住房，鼓励各地发展小户型公租房，将逐步对现有的廉租房、直管公房、公共租赁住房等保障性住房“并轨”管理，只租不售。“现在住房保障的方式，既有社会保障，又有货币补贴，社会保障还分为经济适用房、限价房、棚户区的改造等产权保障，以及廉租房、公租房等使用保障，很多地方提出不仅是产权类保障房可以买卖，使用保障类保障房住了几年以后也可以买产权，我认为弊很多。”在杨超看来，一如此前频频见诸于报端的住经适房开宝马的现象，核心问题便是产权的存在导致对利益的追逐。全国政协委员、住建部专家委员会住房组成员张泓铭也透露，在此前的调研中发现，由于建设量猛增、土地资源稀缺、融资渠道较窄，很多地方分配保障房指标的标准竟然是哪个单位哪个部门有钱有地就扛着这个责任，最终分配也是由这个部门、这个企业来享有。值得一提的是，在去年审计署的一份审计报告中指出，在已审计的8个省区16个城市政府投资保障性住房中，出租的2.97万套廉租房中，有4407套被违规出售或另做他用，4247套分给了不符合条件的家庭，还有4428套是长期空置。这意味着44%的保障房是不合理分配的。“这就有大问题，就是我们的住房应该保障某一个市中低收入者的困难家庭，而不是保障某一个单位、某一个企业、某一个部门。”在张泓铭和杨超看来，如果产权加实物保障的模式改为使用权加货币补贴的模式，没有了产权的诱惑，出现问题的几率将大大降低。融资建立中国住房保障银行定向吸储放贷“要组织建立一个中国住房保障主力融资渠道，就是中国住房保障银行，这个银行可以吸储，可以吸纳存款。然后低成本放贷，保持它的低成本和微利经营。这样可以很大程度上解决中国住房低成本的资金来源。”除了建设类型，保障房的资金来源也是委员和百姓关注的焦点。根据刚刚发布的预算报告显示，2012年，中央住房保障支出安排为2117.55亿元，同比增长23.1%；而此前住建部公布的2012年全国保障房新开工任务显示，今年的新开工量为700万套，比去年的1000万套任务量整整少了300万套。中央财政投资增长的同时，新开工量却在下降，看似资金状况要比去年好很多，但实则不然。按照住建部的口径，去年开工的1000万套保障房中，至少有2/3未能实现竣工，转而到今年继续建设，加之此前遗留的部分项目收尾工程，整体在建规模将达到约1800万套。如果按照去年的资金需求标准，单纯新开工一项的资金压力约为1万亿元左右，加上在建项目后续资金，总体保障房资金压力可能会攀升到1.8万亿-2万亿元之间。如此大规模的资金从何而来？“现在住房保障中的资金来源，政府有一点、市场有一点、社会有一点，但没有为住房保障建立一个主力的融资渠道。”张泓铭表示，目前的保障房分两种形式，一种是可以出售的廉价住房，称之为经济适用房，对资金的需求仅为短期周转，在融资方面需搞清楚利息；住房保障另外一种形式是租赁的保障房，廉租房、公租房，因为不是出售的，资金无法马上回收，投资几十年以后才可以回收，甚至长期无法回收。而且这个房子是政府建的，然后它要不断追加投入，管理、保养、维修、人工，所以国家的负担很重。“所以这类房屋应该是融资的难题，一是大量资金的沉淀，二是资金如果向市场融资的话成本很高。”张泓铭建议在动员社会资本的同时，应组织建立一个中国住房保障主力融资渠道，即中国住房保障银行，该银行可以吸储，国家给予一定的税收优惠，使其可以低成本放贷，这样可以很大程度上解决中国住房低成本的资金来源。全国政协委员、央行货币政策委员会委员李稻葵认为，保障性住房的建设不能完全依赖政府投资，应当在充分测量合理投资回报的基础上更多地引入社会资本参与建设。杨超同时建议，适当降低保险资金投资股权和不动产的门槛，支持保险资金参与保障房建设。“去年保险业投资收益率只有3.6%，仅高于银行一年定期存款利率0.1个百分点，且投资收益高度依赖资本市场，这一现状与保险资金投资渠道偏窄不无关系。”在杨超看来，以目前6万亿元的保险总资产规模来算，理论上将有6000亿元可用于不动产投资，而保险资金长期性的特点，与保障房建设资金规模大、周期长的要求相符，保障房建设可作为风险可控、长期稳定、担保可靠的投资品种。建议保监会会同住建部、国土资源部，尽快出台保险资金参与保障房投资及管理的具体实施细则，促进保险资金参与保障房建设的实质性运作。管理立法、设国家基本住房保障总局“各个政府部门要明确建立有权威、有地位的政府管理机构，建议国家建立国务院直属的国家居民基本住房保障总局，各省市建设本地本省的居民基本住房保障局，专门负责管理这个事。”从去年开始，保障性住房的建设进入超历史时期，随之而来的是百姓对于建设、使用、管理保障房的关注，尽管每个类型的保障房都有自己的条例，但所有现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，且事出多头，无法确保建设、使用、管理的万无一失。在杨超看来，以当前存在的违规配租配售现象为例，正是由于缺乏法律层面的处罚措施，才使得违法成本过于低廉，有恃无恐。“政府加快保障房的立法，这是从根本上解决问题、从源头上解决问题，不要等到大批的保障房建成以后，出现问题以后，我们再回过头立法，那就晚了，因为涉及到很多人。”杨超建议，立法应该从根本上解决问题，就是有章可循、有法可依，使保障房的建设在阳光下运作，做到公开、透明、公正。“最重要的是不可以政出多门，不可以八仙过海，要有一定的严肃性，因为这是制度性的东西，就必须有制度来保障，真正把推动保障房建设进入到法律的轨道，确保保障房建设顺利推进，使老百姓真正满意，得到实惠。”除了立法以外，刘克崮同时建议，为了避免执行层面再度出现多头管理的问题，应建立国务院直属的国家居民基本住房保障总局，各省市设立本地本省的居民基本住房保障局专门负责管理保障房，统筹保障房建设、分配、管理等问题。值得一提的是，早在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间，有193名人大代表在6个议案中提出，应尽快出台全国层面的住房保障法，此前住建部表示，住房保障法的征求意见稿已经形成，该稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。目前，意见稿正在征求各方意见，并进行修改和完善。运营后期配套政策应提上日程“我们作为保障性住房过去的建设者，现在看起来建设过程是一方面，更重要的一方面是进一步的管理、维护和运行。根据国外的经验，在后期的管理、维护和运行中的费用大约是建设时的两倍左右，这样大量的资金如何解决和筹措，后续资金用什么形式进行匹配，这是应该提到议事日程加紧研究的一个问题。”除了建设、资金、顶层设计以外，在上述委员们看来，当下一个重要问题并没有被合理的重视：保障房的后期运营。“大家都觉得建保障房不容易，其实后期运营更不容易，资金的需求、管理的矛盾，这些随着保障房大规模入市的到来都会慢慢显现。”田在玮表示，从物业管理来看，因为在后期保障性住房的运行管理中，无论是水电、气热还是邮电储蓄等各种配套都需要企业进行运行，其费用从哪来，如何计算，目前尚未有明确的条例来确定。“尤其是后期的物业管理，如果我们不是从机制、体制和资金上落实到位，这个问题就很难，如果这个问题不落实到位就会形成新的瓶颈，究竟是用市场的方式进行物业管理，还是用政府的手段进行物业管理，应该尽快拿出一个好的办法。”除此之外，关于保障房的退出政策也是业内关注的焦点，李稻葵建议应进一步明确和细化保障房的准入和退出标准，在经适房方面，建议采用目前省市试点的回购政策，避免出让牟利；在廉租房、公租房方面，对不符合廉租住房保障条件的，应通过经济手段迫使退出，逾期未退回的，可以按照合同约定采取调整租金等方式处理。不要因为缺少调整租金的幅度和标准，留下寻租的巨大空间。利润长期持有可摆脱对土地财政依赖“如果说去年2月以来出台的各种各样的限购令是对房地产市场的退烧药的话，保障房的制度建设恐怕是房地产目前问题的解毒剂，这涉及到长期房地产体制发展的重要制度设计，远远超出了一个建设的问题。”“无论是建设还是分配，对于政府而言，保障性住房一个核心的问题便是观念的转变。”在李稻葵看来，保障房并不是各级地方政府一次性的财政开支，而是各级地方政府的资产，如果建得好、管理得好的话，可以成为各级政府长期持有的资产，为各级政府的公共财政提供坚实基础的一个财政收入来源，可以部分取代甚至于完全取代目前各个地方政府出让土地获得“快钱”的公共财政基础。李稻葵认为，从长期来看，除了低收入的廉租房家庭以外，保障房作为地方政府长期持有的资产来经营，其建设标准应当适当高一点，保障房融资的路也应该打开一点，民营投资者投资保障房，可以和地方政府共同持有保障房的产权，地方政府可以从未来出租保障房的收入中来偿还目前的投资者，但由于持有的房屋已经是固定资产，政府投资一块便不应当回收成本。“如果保障房按这个思路去进行的话，覆盖人群应当扩展至夹心层，这部分人群出租的资金可以根据保障房使用者的收入水平、整体市场的发展情况适当提高。”在李稻葵看来，上述方式可行，保障房未来的收益将可以持续，且不会成为各级地方政府重大的财政负担。代表委员话“保障房”骗购骗租保障房应入刑全国人大代表、宁波市政协副主席、宁波大学教授范谊：当前保障房分配出现骗租骗购的行为，主要是没有法律的约束，应规定对于公职人员利用职权非法骗购、骗租公共保障房的，按照贪污罪论处；非公职人员非法骗购、骗租公共保障房的，按照诈骗罪论处；其骗购、骗租所得金额按照其所得房屋时的市场价折算。公共保障房责任部门发现问题，包庇不查处的，由检察机关对直接责任部门主要负责人追究渎职责任；对直接责任人追究包庇罪责任；对协助骗购、骗租的公职人员追究共同犯罪责任。对检举非法骗购、骗租公共保障房的行为或责任人的，经检察机关侦查核实，法院判决后，给予检举人该案件罚没款50%的奖励。先租后售解决夹心层需求全国人大代表、中科院院士褚君：我有好几位学生，获得博士学位出国回来后想买房，想不到赚的钱远远跟不上房价上涨的部分。这些青年科技人才没有资格享受廉租房、经济适用房和公共租赁房，又买不起商品房，成了“夹心层”群体。我们需要在保障房的机制方面提出新的补充模式，政府和单位共建一种新型的公租（售）房，采用“先租后售”的模式，以解决不同地区、行业和企事业单位的青年人才住房问题，完善多品种保障房制度。“先租后售房”主要针对“夹心层”群体中的青年人才，由系统或单位建造，也可以吸收社会资金，建造用地可以利用系统或单位内已有的闲置用地，或者由政府批地采用租售并举的方式，租期可长可短，按照一定标准收取房租；青年人才如果在同一单位连续工作10年或者20年以上，达到规定时间后就可以申请将该套住房按市场价买下，期间房租可以抵扣房价。这样，这部分人群就不急于购买商品房，缓解了供需关系。保障房之间建立流动机制全国政协委员、香港特区教育统筹委员会主席王鸣：香港公营房屋的一个特色就是“鼓励自置居所”，并在各类公营房屋之间保持流通的机制。住户可通过选择逐步改善其居住条件。目前内地保障房在廉租房、公租房、经济适用房和限价商品房之间并没有建立相关流动机制，加上缺乏统计数据资料以综合掌握各类保障房的进入与退出状况，以致保障房没有发挥流通的作用。长远而言，会否造成保障房需求不断上升和过度膨胀值得正视。建议国家加快推出住房保障法，清楚界定各类保障房在法律上的定义、使用范围和有关标准，堵塞现有漏洞，使住房保障制度受到法律明确监管；制定明确有效的处罚措施防止资源被滥用，如保障房出现分配不公，即使建设量再大，也不能解决低收入家庭的住房问题，反而造成更大的浪费和社会不公；设立专责部门处理后续维修管理，政府应研究建立专业的维修保养服务机制，可参考香港设立屋村管理咨询委员会的做法，在管理系统方面引入住户的参与，以提高管理效率和住户的归属感。让部分小产权房“转正”补充保障房全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所所长郭松海：目前，我国小产权房总量约50亿-60亿平方米，已相当于我国城镇住宅数量的30%多。小产权房的建设同样耗费了大量的人力、物力，如果将这些小产权房全部拆除清理，是非常可惜的，应该合情、合法、合理处理好小产权房问题。应允许之前开发的小产权房在当地农村办理预登记，对之后开发的则从重处罚。而对于在原建设用地上开发的小产权房，也可依据一定程度办理城镇房产土地登记，分类对待。已经购买小产权房的，可核准购房人身份，参照城镇经济适用房、限价房等政策，将这类小产权房转为社会保障住房，供自住使用，限期内不得上市；对符合土地利用规划尚未出售的小产权房，可考虑由政府按成本价回购，作为保障房源。聚焦保障房保障性住房是解决中低收入家庭住房困难的重要手段，“十二五”期间保障性住房的建设任务艰巨，总规模将达到3600万套之多。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强日前在江苏省常州市主持召开加快保障性安居工程建设工作座谈会时强调，要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，以更大的决心更有力的措施，加快把保障性住房重大民生工程建设好，使人民群众住有所居、安居乐业。为此，中国经济时报记者就保障房建设存在的难点重点对国务院发展研究中心市场经济研究所所长、住房保障课题组负责人任兴洲进行了专访，并对北京保障房现状进行了实地调查。本报记者 吕红星DRC专访“十二五”期间保障性住房的建设工作已经全面开展，但也存在一些亟待解决的重点和难点问题，如资金的持续性、土地支持、资金回收、后续运营及管理等。中国经济时报：保障房建设资金供给是个大问题，从媒体的报道中我们可以看出，当前保障房建设的资金供给缺口较大，而且可持续性令人堪忧，您认为是哪些原因增加了地方财政资金筹集难度？任兴洲：今年1000万套保障房建设资金需求达1.3万亿1.4万亿元左右，尽管中央及地方各级政府明显加大了资金投入力度，包括中央补助、地方财政配套、中央代发的地方债、部分土地出让金净收益、公积金增值收益、地方政府的部分资产注入及土地支持等，但由于建设规模巨大，仍有8000多亿元缺口需要通过社会资金渠道来弥补，所以资金的可持续性堪忧。具体表现在：第一，地方政府筹资难度增加，主要是因为在房地产调控以及限购政策的作用下，部分地区土地市场降温，出让收益下降。这将削弱地方财政资金的支持能力。第二，地方还债高峰与保障房建设资金需求高峰将出现碰头。未来23年，既是保障房建设资金需求的高峰期，也是地方债还款高峰期。据审计署报告，今明两年地方政府负有偿还责任的债务比重达到47.2%，负有担保责任的债务比重达到28.3%，地方债还款压力增加将在一定程度上制约地方政府对保障性住房的筹资能力。第三，得考虑地方政府发展的不平衡，这主要体现在财政实力较弱的中西部地区的资金压力较大。部分林区、垦区、矿区以及远离城市核心地带的棚户区，由于资金配套难度大，土地开发的增值收益较小，保障房建设资金筹集问题相对更为迫切。中国经济时报：保障房建设，土地供给也是一个大问题，目前土地供给情况如何？需要解决哪些难点？任兴洲：据国土部门的公布数据，2011年全国计划供应保障性安居工程用地7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%，较上年计划增长17.6%。土地供应是确保保障房开工和建设的关键性因素，要加大保障性土地供应力度。一是要大力落实保障性住房土地供应计划。例如，有些城市将保障房用地指标单列，优先供应，甚至有些地方对保障房土地供应未达标的地区，停止商品房土地开发的审批。特别是对于建设用地指标缺口较大的大中型城市来说，更要加大保障房供地计划执行力度，把宜居且成本较低的地块拿出来支持保障性住房建设。二是有效控制土地收储、拆迁成本和建设周期。国家房屋拆迁条例颁布实施后，各地拆迁成本上升较快，加大了土地收储成本。另外，一些城市保障性住房土地不是 “净地”，导致土地供给的周期较长，可能会影响当年土地供应计划的按时足额完成。三是要科学合理地进行保障房项目选址。如果仅仅是为了压缩土地成本，项目选址较为偏远，在交通、教育、医疗、商贸等生活和服务配套设施建设方面跟不上，就容易出现 “建得起来，难住进去”的可能，反而在一定程度上增加了保障对象的综合生活成本。中国经济时报：当前，保障房之所以开工困难，一是融资问题，二是开发商的利润问题。投资保障房建设，开发商利润很小甚至无利润，特别是当前大家讨论比较多的公共租赁住房，如果按照一般“以租养房”的模式，几乎很难实现项目资金平衡，目前有没有什么好的解决办法？任兴洲：保障性住房特别是公共租赁住房的投资回收是一个很重要的问题，例如，重庆、黄石等地政府都在积极探索如何建立一个可持续运营的公租房模式。总结当前各地做法，有这样几个资金回收渠道：第一，公共租赁住房的租金回收渠道。例如，黄石市采取了“市场租金，分类补贴、租补分离”的租金运作机制。按照市场运作标准收取租金，确保稳定的现金流。同时，对不同层次保障对象进行分类补贴，体现社会公平原则。另外，租金缴纳与租金补贴实行两条线管理，一旦承租人不符合保障条件，即可