谈人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权的关系

1/11谈人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权的关系浅谈人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权的关系两年多来，检察机关严格按照最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定的要求，积极认真地开展了人民监督员监督工作，特别是对“三类案件”和“五种情形”的监督取得了明显成效。实践证明，人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权是促进和保障的关系。究其原因，笔者浅谈以下几点拙见。一、责权意义在法理上并重人民监督员制度的试行是以检察机关为主导的司法实践，有助于对这种权利制约和监督实践的改进和完善，为检察体制的改革提供必要的理念支持。人民监督员对于检察机关的工作发现问题，提出建议，本身也是一种支持和协助。检察制度的改革一方面要强化检察权的对外监督机制，另一方面要形成防止检察权滥用的机制。人民监督员制度正是在此条件下应运而生的。这一制度的创设体现了检察机关主动接受外部监督的能动性，有益于其法律监督职能的实现。另外，人民监督员制度的试行所履行的权利宪法并未直接规定，但是我们认为其实施符合宪法精神，具有定宪的基础。主要表现在其一、通过人民参政权的行使，体现了宪法的民主原则和法制原则。其二、通过公民监督权的切实行使，实现对公民基本权利的保障。其三、体现2/11了制约权力的宪法价值。其四、体现了权力的人民性。我国宪法第一百三十一条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。宪法规定检察机关独立行使检察权的核心理念是要检察机关忠实于事实和法律，而不是独立于人民群众的利益，更不是独立于社会的理性。LOCALHOST在两年多的实践中，人民监督员制度的试行不仅没有干扰检察权的独立运行，相反促进了检察权的正确行使。由此可见，法律是由人来执行的，只有受到制约的监督，才能合法运行造福于人民。检察机关作为法律监督机关是国家权力的重要组成部分，若不受监督，腐败和滥权就会不可避免。目前我国法律体系中对检察权的监督与制约既有人大的监督，也有检察系统内的上下监督，同时也有法院的审判与律师的辩护，对检察权的行使也是一种法律程序上的制约。执法活动的结果表明，这些监督制约机制都起到了很好的监督效果。检察机关在查办职务犯罪案件中，撤案、不起诉和逮捕是比较容易发生问题和群众意见较多的环节。最高人民检察院决定实行人民监督员制度，将宪法、刑事诉讼法、检察院组织法中关于人民群众的对检察机关、检察工作和检察官的监督权落到了实处。两年来的试点实践表明，开展人民监督员制度的试点工作以来，检察机关查办职务犯罪案件的撤案率、不诉率、无罪判决率均呈下降趋势，检察官违3/11法违规办案现象和安全事故明显减少，办案质量明显提高，这来自于人民监督员的公平、公正监督活动，并有效地减少或避免了来自外部对检察机关执法活动的干扰，保障了检察机关依法独立行使检察权。两者的意义重大，人民监督员的监督与独立行使检察权达到了互为补充，相互促进，两者的相容性十分明显，充分证明了人民监督员制度的运行有助于检察权的独立、正确的行使，同时检察权的独立行使又保障了人民监督员制度的健康发展。二、责权特点属客观的相容党的“十六大”召开以后，就如何进一步推进和深化司法体制改革，实现观念创新、制度创新，给检察机关的工作提出了新的要求。特别是在“依法治国”、“国家尊重和保障人权”等重要内容被相继写进了宪法，如何体现人民直接参与国家事务管理的广泛性，如何有效地制约和监督各种公共权力，受到了社会各界的关注，最高人民检察院提出的人民监督员制度，探索以引入外部监督形式而强化内部管理的新做法，两年多的实践效果被社会各界给予了充分肯定和高度评价。明确职权特点，客观分析检察工作现状。宪法第27条第2款规定“人民检察院必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议”。也就是说，要在宪法总纲这个规定的前提下，“依照法律规定独立行使检察权”。实践中，检察机关干警中极少数人往往在工作繁忙的情况下，容易忽视4/11宪法总纲规定的这个前提条件，人民监督员制度能够有效地保证这个宪法精神和规定在检察机关查办职务犯罪工作中贯彻落实。目前人民监督员制度主要体现下列几个特点其一、是一种规范化的法律监督。该制度是针对检察机关及其工作人员在直接侦查、起诉的职务犯罪案件中遵守宪法和有关刑事法律、法规的情况的监督，有相对固定的成员和组织形态、监督形式制度化、程序化。如对人民监督员人员、物质、权责条件的要求在制度中都有明确的规定等。其二、是一种权利性的社会监督。是充分体现人民群众基于宪法规定的权利和为实现这些权利而实施的监督，是直接监督的特殊形式。如在人民监督员制度的层面将这一宪法原则规范化，从而体现了检察权的民主性，是检察机关重视宪法、尊重公民基本权利的表现，在当前依法治国的背景下具有重要意义。其三、是一种全程性的个案监督。人民监督员对检察机关在职务犯罪的侦查、逮捕和起诉各个阶段的执法活动都可以实施监督、具体地说，这是对检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情况”进行监督。其四、是一种以引进外部监督为手段，优化内部监督、管理机制的自我改革。人民监督员制度是在现有的检察体制内发挥作用的，是检察机关完善自我管理和监督机制的举措。主要反映在“五种情形”和“三类案件”这个检察环节司法结果的内容中。其五、是一种具5/11有相对约束力的柔性监督。人民监督员所作的监督决定的性质表现为工作意见和建议，并不是对案件处理起决定作用的程序。主要体现在人民监督员对查办职务犯罪案件中的“三类案件”和检察官在办案中的“五种情形”进行监督以及对职务犯罪嫌疑人、被告人的人身自由、人格尊严、请求权等多项基本权利提供保护。当前，规范执法行为，促进执法公正不仅是法治文明的趋势，也是司法活动的基准条件。检察机关作为国家的法律监督机关，其职权有下列特点一是从检察机关所履行的侦查监督和公诉等司法审查职权来看，检察职权具有“二传手”的特点。一方面是对成功到位“一传”托得起，准确无误地传到法院，为惩治犯罪提供平台、创造条件；另一方面是对一些不到位的“一传”，要进行“组织”和调整，形成惩治的合力。二是从职务犯罪案件的侦查职权来看，检察职权具有“主攻手”的特征。因为职务犯罪如同社会瘟疫，侵蚀着当今的社会和经济发展。检察机关身处反腐倡廉的前沿，肩负查处贪污贿赂及渎职侵权等各类职务犯罪的职责。重拳在握，不仅要打击有力，而且要严格执法，严守执法规则，严把执法标准，严肃执法纪律，不能想查谁就查谁，说什么就是什么。三是从诉讼监督职权来讲，检察机关又具有“校正器”的特性。如果法院是公正的化身，检察机关则应该是天平偏倚与否的“校正器”。因为检6/11察机关是通过监督公安机关的侦查活动是否合法、人民法院的审判活动是否公正、监管改造场所的执法活动是否适当来体现校正作用和履行职责的。三、科学规范执法，增强接受监督的自觉性去年4月27日，中央政法委召开“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的电视电话会议，态度非常明确要加强政法工作和队伍建设，就必须规范执法；要构建和谐社会、创造良好的法制环境，也必须要规范执法。为了更好地规范执法，检察机关必须自觉地接受各级党委的领导，各级人大的监督，上级检察机关的领导和监督，人民监督员的监督。检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”是人民监督员监督的重要内容，也是检察机关规范执法行为，促进执法公正的重要组成部分。检察机关如何自觉接受人民监督员的监督呢，笔者认为1、在完善管理职能，促进执法公正上下功夫。在长期的执法活动中，笔者以一个基层院检察长的身份来分析总结规范执法行为的长效机制中影响制度实施效果的问题。比如执法者素质、执法方法、社会因素、政治因素等。探讨如何强化管理职能，对激发检察队伍活力，规范干警执法行为，保证制度的高效运转，具有十分重要的理论和现实意义。第一、完善管理应处理好五个关系。其一、培训与使用的关系。管理者要坚持管理方法的科学发展观。随着逐年培7/11训的不断深入，不断充实培训内容使干警逐步转变观念，增长技能，同时互相交流，取长补短，工作积极性的提高就可以带动整体素质的快捷发展，就可以在履职中取得更高效能。其二、管理与被管理的关系。在制度落实过程中要强调管理者的权威，保障制度的有效实施。但是，管理者与被管理者之间不应是一种单纯的上命下从关系，应强调两者关系的融洽，实施人性化管理，直至达到“人文以管理”。管理着积极致力于建设心齐、气顺、劲足、高效的团队精神，实现管理职能和角色由传统型向现代型的良性转变。其三、对人管理与对事管理的关系。对人管理与对事管理相辅相成，各有侧重，虽方法不同，但目的一致。管人主要是对制度执行者的管理，通过对人的管理开展各项工作。对事的管理，主要是对单位各种资源加以有效整合，通过考评使考核事和激励人的发展结合起来，激发广大干警的积极性和主动性，形成规范执法、一心为民的共同价值观，把个人发展与组织发展结合起来，整体推进队伍建设。其四、直接管理与层级管理的关系。作为管理者应严格按照岗位目标责任制行使职权，管理好其权力对应的下属及事物，形成民主管理与集中管理的格局。管理者要对执行过程实行全程调控，及时了解、总结、反馈、调整执行情况，使各级都明确责任，完成管理体系的良性循环。如顺庆区检察院拟定的督察办法、刑检案件办案8/11规程等制度，就是为了充分发挥职能部门的作用，分阶段、分层次对办案全程进行了量化管理；院办公室行使督办职能，侧重对办案时限其工作进展情况进行督察，及时向主管领导和有关上级领导反馈办案进展情况和处理结果；院纪检监察部门行使检查监督职能，侧重对办案程序及办案过程是否有违法违纪情况进行复查，发现问题及时汇报和处理。院研究室对办理案件进行抽查和复查，对定案证据、法律适用问题进行督察，发现问题和执法环境中的疑点和难点，进行综合分析，积极向领导建议及时解决，保证办案质量。其五、树立典型和提高整体素质的关系。管理者要有典型意识，积极为被管理者提供和创造条件，在树立典型的同时，宣传典型在群体中的影响力，以点带面，有效促进干警整体素质的提高。如管理者要善于发现人才，善于把人才的作用发挥出来，真正使个体素质提高能带动整体素质的提高。2、坚持“四防”，促进“三类案件”监督。在推进人民监督员制度试点工作中，严格“四防”，促进职务犯罪案件中“三类”案件的监督，取得了成效。一是在监督范围上防“漏”。将自侦职务犯罪案件中拟撤案、不起诉和不服逮捕这“三类”案件，无条件地全部纳入监督程序，接受人民监督员监督。为了切实“防漏”，专门制定人民监督员办公室工作规则、三类案件监督流程和三类案件监督登记簿等，凡是“三类”案件，都无9/11一例外地提交人民监督员监督。仅以区检察院为例XX年10月1日以来，人民监督员监督“三类”案件11件12人，件件有监督效果，未发现一件漏监督。二是在监督程序上防“控”。即严格防止在人民监督员监督案件中进行不适当引导或间接限制人民监督员监督，影响人民监督员独立评议和表决。为了切实防“控”，坚持人民监督员自主监督的原则，坚决不搞诱导监督。如在向人民监督员通报、介绍案情时，办案部门及办案人员不带任何意志或暗示，院领导不搞先入诱导发言，不提出任何要求，充分让人民监督员独立评议、自主表决，保证了人民监督员制度长效推进。三是在监督保障上防“虚”。推行人民监督员制度，是检察工作的改革创新。将“三类”案件交由人民监督员监督，是实实在在自觉接受外部监督的有效尝试。为了切实防“虚”，正确处理监督与被监督的关系，坚持“三类”案件件件必须交由人民监督员监督，做到一不加以诱导，二不勉强求同，三不当面反驳不同意见，充分保证监督真正成为程序上、事实上、法律上的监督。四是组织实施上防“滥”。坚持严格贯彻执行高检院关于实行人民监督员制度的规定，不随意扩大或缩小监督范围，不乱提口号，不人为提高或降低监督条件，各行其是。除严格监督“三类”案件以外，XX年9月区检察院在全市检察系统中率先启动“五种情形”监督，使监督制度前进了10/11一大步。两年零六个月来，区检察院所纳入监督案件11件12人，均属于高检院明文规定的“三类”案件。从案件性质上看，有贪污贿赂5件、私分国有资产2件、玩忽职守4件，滥用职权1件。从监督结果看，监督撤案3件、监督不诉9件。人民监督员监督意见与检察机关拟处理意见不一致的案件1件。在推进人民监督员制度试点中，坚持“四防”促进了“三类案件”的监督，也有力地推动了查办职务犯罪工作的开展。3、规范监督程序，高度重视人民监督员就“五种情形”提出的监督意见。一是对一般案件及时分流办理。对人民监督员转交来的事实比较清楚、影响不大的案件，人民监督员办公室报经检察长批准后，根据职能分工及时转侦查、侦监、监所、渎检等部门，并要求按期限办理完毕，办理结果由人民监督员办公室及时向人民监督员反馈。人民监督员办公室要及时地对各部门办理情况进行督办。二是对认识分歧较大、影响较大的案件，可适用评议监督程序。首先由案件承办人向人民监督员