财政收支-不能把“比重”当“标准”

1/9财政收支不能把“比重”当“标准”现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理，突出表现就是很多人认为减税和增支可以并举，受此指导，政策选择走的也是这条路。应该清醒地认识到，减税和增支都具有刚性，谁都不能保证企业收入各自占总收入的比重高低，这一争论从上世纪80年代中期开始到现在从未间断过，现在似乎又掀起了新高潮。关于财政收支比重的讨论，最终得出的政策建议都是要把比重固定在某一水平上，这种看法在一定程度上也指导了决策。分析我国关于财政收支比重的讨论，可以说人们实际上已把比重当标准，比如就教育支出占GDP比重4而言，等于是提出了财政教育投入的标准，实际上我国企业所得税制税率调减至25、提高个人所得税工薪所得课税费用扣除额、增值税从生产型转为消费型等。通观世界各国，短短七年间减税涉及三大主体税可说罕见，但反过来税收还保持年均20的增速。究其原因，主要就在于年均10的经济增速、主要生产资料价格连年上涨、年均20多的固定资产投资增速、年均15的社会消费品零售总额增速等因素加速拓展了税基，从而抵消了减税效应。西方国家上世纪90年代掀起减税浪潮后，各国税收增长率年均普遍低于5，根源就在于经济增长乏力、物价相对稳定、消费增长率平稳、投资增长缓慢。财政收入高增长使我国财政收入占GDP比重逐步抬升，如果20162/9年公共预算收入达8万亿，那么，财政收入占GDP比重将达22。至于财政支出占GDP比重，首先要取决于财政收入状况，因为收入是支出的基础。当然收支失衡是常态，赤字也含在支出里，因之财政支出占GDP的比重也关联着赤字占GDP的比重。LOCALHOST赤字多少受制度因素约束，也受经济运行的影响。换言之，一个国家或地区不是想打多少赤字就打多少，因为赤字要靠未来税收和债务发行来弥补，但究竟今后税收是否增长、债务能否发出去要取决于市场形势。所以，我们说比重与经济运行联系紧密，经济运行状况完全可以打破比重预期。极而言之，经济深度下调，完全可以打破各个单项支出指标规划，从而大幅降低财政支出占GDP比重。西方国家财政支出占GDP比重高过财政收入占GDP比重数个百分点，主要原因是经济增长状况与税收增长需求不对称最后只能靠打赤字来保福利支出比重。财政收支标准与比重则不一样。标准一旦确定，不管经济形势如何都不得改变。比如财政支出标准，单位资金耗费额是要锁定的，人员工资不是说税收增长了工资就要上调，公务用车数量同样如此，办公楼建造标准也不能说经济增长快了就上调；反过来，当经济增长下调了，也不能相应下调低保人员补助标准，更不能下调义务教育支出标准。收入标准同样如此，无论经济形势好坏，税率都不会有大的变动。当然，在经济下滑时，一个国家可能会3/9采取减税措施刺激经济，XX年后我国实施减税，但主体税种的基本税率没动。反过来，当经济上升时，各国税率也没上调。概言之，一个国家财政收支标准与经济周期没有同向联动关系，但比重却很有可能出现与经济周期同向联动状况。当然，就财政支出标准而言，物价上涨会连带单位支出额上调，然而这并不是标准水平的上移，而是要确保公共产品供给基本使用价值水平不变。既然比重和标准的决定因素不同，如果把比重当标准就是混淆了两者的性质，这种理论上的认识误区一旦导入政策决策，很可能就会造成让公共产品供给决策盲目追随经济形势，从而导致政府职能界定的偏差。把比重当标准极易造成两大不利后果比重与标准之间关系的讨论绝不是单纯的理论问题。从中国的实践看，财政收支比重与财政收支标准间关系的理论讨论事实上已经影响了公共产品供给水平和财政支出结构调整决策。恰恰是把比重当标准，直接导致决策上潜在着一些今后要引发的问题。首先，把比重当标准不一定就会满足部分类别支出需求。把比重当标准具体到财政支出就是把支出结果当标准来看待，比如教育支出，人们根据国际上一些国家教育支出占GDP比重一段时期年份的数据提出了中国政府教育支出占GDP比重应达到4的标准，这实际上是把一些国家阶4/9段性教育投入结果当作教育支出规律来看待了。从理论角度看，这种结论偏差很大。因为财政教育支出是国家教育发展规划的体现，至于需要多少资金，还要受各国物价水平、工资水平、适龄人口数量、财政收入水平等多种因素约束，根本无一定之规。进一步说，政府财政是政府规划的执行者，教育规划一旦确定，财政支出必须跟上，支出数额占GDP比重多少只是事后表现，只要满足规划要求既可。把比重当标准，看起来是为教育支出大幅增长加了一道锁，实际上未必有这样的效果一是如果GDP缩水了，那么，按比重确定的支出就会相应减少，支出需求满足不了；二是如果物价上涨率超过比重比率，以现价计算的GDP实际规模上是在缩小，按比重确定的支出实际上也是在减少而不是在增加；三是如果决定教育需求的因素如适龄人口数量、教师数量、校舍数量等增加，与此同时GDP规模又处于稳定状态，那么按比重确定的支出实际上也是在减少。这三种情形看起来是理论推想，但有时极易出现。比如印度，近年来教育支出占GDP比重达到了4，但物价上涨率却一直超过4，有的年份甚至超过8，由此可说实际支出是在减少。转看我国，虽然教育支出占GDP比重没有超过4，但教育支出增长率始终超过物价上涨率和年均经济增长率，一些年份甚至超过3倍，这表明中国的教育支出实际额增长率远超印度。这实际上说明了一个道理，即5/9测度各项财政支出增长状况，应该考虑物价上涨率，只是当某项支出增长率超过了物价上涨率，才能说支出是增长了，否则就是下降。其次，把比重当标准极有可能造成支出过度倾斜。把比重当标准实际是要锁定收支额度。从支出角度看，把比重当标准意图是要不断增加某项公共产品投入。当人们规定某项支出占GDP比重必须为某一数值时，如果GDP不断增长，那么，该项支出确实会连续增长，但问题在于这种类型的投入高增长极有可能造成某项支出过大。因为相对于支出需求而言，实际支出额按占GDP比重核算有可能出现“过剩”。还以教育支出占GDP4为例，有三种情况，理论上讲是有可能出现的一是商品价格下降使教育物质成本相应下调；二是国家保障的适龄教育人口数量递减；三是教职员工数量减少。这三种情况都会使实际支出需求下降，如果继续按占GDP4安排支出额，结果就是教育支出硬性扩张挤占其他类别公共产品供给支出。那么，这种理论假设情形会不会出现呢事实是完全有可能。我国目前已在逐步进入老龄社会，65岁以上老人已达1亿多人，接近日本全国人口，长期实行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策使得义务教育适龄人口数量呈递减趋势，中小学教育资源供给总量已开始过剩，中小学公共产品供求的矛盾已从总量不足或说职能缺位型不足转为结构性矛盾。因6/9此，当我们强力实行占GDP比重4的投入政策时，结果是不断抬高教育支出标准，并设法扩大政府教育保障范围，比如扩大高等教育招生规模，设立高中在校贫困生补助等。应该肯定，这种做法对社会稳定发展有益处，扶持了社会弱势群体，但同时也派生了两个问题一是其他类别支出标准要不要提高我们几乎没有理由否认不提，因为所有公共产品供给都涉及社会稳定发展和弱势群体利益。如果全提倘如此，财政支出扩张边界在哪里二是沿此思路安排支出，中央财政必须加大教育投入，其他类别公共产品支出当然也要按此规模办理，这会强力挤压调整中央与地方之间的收入划分关系。那么，我们现在能调这一关系吗现实情况是地方正在强烈呼吁中央降低收入集中度，出路何在呢几点推论把“比重”当“标准”实际上反映出了一些理念和决策思维上的偏差。就此进行分析，可以得出几点推论首先，对一个国家和地方政府来讲，选择财政收支政策最重要的是接受什么样的理念，然而现实情况是，人们在讨论财政问题时可能恰恰忽略了理论认识的深度讨论。现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理，突出表现就是大家都认为减税和增支可以并举，受此制导，政策选择走的也是这条路。近年来，经济高速增长带来了财7/9政收入高增长，这又抵消了减税性税制改革的减收效应，从而增强了人们继续选择减税增支道路的信心。必须指出，这条路长期来讲肯定走不通。应该清醒地认识到，减税和增支都具有刚性，谁都不能保证经济增长率长期保持在8以上水平，当两方面的刚性都逐渐增强时，中国财政势必走上高负债道路。从国际经验看，发达经济体走上高福利国家道路后，公众的税费负担是大幅提高的，当然，上世纪90年代掀起过减税浪潮，近年来刺激经济增长也推出了一些减税措施，但实际上社会保障缴费负担是逐步抬升且未减少过。即便如此，发达经济体政府还是陷入了高负债泥潭，目前为防止恶性通胀发生，只能选择财政紧缩。这实际上说明了一个大道理财政收支平衡是人类社会要追求的公共目标。收支大幅失衡短期可以承受，长期承受不起。如果我们承认这个大道理为真，那么，似乎就没有必要再反复讨论财政收入占GDP比重多少了，因为中国正处于重建社会福利制度致使财政支出需求急剧膨胀阶段，这需要增加财政收入来应对支出需求走势。其次，把“比重”当“标准”，从支出角度看，实际上体现的是公众公共福利享用水平赶超世界先进水平的心理状态。必须承认，产生这种心理完全正常，谁不愿意公共福利水平高呢再有钱的人也不会拒绝免费的高档晚餐。但问题是中国具备条件吗人们常说发达国家教育支出占8/9GDP比重多少、医疗卫生支出占GDP多少、社会保障支出占GDP比重多少，反过来说中国的相关数据差距有多大。应该承认这是事实。但深入分析还要看到另外一些事实发达经济体人均财政收入是中国的10倍以上；发达经济体人均GDP高达万美元以上，而我国不足4000美元；发达经济体高福利制度建设已历经半个多世纪的路程，而我国的基本公共服务均等化战略推进时间不足10年；发达经济体全部人口数不足10亿，我国人口总数高达亿；如此等等。由此可见，在福利水平增长可能性方面把中国与发达经济体相对比，根本就是让重量级拳手与轻量级拳手同台对垒。一个13亿多人口的国家，要在公共福利水平上赶英超美，所要做的事很多。我们必须一手抓经济发展，一手稳妥建章立制；一手抓财政收入增长，一手抓支出结构调整。现在重要的是必须克服急躁冒进情绪，要清醒地认识到，提高全民公共福利水平，可能比保高速经济增长更难，因为后者可以全民动员，而前者只能靠有能力缴税、有能力多缴税的人来支撑资金来源，这是一个艰难的资金动员过程。再次，把“比重”当“标准”实质上反映出的是人们对财政支出标准体系建设寄予厚望。支出标准体系建设是我国财政管理中的一大难题。2000年之后，财政改革重心转向预算管理改革，财政支出标准体系建设得以逐步推进。财政支出标准体系建设所要解决的核心问题是在资金有限9