我国公共服务民营化研究

学 位 论 文我国公共服务民营化研究指导教师姓名 汪海粟教授 申请学位级别 专业名称 论文提交日期 论文答辩时间 学位授予单位和日期 答辩委员会主席 评 阅 人 中文摘要在建立市场经济体制过程中，绝大部分应该由市场机制来调节或配置的资源应该交由市场来调节或配置，这在目前大多数人的观念中己经不成为问题，可是公共服务究竟应该由谁来经营则是一个两难的问题。在我国自来水、燃气、治污、公交等城市公共服务长期以来一直是由政府投资建设、财政补贴运营，国有企业一统天下，它一度被视为“市场经济边疆”。但是多年的中外实践表明，政府直接经营公共服务这种模式不仅没有达到预期的高质高效，相反劣质低效、长期亏损却成为长期困扰人们的挥之不去的头疼问题。尽管从上世纪九十年代以来，我国政府对公共服务的传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，公共服务二十年来的改革只是对原有体制的修修补补，没有根本性的变化，在加之随着我国国民经济的高速发展，人民生活水平的不断提高，公共服务水平的高低已经成为制约经济发展的瓶颈和困扰人民生活的重要因素，因此必须不断加大发展力度，但是如果仅靠国家投资，财政拨款只是杯水车薪，由政府垄断公共服务的管理、营运模式己无法满足日益增大的社会需求，“公用服务民营化”正成为世界各国普遍的发展趋势，公共服务需要竞争已经是不争的事实。基于此现状，本文对我国公共服务民营化进行了理论探索。全文共分四个部分：第一部分是概念和理论基础，介绍公共服务和民营化的涵义，公共服务是指为社会公众提供的公共物品和服务，是现代政府的一项重要职能，具有公共性、自然垄断性等主要特性。所谓民营化,也有人称私有化,最早由德鲁克于1969年所著断裂的年代一书所提出。但是,关于民营化的定义,国内外的相关文献分别有不同的诠释,定义范围的广狭也大相径庭。从广义上讲,民营化可以界定为更多地依赖民间机构,更少地依赖政府来满足公众的需求。它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用,增加社会其他机构作用的行动。 公共服务民营化的理论基础有新公共管理理论和公共选择理论等。第二部分介绍了公共服务民营化的具体形式和国外的一些民营化实践。公共服务民营化的具体形式有合同承包、补助、凭单、特许经营、志愿或市场安排等，国外的实践经验是我国在进行公共服务民营化过程中要借鉴的经验和教训。第三部分对我国公共服务民营化在实践过程中的问题展开分析。第四部分首先提出了发展我国公共服务民营化的对策，并就我国公共服务民营化发展方向进行了界定，主要提出了四个发展方向。关键词：公共服务 民营化 政府Abstract It has been agreed that allocation of resource must be done by market in market-oriented economy , but provision of public service has been a dilemma . Public service has been provided by government for many years in China , it has been seen as “ the marginal of market-oriented economy”. But the fact of all over the world shows that public services provided by the government are poor and uneffective rather than nice and effective , many enterprises owned by government are running under deficit .Although our government has been reforming the sysetem of public service such as cancellation of financial subsidy for many years ,in general the reforming of public service has not changed the tranditiaonal system . With rapid economic development of our country and improving of peoples lives , public service has been the important fact which has been the bottle-neck of restricting the economical development and influence the life of people, so we must develop the public service .but on the one hand the subsidy and allocation of finance is too little for the development of public service ,on the other hand it can not meet the increasingly social demand that public service are provided only by government . “privatization of public service ” has been agreed as the development trend in the world .We must develop the competitions function in the public service .The text is mainly constituted by four parts : the first is the concept and theoretical bases, it introduces the meanings of public service and privatization . Public service means the public goods and service provided to the public , it is a important function of government . Public service has the characteristics of publicity and natural monopoly and so on . On the annotation of privatization ,different relevant literatures have different explanations. In general , privatization can be seen as the idea that more non-governmental institution should be introduced to provide public service, on the contrary less government should not be introduced to do it .The second introduces the concrete forms of privatization of public service as well as trials in the world .The concrete forms of privatization of public service has constract、 subsidy、 voucher 、franchise 、volunteer or service market arrangment and so on.Foreign practical experience can be thought as the experience and lesson which we must draw the lessons from in the privatization of public service . The third puts forward some rational suggestion basing on the analysis of problem found in the privatization of public service in our country .The last part explores the trend that privatization of public service develops in the future . In the part four trend have been put forward. Key word: public service privatization government 我国公共服务民营化研究一、 公共服务民营化的内涵及理论基础（一）公共服务和民营化的涵义1、公共服务的涵义公共服务有着其特定含义，它是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务。其内涵包括：公共服务是大众化的服务，公共服务以某地区为单位，向该地区所有居民普遍提供服务，而不针对特定人群；公共服务是基本服务，内容非常丰富，人们日常生活所需的水、电、气、交通、通讯、文化、教育、医疗、娱乐等都离不开公共服务；公共服务是非盈利性服务，为保证人们能够持续性地消费公共产品，公共服务必须保持低价位；公共服务业与一般企业和服务业不同：第一、资金投入量大，从事公共服务业，要有大量的资金投入，公共服务的资本投入量相当大，个人或企业难以承受；第二、经济回报率低，由于公共服务是种低价位的服务，因此经济回报率较低，而人们向某领域投入资金一般是为了获得较高的经济回报；第三、社会效益居首位，公共服务业往往追求的不是经济效益而是社会效益。2、民营化的涵义二十世纪七八十年代，西方的社会舆论要求私人部门的大企业分散化，右翼政党和自由主义经济学家利用这一舆论，要求公共部门的国有企业非国有化，即通过各种途径将国有企业的所有权、控制权和收益权从公共部门转移给私人部门。这实际上就是私有化的过程。正因为如此，我们现在可以在西方经济文献中读到“非国有化即私有化”这样的解释。也就是说，非国有化和私有化二者是同义语。在私有化一词普遍使用后，非国有化一词便被私有化一词所代替。民营化一词较早出现于日本。后来，我国台湾也使用了民营化一词。西欧国家在20世纪70年代后期出现的国有企业私有化浪潮，很快波及到日本。国有企业私有化，在日本被叫做公企业民营化。日本经济学家对公企业民营化作了如下解释：公企业的民营化是指废除该公企业的设置法，同时出售政府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业。在日本，对公企业民营化起重要作用的临时行政调查会所使用的民营化一词有三种含义：一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式的公企业，并将部分政府资本逐步卖给私人；二是公共法人通过组织变更而转变为民间所有认可法人；三是公共法人或股份公司形式的公企业通过组织变更而成为私营企业。后者在日本又被称为名副其实的民营化或完全民营化。无论是日本经济学家对民营化一词的解释，还是日本官方机构赋予民营化一词的含义，都表明日本的民营化等于西欧国家的私有化（privatization）。随着中国经济体制改革的逐步深入，“民营化”这一提法被越来越多的学者所青睐，并被赋予了更为丰富的涵义。有学者认为吴易风：非国有化民营化和私有化，当代经济研究1999年第十期。詹建芬：对公共物品短缺现象的困惑和释疑，江淮论坛2005第一期，民营化不仅指把国有资产出售给私人企业或个人，向社会公众发行股票，还包括对一些自然垄断产业放松进入规制，引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式鼓励民营企业提供公共服务等。尽管如此，我们通常所说的“民营化”往往更侧重于所有制的变革。（二）公共服务民营化的实质简而言之，公共服务民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序，这种新型供给模式呈现出如下特征：一是使“决策”和执行分离，政府主要充当服务的安排者和监督者，负责将公共服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表，具体的生产和提供职责则更多的由私营部门和第三部门承担，从而改变了传统供给模式中，由于政府身兼提供者和安排者两项任务，其既要确定共公服务的供给数量和质量，又要进行垄断生产，而带来的政府机构庞大、供给成本居高不下以及质量与效率低下等问题；二是鼓励公共服务提供主体的多元化，让民间力量得到有效地释放和发挥，把其纳入国家建设和社会发展的体系之中，使政府的单一中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的；三是赋予公众更多的选择机会和发言权，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量；四是从各国民营化实践和理论的总结来看，可以选择的民营化方式大体有30多种，其中主要有合同承包、公私合作、特许经营和凭单制等形式。（三）公共服务民营化的理论基础针对政府和国有企业中存在的种种人浮于事、效率低下等现象，各种理论学派从不角度对产生这种现象的原因进行了深入细致的分析，提出了解决这些问题的方法和方案。为民营化改革提供了有力的指导，增强了民营化的可操作性。这些理论主要包括公共选择理论、新公共管理理论以及治理理论。1、公共选择理论文建东：公共选择学派，武汉出版社，1996。公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.M.布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的追俯行为纳入同一一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题。这一理论指出，在传统经济学中，政府被有意地或无意地假定为没有自己独立利益的明智主体，而公共选择理论却认为政府是由政治家和公务员组成的，他们与普通人一样，都是追求自身利益最大化的经济人，他们在进行选择时信息充分而且充满经济理性。最终的结论是市场会失灵，政府同样也会失灵，甚至对社会的危害有时要大于市场失灵。因此，市场缺陷不是政府干预经济的理由，选择“官僚主义”解决问题的做法永远只是次优选择，只有在其他一切办法都被证明不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。在此基础上，该理论认为政府应该尽量不直接干预微观经济活动，而应更多地发挥市场的作用，或通过市场内部的制度变迁（如产权的转移）来避免政府失灵、实现有效率的资源配置。2、新公共管理理论丹尼尔F史普：规制与市场，上海三联书店，上海人民出版社，1999。20世纪70年代末，英美等发达国家掀起了摒弃传统行政理念的新公共管理运动，它为民营化浪潮的兴起提供了又一理论支持。新公共管理理论作为当代政治管理中公共部门管理研究的新潮，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域的新成就，以及当代西力城市公共服务实践发展的新趋势，成为了当代西方政府改革的一种指导性理论。新公共管理理论不仅是一种新的政府管理理论，而且也是一种新的公共服务模式。它主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题进行研究。新公共管理理论认为，管理就是管理，公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差异，主张将市场机制引入政府内部，并将在私人部门被证明是行之有效的成功经验如目标管理、市场绩效导向等引入到政府部门，提高政府部门的管理绩效和水平。该理论认为应打破由公共部门垄断公共产品和服务的局面，让更多的民营部门参与公共产品和服务的供给，从而提高供给的质量和效率。在公共管理中，应该针对公共服务的不同性质特点采取不同的管理方法，而不是大包大揽。政府可以通过招标等签约外包的形式将一些公共服务委托给政府以外的公营或民营的部门来提供，政府只对其进行规制和提供相应的经费，如医疗卫生等。对于一些公共服务如某些交通运输服务，政府完全可以放手由私营部门提供，只负责对其规制。这些新公共管理理念给民营化的兴起提供了理论基础。3、自然垄断治理方式的比较分析治理理论是20世纪90年代兴起的一种理论模式。英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵，作为治理理论的基本概念，治理有其独特的内涵，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意，或以为符合其利益的非正式的制度安排。尽管关于治理理论的定义和内涵缺乏明确界定，但总体而言，治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。针对自然垄断所产生的低效率问题，学者们提出了多种治理方案，包括规制、激励性规制、国有化、特许投标、放松规制等。新古典经济学评价自然垄断问题的典型框架属于静态模型，有固定的生产函数，没有考虑分配与组织效率（x一效率）问题。相比之下，新制度经济学从交易费用角度对自然垄断进行了视野更宽、更为细致的研究。克鲁、克林多佛尔将新古典和新制度经济学的评价角度综合起来，对自然垄断的治理方案进行了比较制度分析。他们依据8条效率标准将多种治理方案进行了简单评估，这8条效率标准分别是配置效率、X一效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平、交易费用节约与资产专用性。评估得出的结论之一是国有企业在配置效率、X-效率、动态效率方面效果较差，效率综合得分较低，因而并非为一种好的治理方式，应该进行治理模式的改革。这一分析结果为具有自然垄断性质的公用事业进行民营化改革提供了理论支持。二、 公共服务民营化的具体形式（一）公共服务民营化的形式根据萨瓦斯的分类萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，周志忍等译，2002。，公共物品供给的民营化方式主要有以下几类：第一类是委托授权，包括合同承包（部分服务、全部管理）、特许经营（场域特许使用、租赁）、补助、凭单和法令委托。第二类是政府撤资，包括出售（给合资企业、私营业主、公众、雇员使用者或消费者）、无偿赠与（给合资企业、私营业土、公众、雇员使用者或消费者，给原来的拥有者、给特定群体）和清算。第三类是政府淡出，包括民间补缺、撤出（卸载）和放松规制。委托授权是公共服务供给民营化的最常用的方式，它需要政府的积极行动。这种方式将生产和提供分成两个环节，政府作为提供者，民营部门作为生产者。委托授权有时又称为部分民营化，它要求政府持续而积极的介入，因为国家依然承担着全部的责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）和法律授权等形式来实现。撤资意味着放弃一个企业、某一职能或某一财产。撤资需要政府采取直接、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。企业可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可以关闭并出售剩余资产。淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代。政府淡出也是一种极其重要的形式，可以以相对较少的政治争论和冲突有效地实现民营化。政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松规制等形式实现。（二）国内外实践中几种常见的民营化形式根据国外民营化的实践和取得的成效，本文选择了合同承包、特许经营、补助、凭单、组建股份公司公私合资经营五种供给方式。前四种方式都被萨瓦斯划分为政府的委托授权，属于公私合作制形式（PPP）。最后一种方式有学者认为并不能称为民营化的方式，认为只是吸收民间资本进行集资。但本文认为，由于民间资本的参与，而且在某些特定的领域允许民营部门保持控股，也算作是广义上的民营化，因此，本文也将它列为民营化的一种方式。1、合同承包政府通过公开招标与民营部门签订有关物品和服务的合同，政府作为提供者，不直接投资经营而是将具体的管理运营权交给中标的受托方（民营部门）执行，由政府向生产者付费购买其生产的公共物品和服务，因此，合同承包这种民营化形式对公共物品的排他性没有要求。合同承包经常使用的领域是在一些直接面向市民的服务，如垃圾处理、自来水供给、供电、电视台、路面维修、街道清洁、树本维护、公共公交、交通信号服务、图书馆管理、医疗卫生等等。这是美国公共服务民营化的最常见方式。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府的强制性要求。通过大量的调查研究，合同承包总体上要比政府直接提供服务效率要高，但是要想使每一个合同承包都能充分发挥优势，政府需要事前做好充分的可行性研究，权衡潜在的收益，选择适当的公共物品领域。一个成功的合同承包的最基本要求有：一是要吸引到足够多的符合条件的投标者，尤其是在偏远、贫困地区；二是要对合同中的细节问题做出足够详尽的设定；三是要有效地管理合同，在合同承包实施后进行有效的监控和规制，比如聘请相关的专家帮助监督承包商的绩效，监控物品和服务的质量水平。这种民营化形式的优点有：一是因为非政府机构自身的弹性人事制度以及激烈的市场竞争，可使政府福利服务的成本降低；二是能为服务需求者提供更有弹性，更有效率的服务。近来在美国，政府与营利性组织签订合同承包已经逐渐成为一种越来越普遍的现象。2、特许经营政府根据特许权合同给予民营部门在一定时间内享受一种权利（通常是排他的权利），直接向公众出售其生产的物品或服务。在这种方式下，消费者直接向民营部门付费。因此，实行特许经营首先要求公共物品具有可排他性。特许经营包括场域特许使用和租赁。前者指涉及到公共场域的使用，包括领空、街道、地下空间，后者指民营部门租用政府的有形资产从事商业活动。特许经营在基础设施使用的较多，尤其是在不利于存在多个生产厂商的自然垄断领域。美国经济学家德姆泽采曾在1968年提出特许投标理论。约翰:“R”迈耶、约瑟“A”戈曼兹一伊伯尼兹:走向民营化:交通运输业民营化的国际经验，曹钟勇译，中国铁道出版社，北京:2000年 1这一理论强调在政府规制中模拟市场，建立一个“人造”的竞争机制，通过招标的形式，在某个产业或业务领域中让多家企业竞争独家或少数额度的经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的企业取得特许经营权。特许经营权一般都有规定时效。政府通过引入特许经营权的招标，有效地引入了争夺经营权的竞争，解决了自然垄断行业无法引入竞争机制的难题。如果在投标阶段有比较充分的竞争，公共物品的供给价格可以达到平均成本，企业只能得到正常利润，从而使最有效率的企业按其平均成本或接近其平均成本的水平定价。特许经营权的目标在于，在保护公共利益的同时，保证投资者能够获得最佳的财务收益。特许经营权的具体形式有租赁-建设-经营（LBO）、建设-转让-经营（BTO）、建设-经营-转让（BOT）、购买-建设-经营（BBO）和建设-拥有-经营（BOO）等形式。引入特许经营权的投标是运用市场竞争机制的有效途径，如果处理得当，它会比政府直接规制有更好的效果。因此，政府需要保证特许投标中的充分竞争（避免竞争投标者数量过少、有意隐瞒信息和串谋），明确特许投标后的资产转让、特许经营合同条款的设立等关键问题。值得一提的是，如果特许经营合同是有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务，那么双方签订合同就相对简单，也不存在管理上的困难。但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性，那么，确定特许经营合同的具体条款就是件十分复杂的事情。特许经营的条件或使投资者获得过高的收益率，或因收益率过低不能提供充分的激励机制，或因无有效的约束机制，那些不能拥有生产设施或对合同的预期不确定的民营企业就有可能为了短期的目的而使资产迅速折旧，而使投资者不能合理的维修资产和提供业务。由此可见，由于特许投标制度所存在的缺陷，在技术和需求不确定性较大的产业和需要大规模设备投资、沉淀成本较大的产业（例如电力）中不适宜采用，而在需要民营部门生产，但长远来说政府又不想放弃资产所有权的领域比较适用。目前这种方式在供水、供气、海港、机场和收费公路等领域有比较普遍的使用。3、补助补助是一种政府给予生产者的补贴，补助的形式可以是资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等。补助间接降低了特定产品对消费者的收费，或者补偿了生产者由于正外部性导致的收益损失。消费者可以向市场上那些接受补贴的生产者购买更多的产品，生产者可以通过接受的补助使低价出售的公共服务的成本予以补偿。经常使用补助这种形式的领域包括一部分公益性较强的行业，诸如公共教育和医疗、某些科研项目、部分社会福利设施、基础设施等。4、凭单制凭单制是围绕特定物品而对具有“资质”的消费者进行直接补贴，使其在市场上自由选择消费，然后由政府用现金去兑现供给组织接受的凭单。凭单制与补助不同的地方是：补助是由政府拿出财政资金补贴给生产者，而凭单制是政府用财政资金直接补贴给消费者。使用凭单制的好处是：避免了生产者对政府补贴的依赖性和可能发生的投机行为；使消费者只能使用凭单在凭单所指定的物品范围内使用，避免消费者将接受的补贴移作他用，从而使政府使用凭单制的初衷（让具有“资质”的人群平等地享有消费特定公共物品的权利）得以保障和落实。这里指的具有“资质”的消费者通常包括弱势群体以及对某些特定的物品和服务具有平等消费权利的消费者，“特定的物品和服务”通常指具有较强公益性和基本需求物品，典型的如义务教育、医疗等等。5、股份公司制由地方政府或国有企业和民营企业混合筹资组建股份公司的形式运营。这种方式也可以算作是广义上的民营化供给。这主要在一些对国家控制力要求较高、投资规模巨大的自然垄断行业中使用，通过与民营企业合资组建股份公司，可以根据行业的具体战略性地位，通过确定是国家参股还是国家控股来把握国家对行业的掌控力度。这种方式的特点是合营双方共同投资、共同经营、按各自出资比例、共担风险、共负盈亏。这种方式有利于提高投资者的信心，减轻投资者的融资和还贷压力，同时政府作为股东可以比较容易的调控物品和服务的收费价格。公共服务的特性使得提供公共服务的企业具有双重特性刘志铭:中国经济转型中公共物品提供机制的演变与改革，华南师范大学学报(社会科学版)，2003年第2期：“公共性”和“企业性”。“公共性”要求供给者必须实行普遍服务，使它所提供的公服务可以被各个收入阶层的人消费，哪怕是亏损经营，实行普遍服务是国家的义务和责任。而“企业性”使得企业必须有一定的盈利性，以便维持公共服务的提供。双重特性的矛盾造成了公共服务供给的“两难选择”。各国采取“国有化”的初衷是力求通过低费或者是免费，解决公共服务普遍服务的原则，使各个收入阶层的消费者都能够享受到这种福利。但是由于国有企业生产的低效率以及沉重的财政补贴负担，使得企业持续提供公共服务的能力受到了制约。在“私有化”过程中，企业的生产效率尽管有了一定的改善，盈利性得到了提高，但是盈利有可能是通过价格的提高、歧视性定价和“撇奶油”行为得来的，这势必造成普遍服务不能完全实现。因此，如何有效率地提供普遍服务，既可以保证公共服务的公共性得以实现，又可以促使企业通过获取利润改善效率，是公共服务供给面临的“两难选择”。因此，采取适度市场竞争和必要的规制，促使社会福利和企业盈利的双重目标的实现，是公共服务提供主体能有效和持续发展的基本要求，公私合作制的合同式制度安排就成为满足这种要求的方式。近几年我国在引入民营化的公共服务领域大多使用特许经营，其中最常用一种方式的就是BOT。合资经营也在很多领域，特别是自然垄断行业广泛使用。此外，虽然志愿服务的规模相对较不，但是近年来，志愿服务的力量在日益强大，许多民间非盈利组织为公共的提供发挥了有益的补充。合同承包制在我国应用的并不是十分广泛，今后可以在合适的领域加大对合同承包制的推广力度。三、 我国公共服务民营化的实践分析（一）我国公共服务民营化的实践1、各领域公共服务民营化实践公共服务民营化的浪潮在我国已不可阻挡，我国的一些地区、城市已经率先在公用事业各个领域引入民营资本，进行公用事业的民营化改革。改革已初见成效。（1）公路交通领域舒超:充分利用资本市场，发展高速公路建设，交通财会，2000年第1期，第35-37页。邓毅:关于私营企业介入地方公共物品供给的研究，财经经济研究，1997年第12期1998年南京市打破了国营公交独家垄断的格局，引入了南京市中北等两家社会投资单位参与公交竞争，政府取消了补贴，促进了南京公交事业的快速发展；上海市政府2000年3月宣布高速公路向民间资本开放以来，上海己经有8条高速公路和4条越江隧道吸引了社会资金235亿元，在轨道交通中己经有520亿元来自于社会资金；成都市市政公用局在2002年7月将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖，创国内公共汽车线路有偿转让的首例。（2）供水领域1997年，威望迪水务公司与天津市政府签订了20年特许协议成立合作公司，以购并形式直接兴建天津凌庄水厂，控股45%；深圳市在2001年进行供排水体制改革，组建了大型水务集团，形成了特区内供排水一体化的企业运营模式；2002年8月，法国通用水务公司以超出7。6亿元评估价近2倍的溢价收购了上海自来水浦东公司的一半股权，组成了上海浦东威望迪自来水有限公司，在上海浦东新区正式挂牌成立；2003年4月，连云港市公开向国内外投资者招标转让该市唯一供水系统市自来水公司70%的股权。（3）供气领域香港中华煤气国际有限公司与无锡燃气总公司签下总投资600万美元的天然气一期工程阶段协议，香港公司占股份49%，同时负责天然气在无锡的经营；2003年3月，上海梅园社区燃气服务中心在浦东梅园新村街道内开业，成为上海市第一家进入社区的民营燃气服务中心，梅园社区燃气服务中心隶属于民营企业上海东气燃气工程有限公司，由5位出资人参股，作为上海第一个由民营企业掌管“抄、检、宣”的燃气社区服务站，这种模式，民营企业适应市场运行的规则，拥有较为完善的激励控制机制，在积极改善服务质量的同时，提高了公用事业的经营绩效，在很大程度上减轻了财政负担；2001年5月在香港联合交易所创业板上市成功的新奥燃气已成功进入北京、河北等省市的30多个城市，市场覆盖人口近1000万，新奥燃气进入地方燃气供应的主要形式是合资经营，即与地方政府原来的国有燃气供应单位、建委、国有资产管理局或公用事业管理局合资，并由当地政府授予独家经营城市燃气的经营权，在股权比例上保持新奥燃气的绝对控股权，最低控股70%，现在新奥燃气下属的子公司中25%的是100%控股，有75%绝对控股；作为民营企业的四川瑞云集团，在1998年通过BOT方式收购了邓峡市天然气公司，首次介入城市供气系统的管理营运领域。在短短2年时间内，使天然气覆盖率由改制前的75%增加到90%，对地方财政税收的贡献率提高了10个百分点。2、各地的探索实践各级地方政府在推进公用事业民营化上也在进行着大胆的探索和努力，正积极的推动公用事业民营化改革的进程。（1）江苏省的实践江苏省政府出台决定今后个人和其他社会经济组织可以投资入股市政公用事业项目，进入过去完全由政府投资的最后一块禁区”，同时规定，江苏将用1到2年时间，实现市政公用事业的政事分开、政企分开、事企分开，使得城市的市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体；允许社会资金投资入股建设城市市政公用项目，鼓励社会经济组织和个人参与改组改造市政公用存量资产，以经营城市的手段开发市政公用潜在资源，逐步建立起多元化的城市市政公用事业投资机制；加快企业制度创新，推进跨地区、跨行业经营，推动城市公用事业单位向规模化、集约化方向发展，尽快建立起富有活力的企业经营机制。对生产性、经营性和作业性城市市政公用事业单位进行企业化改制，采取独资、合资、合作、股份制、BOT等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业，实现投资主体多元化，并积极支持城市市政公用企业改制成上市公司或者发行企业债券。（2）广东省实践广东省为加快市政公用事业市场化改革，2003年底全省城市要开征污水处理费，省辖市要实行阶梯水价。城市供水、供气、公共客运、污水处理、垃圾处理等具有自然垄断性的行业，应当实行特许经营，鼓励企业通过公开竞标参与。（3）吉林省实践吉林省建设厅近日下发加快城市市政公用行业改革的指导意见，全面开放公用行业经营市场，用一至两年的时间对国有市政公用企业改组改造。意见提出，城镇供热要改革福利供热制度，实行用热商品化，组建城市建设投资公司、市政公用集团公司。意见提出，要鼓励社会资本、外国资本投资城市市政公用行业，将现有供水、公交、供热、供气、污水处理、垃圾处理等市政公用行业的国有存量资产，进行整体或部分转让，提高存量资产的运行效率；通过有偿出让出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权、收费权，充分开发使用城市市政公用行业的潜在资源；支持市政公用企业改制为上市公司或发行企业债券；组建城市建设投资公司、市政公用集团公司，作为市政公用行业融资的主要平台。（4）南京市实践南京市政府发布意见，允许非共有资本进入公共服务领域。南京市政府颁发了市政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见，支持非公有资本进入垄断行业、金融服务业和国防科技工业建设领域；允许非公有资本通过产权转让、股权置换、特许经营权竞标等方式平等进入供水、供气、供热、公共交通和污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施领域。在加强政府监管和社会监督的前提下，鼓励非公有资本投资社会事业领域。坚持平等准入和公平待遇的原则，破除一切地区、行业、部门和所有制界限，除国家法律法规明确禁入的领域外，非公有制企业在准入标准、地位待遇和政策扶持上与其他所有制企业一视同仁。放宽非公有资本进入的领域，降低非公用资本进入公共服务的门槛，并给予非公有经济以财政税收支持，土地政策也充分考虑非共公有经济的要求，改善对非公有经济的金融服务，完善非公有经济的社会服务体系。从各个方面鼓励和支持非公有资本进入公共服务领域。（二）我国公共服务民营化过程中存在的问题1、民营化对象的不明确，需要建立和完善民营化标准近年来，有些地方政府为了减轻政府财政负担，把能卖的都卖了，所有的一切都推给了市场，实行所谓的“公共服务民营化”，这其实是对公共服务民营化的误解。米尔沃德和帕克对许多国家的许多行业关于公共企业和私营企业的管理效率的可用资料进行了深入分析研究，并得出结论王永齐：民间资本介入地方公共物品供给的理论思考，上海交通大学学报，2002第二期。：没有系统的证据证明公共企业的成本效益低于私营企业。民营化不是推卸政府在公共服务领域中的职责，而是为了更好地满足社会对公共物品及服务的需求。我们可以把公共产品分为效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的纯公共产品，拥挤性的公共产品和价格排他性的公共产品。纯公共产品必须由政府来提供，而后两种则是可以进行民营化的。这就需要政府首先要对民营化的对象进行深入分析，明确公共服务的性质，辨明在哪些领域进行民营化是合适的，明确市场化的步骤，分步骤实现公共服务的民营化，而且民营化的对象必须有明确的目标和衡量标准，易于监测和评估。2、公共服务供给的不平衡和政府职能的转变我国经过了50多年的社会主义现代化建设，商品短缺的现象不存在了。但公共产品的供给与需求仍处于不平衡状态。远远不能满足社会公众的需要，政府的主要任务仍然要解决公共服务的供给不足，提高公共服务水平，以适应社会主义市场经济的发展要求。长期以来,我国各级政府过多地干预企业管理、社会事务,形成了政企不分、政社不分的管理体制。这种体制经过近年颇有力度的改革,已经有了明显改观,但由“全能政府”向“有限政府”的转变仍然存在着很大的困难。在公共服务领域,仍然存在着政府垄断或国有企业垄断经营的问题,许多行业仍然存在着严格的政府管制,如铁路、航空、石油、电力等大多数公共部门基本是由国家控制,限制了其它市场主体的进入,市场化程度比较低。同时,由于中央与地方职能的条块分割、权责不清,造成了部门主义、地方保护主义盛行,导致公共服务供给失衡。3、公共服务民营化中的寻租行为、信用危机的恶性循环寻租行为的产生必须具备三个条件丹尼尔F史普：规制与市场，上海三联书店，上海人民出版社，1999。:首先是权力机关即政府能够通过行政干预特权去影响资源配置和利益的分配；其次要有追求满足私利的个人，即那些特权是由理性的私利个人所代为行使；第三存在着信息不完全及信息不对称的状态，无法对权力机关代理人和寻租方的行为实施有效的完全监督。公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通等，作为特殊的自然垄断产业，其主要特点表现在其公用和公益性、提供服务整体性和网络性、生产经营上的规模性、利益计算上的不确定性及价格机制不灵活四个方面。民营企业的经营目标就是是民营企业主利润的最大化。公用公益性、提供服务整体性和网络性及生产经营上的规模性决定了权力机关即政府必须影响公用事业资源的配置和利益的分配，具备了某些特权。公用事业民营化市场中寻租行为不同于一般寻租的市场，它有着自身的特点和规律。首先是隐蔽性，特定范围内的公用事业一般是特许一家民营企业来经营，这样就排斥了竞争者的存在，无法进行比较，寻租行为不易暴露；其次是长期性，公用事业投资数额大、回收期长的特点决定了其特许经营合同的期限较长，所获得的租金也随之具有长期的特点。第三，风险性，由于公用事业涉及面广，一旦交易暴露而招致惩罚，其损失将是巨大的。正是因为公用事业民营化市场的寻租行为有其隐蔽性、长期性和风险性，所以决定了它市场不完全性的特点，竞争者也很有限，寻租现象比较普遍，因此才会存在着巨额的超额利润。寻租行为的直接后果是大量资源配置的扭曲及浪费，另外一个严重的后果就是造成“信用危机”。信用危机造成市场体系的无序性。在公用事业民营化中出现了欺诈、企业不守信用、豆腐渣工程等现象，一些企业为了中标采取非常手段，先以超低价中标，然后在经营过程中采用以次充好等手段来弥补竞标损失。这些违背公平原则的现象造成了市场无序混乱最终损害了公共利益。另外信用危机使得公用事业民营化过程中得交易成本攀升。而高成本最终转嫁到消费者身上，受到损害得还是广大公众得利益。信用危机会影响到政府和企业得形象，使得公众对公用事业民营化产生不良预期。5、民营化过程中存在着利益障碍市场竞争机制的引入固然会带来高效率,实现资源的优化配置,然而由于市场的外部性问题,完全的市场化会导致“市场失灵”。由于我国市场经济的法律法规还不健全,市场秩序不规范,在公共服务的市场化过程中,如果生产者完全以营利为价值取向,片面追求经济效益,按照市场竞争的法则提供公共服务项目,经营者可能会过多地偏重于那些获利多、风险低的服务项目,导致公共服务的供给失衡,从而损害社会公平。我国政府长期以来一直是公共服务的主要供给者,公共服务民营化还会给某些既得利益群体带来经济利益的损失,特别是地方政府的经济主管部门会因为许多经济资源的丧失而产生不满情绪。6、缺乏公共服务市场监督机制，需要加强对公共服务质量的评估某项公共服务市场化后，缺乏对其服务质量的监督和质量的控制，公众并没有真正从公共服务市场化中得到实在的利益，市场化后的公共服务的主要监督者还是以前的政府主管部门，由于监督者与被监督者有着千丝万缕的关系，监督只是一种形式，而服务的消费者对这此公共产品的认识需要借助于听证投票，协商之类的信号和操作。可见对公共服务的成本和质量的最终监控是曲折而间接的，缺乏对劣质高价服务的终止机制。轰轰烈烈的医疗制度改革中医院出现了医生开高价药来变相的高收费，医院假借单项医疗服务成本难以分摊或使成本测算非透明化就为了夸大成本，从而形成医疗服务高收费现象，而在高等民办教育中，常发生隐瞒办学质量和条件的低劣性，夸大成本，只管招进学生，而不负责培养好学生。对于这些应该在进一步完善政府公共服务市场监督机制的同时，建立多方面的市场监督，加强对公共服务质量的评估。7、不合理的审批太多，缺乏法制的建设和规范由于过去公共服务领域是由政府直接垄断经营的，对于进入这些领域规定了许多限制措施，对进入者要求非常严格，表现为行政垄断。在公共服务民营化过程中，也同样地存在市场垄断，许多原来由国家垄断的公共服务民营化后，只是从政府垄断转化为私人垄断，对于想进入者规定许多限制性条件，而且没有严格执行我国于1993年9月20日颁布了反不正当竞争法，在公共服务民营化过程中，也出现了地方保护主义，只允许本地企业参与，对外地企业设置了人为的障碍,2004年7月1日正式实施的行政许可法中第十四条规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。这为进一步的公共服务市场化创造良好的法律制度环境。8、公共服务的价格机制成为民营化的障碍民营化的实现，是以市场化为导向，以一定的价格机制支撑的。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资主体的参与。目前，公共服务价格形式单一，没有准确地反映供求关系，没有形成合理的差价、比价关系，不利于节约资源、平衡供求矛盾。按照经济运行原理，合理的价格能有效地平衡供求关系，反过来，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但是我们对水、电、气、暖等价格的制定和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。同样，自来水的生产和消费也具有季节性，由于受江河、水库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。除此之外，公共服务的定价还有以下几方面的不合理性。（1）规制公共服务价格的法律法规不完善公共服务在国民经济中的特殊性决定了其价格规制的重要性，需要制定针对公