2018工程总承包的新时代

2018，工程总承包的新时代！ 建筑业发展趋势之一是建筑产品的组织管理模式越来越接近一般工业产品的生产组织方式，业主希望承包商能够承担更多的责任、义务和风险，同时愿意支付更多的费用，使得业主越来越青睐工程项目总承包模式和工程项目特许经营模式。无论是ENR（工程新闻记录）的统计还是世界银行的统计均显示采用工程总承包模式的项目比例越来越高。正是“市场需求+企业转型+政策助力”，推动了工程总承包的形成与变迁。经过一系列政策文件的推动、试点项目的不断推进和建筑市场长时间的酝酿，工程总承包模式已逐渐孕育成熟，2018，工程总承包项目将持续落地，EPC/DB等概念将家喻户晓，工程总承包时代的钟声已经敲响！有关“工程建设阶段”与“工程成本”的关系表明，工程造价的90%在设计阶段就已经确定，施工阶段影响项目投资仅占5%左右。在传统承包模式下，施工和设计是分离的，双方难以及时协调，常常产生造价和使用功能上的损失。施行工程总承包后，设计和施工过程深度交叉，能够在保证工程质量的前提下，最大幅度地降低成本。施工承包商介入设计，其施工经验有可能在项目设计中为业主节省费用和缩短施工时间。另一方面，把设计的最终产品的价格纳入竞争，有可能更大程度地降低项目总成本。相对于传统的单纯的设计竞争和施工承包竞争而言，单纯的设计竞争，比较的是设计方案和设计费，参加竞争的设计者并不承受最终产品的价格的竞争压力。而在设计完成后的单纯的施工招标中，承包商改变设计内容的机会已经非常有限。采用工程总承包，参加竞争的总承包商在设计方面就要在满足业主要求的功能、质量标准的基础上，要想方设法降低最终建筑物的价格，以增加获得合同的机会。工程总承包是国际通行的工程建设项目组织实施方式，其基本出发点是借鉴工业生产组织的经验，实现工程项目建设生产过程的组织集成化，以克服由于设计和施工分离而对工程建设质量、投资、进度等产生的不利影响，其核心是通过设计与施工的组织集成，促进设计与施工的紧密结合，以实现工程项目建设增值的目的。一法律法规和相关政策规定1、建筑法第24条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位;但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”2、合同法第272条规定：“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。”以上是调整我国建设领域的两部基本大法对我国工程建设中的关于总包的明文规定，从而在立法上确立了“总包”的法律制度。3、建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市200330号）明确提出“积极推行工程总承包，是提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。”4、住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见（建市201492号）第19项：加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位。5、中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见第9项：深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度。6、住建部印发住房城乡建设事业“十三五”规划纲要第十五章第二款写到：大力推行工程总承包，促进设计、采购、施工等各阶段的深度融合。7、国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发201719号）第3项第3款：加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。政策趋势主要体现在：一是从鼓励建立工程承包公司向培育工程总承包和项目管理企业转变。二是从颁发资质、资质许可证的严格管理到创造相对宽松环境的转变。三是从设计单位不能辖有施工队伍，不能与施工队伍联合投标总承包工程项目到可以组成联合体投标的转变。四是推动企业改革以适应市场经济的发展，逐步提高技术水平，为开展工程总承包业务奠定基础。设计是工程总承包的龙头，加快设计院体制改革，也是推动工程总承包发展的基础。总体而言，我国现有法律法规和相关政策对工程总承包的规定过于原则，可操作性不强，住建部于2011年推出的建设项目工程总承包合同示范文本（试行）（GF-2011-0216）也由于合同条款没有细化，未能得到广泛推广。但是，近年来，相关法律法规不断完善、引导政策不断出台和试点项目的不断推进，工程总承包模式已经基本具备落地条件，2017年5月，住建部发文，要求各地住建部门，每季度末准时报送“推广工程总承包，实行工程总承包的企业和项目落地情况”，标志着工程总承包时代的来临！二 工程总承包试点情况1、试点省份和单位1987年4月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出了关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知（计设1987619号），批准了广东建设承包公司（广东省建筑设计院）、中国武汉化工工程公司等12家设计单位被列为总承包试点单位。1989年4月，建设部、国家计委、财政部、中国人民建设银行、物资部联合发出了关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知（89建设字第122号），批准了北京钢铁设计研究总院等31家工程建设总承包试点单位。2014年：住房城乡建设部同意浙江省开展工程总承包试点。2016年：住房城乡建设部同意吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆7个省（自治区、直辖市）开展工程总承包试点。2017年8月：贵州省开展工程总承包试点，18家建企成为贵州第一批工程总承包试点企业。2017年9月：住房城乡建设部同意陕西省开展工程总承包试点。除以上地区和单位，广东、云南、深圳、湖北等省市已经在积极推行工程总承包模式。2、地方政府试点文件2017年1月1日起施行的上海市工程总承包试点项目管理办法，对3个敏感问题给出了明确的说法，或成为政策方向标。2016年3月，浙江省住房和城乡建设厅关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见（浙建20165号）。2016年5月，住房城乡建设部办公厅关于同意上海等7省市开展总承包试点工作的函（建办市函2016415号）。2016年5月，深圳市住房和建设局EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）（深建市场201616号）。2016年6月，广西住房城乡建设厅关于印发广西壮族自治区房屋建筑和市政基础设施工程总承包试点工作方案的通知（桂建管201641号）。2016年7月，湖北省水利厅关于印发湖北省水利建设项目工程总承包指导意见(试行)的通知（鄂水利函2016328号）。2016年7月，广西壮族自治区发改委关于规范推进工程总承包工作的通知（桂发改投资2016906号）。2016年8月，四川省住建厅关于印发四川省政府投资项目工程总承包试点工作方案的通知（川建勘设科发2016644号）。三工程总承包的类型建市200330号文中关于工程总承包的定义为：工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。从概念可以看出，工程总承包可以是全过程的承包也可以是若干阶段的承包。但是设计总承包和施工总承包并不能算是工程总承包，因为他们不是“若干阶段”的承包。“若干阶段”的承包可以有不同的组合，可以前伸或后延。一般地，按承包商的组织形式分类，工程总承包有如下几种类型：（1）一个组织既有设计力量，又有施工力量，由它独立地承担建设工程项目总承包的任务，在美国这种模式较为常用，我国是按工程建设的资质分类管理的，目前还没有这种全功能的工程公司。（2）由设计单位和施工单位为一个特定的项目组成联合体，以承担建设工程项目总承包的任务。（3）由施工单位承接建设工程总承包的任务，而设计单位受施工单位的委托承担其中的设计任务，即以施工为龙头的工程总承包方式。（4）由设计单位承接建设工程项目总承包的任务，而施工单位作为其分包承担其中的施工任务，即以设计为龙头的工程总承包方式。事实上，工程总承包模式包括一系列的模式，如设计采购施工总承包（EPC）、设计建造工程总承包（DB）、设计采购总承包（EP）、采购施工总承包（PC）等，其中以DB和EPC最为典型（分别对应FIDIC合同体系的黄皮书和银皮书）。不同的承包方式，参与项目实施过程中的若干环节，每种模式均有其固有的适用范围，部分省市甚至将EPC与工程总承包混同，导向模糊，不利于工程总承包模式的健康发展。四EPC模式的特点和适用情况不同的总承包模式特点各不相同，在所有模式中，EPC模式的地位举足轻重。限于篇幅，本文仅介绍EPC模式。参照FIDIC体系为例，本文针对EPC模式的特点、适用范围和不适用情形，依照现有实践案例和国际惯例作简要归纳和总结。1、EPC模式的特点对于EPC项目来说，总承包商负责对工程项目进行进度、费用、质量、安全管理和控制，并按合同约定完成工程。（1）风险与收益对等。业主希望通过利用总承包商的专业优势，降低工程实施风险和提高项目效益，因此，业主在向总承包商转移风险的同时也给了总承包商创造价值和获取利润的机会。（2）总承包商承担大部分风险。在传统DBB模式下，业主与总承包商的风险分摊大致是对等的。而在EPC模式下，由于采用总价合同，总承包商需要承担包括设计、施工、采购在内的所有风险，以及不可预见且无法合理防范的自然力作用风险。该类一旦发生，通常会引起费用的增加和工期延误，在其他模式中承包商对此享有的索赔权，在EPC模式中则不存在。这无疑大大增加了总承包商在工程实施中的风险。（3）倾向于适用固定总价合同。总价合同的计价方式并不是EPC模式独有的，但是与其他模式条件下的总价合同相比，EPC合同更接近于固定总价合同。通常情况下，固定总价仅用于规模小、工期短的工程。而EPC模式所适用的工程一般都比较大，工期比较长，且具有相当的技术复杂性，因此，增加了总承包商的风险。2、EPC模式的适用范围（1）以交钥匙方式提供工业设施，动力设备，基础设施等项目，以及其他类型开发项目。（2）固定总价合同，按里程碑方式支付。（3）业主代表直接管理项目实施过程，过程采用较为松散的管理方式。但采用严格的完工检验。（4）项目风险大部分由总承包商承担，业主愿意为此更多地承担费用。3、EPC模式不适用的范围（1）投标人没有足够的时间或资料仔细研究和检查业主要求；进行设计，风险评估和估算。（2）建设涉及过多的地下工程。（3）业主要严密监督或控制总承包商的工作，审核大部分施工图纸。（4）每次期中付款的金额要经职员或其他中间人确定。4、EPC工程总承包招标注意事项（参照深圳市住建局发布的EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）传统招标模式由招标人提供设计图纸和工程量清单，投标人按规定进行应标和报价，而EPC工程总承包招标时只提供概念设计（或方案设计）、建设规模和建设标准，不提供工程量清单，投标人需自行编制用于报价的清单，因此招标时应注意以下事项：（一）确定合理的招标时间，确保投标人有足够时间对招标文件进行仔细研究、核查招标人需求、进行必要的深化设计、风险评估和估算。（充分的时间研判）（二）参照国际咨询工程师联合会（FIDIC）设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件与生产设备和设计-施工合同条件拟定合同条款。（完善的合同文本）（三）改变工程项目管理模式，发包人对承包人的工作只进行有限的控制，一般不进行过程干预，而是在验收时严格按建设规模和