完善内部治理结构-建设现代大学制度

完善内部治理结构 建设现代大学制度文章作者:顾海良 文章来源:学习参考 刚刚颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020）（以下简称为规划纲要），是在新的历史起点上推进中国教育发展的纲领性文件。对于高等教育的改革和发展，规划纲要突出了建立中国特色的现代大学制度的要求，并把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提了出来。现在提出“完善大学治理结构”，是以三个基本规定为前提的：一是对大学治理结构内涵的理解。大学治理结构分为外部治理结构和内部治理结构，大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。本文涉及的是大学内部治理结构问题。二是对大学治理结构的制度和体制前提的理解。治理结构是以一定的制度和体制规定为前提的。党委领导下的校长负责制，是中国特色社会主义高等教育的基本制度，也是中国社会主义大学管理体制的基本特征。坚持党的领导，实行党委领导下的校长负责制，是完善大学内部治理结构必须坚持的前提和方向。三是对完善大学治理结构旨意的理解。大学治理结构的目标和方向是现代大学发展目标与功能的体现与实现。培养学生成长、成才是大学一切工作的出发点和落脚点，任何时候都是大学的根本任务，而教学、科研、社会服务和引领社会则是现代大学的基本功能。大学根本任务是大学功能的中心坐标，大学功能是实现大学根本任务的必要路径。完善大学治理结构，必须围绕“培养什么人、怎样培养人”的根本问题展开，必须有利于推进教育教学改革，有利于激发教师的积极性和创造性，有利于学生的全面发展和素质提高，有利于学科的交叉融合，有利于营造良好的学术氛围，有利于形成优良的学风、校风和作风。完善大学内部治理结构，应着重把握和处理好以下四个基本问题。一、坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，明确大学治理结构的基本指向党委领导下的校长负责制是新中国成立后特别是改革开放以来我国高校领导体制长期探索的历史选择，是高等学校坚持社会主义办学方向和落实国家教育方针的根本保证，也是我国高等教育制度和体制的基本特征。大学治理结构要以坚持和加强党委领导下的校长负责制为前提，以改进和完善党委领导下的校长负责制为圭臬。“党委领导是核心”。正确认识、把握和实现党委领导核心的地位和作用，是加强和改进党委领导下的校长负责制的首要任务，也是完善大学治理结构的基本要求。党委对高校，不仅是思想政治上的领导，而且是改革发展稳定全局上的领导，突出表现为把握高校的思想政治领导权、对重大问题和重大事项的决策权和对重大决议执行情况的监督权。党委负有对学校发展的战略性、全局性、根本性的问题作出决策的重大职责。高校党委的领导核心地位集中体现于党委和行政的关系上。在党委和行政的关系上，党委一方面要充分行使领导权，领导学校的全局工作，另一方面又要充分调动校长和其他行政领导的积极性、主动性和创造性，大力支持校长独立负责地行使职权。党委书记作为党委的“班长”，重要的是要摆正书记个人与党委集体之间的关系、善于处理好书记个人在党委决策过程中的作用与校长在行政实施过程中的职权之间的关系。理顺党委集体领导和校长个人负责之间的关系，把党委领导和校长负责有机地结合起来，形成高效的管理体制和运行机制，是完善大学治理结构的根本要求。“校长负责是关键”。校长负责是实施党委领导下的校长负责制的基本要求，也是完善大学治理结构的必然选择。校长是学校法定代表人和行政主要负责人，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。加强和改进党委领导下的校长负责制，关键是要发挥校长的行政领导作用，使校长独立负责地行使行政管理职权。校长不只是党委决策的执行者，实际上也是党委决策的主要成员之一。正是在这一意义上，在大学治理结构中，校长既是学校党委决策的具体执行者，也是主要决策者。党委的“职责”和校长的“职权”，体现了大学治理结构的重要内涵。因此，“校长负责是关键”，重要的就是体现在对学校党委的负责上。对学校党委负责，才能维护党委的领导核心地位，促进党委领导职责与校长职权之间关系的和谐协调，更好地维护和实现社会、学校和师生员工的根本利益。这是完善大学治理结构的重要基础。“教授治学是根本”。大学治理结构的架构就在于党委领导的核心地位、校长负责的关键作用和教授治学的根本要求这三者之间的有机结合。党委的政治领导、校长的行政职权和教授的学术权力，构成高校管理体制和运行机制的基本方面，构成大学治理结构的基本要素。党委领导、校长负责和教授治学这三个方面，也涉及高校基本资源即政治资源、行政资源和学术资源的优化配置问题。显然，能否达到高校资源的最优配置是大学治理结构质量与效率的衡量标准。二、推动“教育家办教育”和管理队伍建设，凸显大学治理结构的体制特色和机制活力大学管理是一种专业化极强的管理，大学治理结构不同于企业治理结构或政府治理结构。“让真正懂教育的人来办教育”、“要倡导教育家办教育”的呼吁，实质上就是要求大学由教育家来治理。“教育家办教育”是对大学治理结构基本特征和特色的诠释，实在是完善大学治理结构的核心问题。完善大学治理结构，已经内在地包含了大学要有行政管理的规定。大学必须有行政管理，行政管理以及由此形成的行政权力是必然的。特别是面对我国高等教育发展从精英教育阶段转向大众化教育阶段的实际，更要转变观念、与时俱进，密切结合各高校发展的实际，进一步提高教育管理队伍的水平和能力，确立新的管理目标和方式，使高校的行政管理与高等教育大众化阶段的要求更相适应。在大学治理结构中，强调行政管理的重要性和所谓的“去行政化”应该是并行不悖的。所谓的“去行政化”，不仅仅是逐步取消当前高校实际存在的行政级别，而且还包括改变把行政权力和学术权力混同、甚至用行政权力替代或削弱学术权力的现象。在大学治理结构中，不允许利用行政权力包揽教学资源和学术资源配置的全部过程，要使高校的教学资源和学术资源配置以学术委员会为主，以学术权力为教学资源和学术资源配置的主体。校长应该是教育家，时代呼唤杰出的教育家。高校的所谓“去行政化”的对应面应该是大学校长的职业化，这也是完善大学治理结构的必然要求。实行教育家治校，首先要求有职业化的校长和专业化的行政管理人员，明确大学治理结构中行政管理的权力边界。从这个角度上看，比所谓“去行政化”更重要的是大学校长的职业化。实际上，在国外许多高校中，大学校长的职业化已经是一项推行多年并已见成效的制度。在我国高校中，校长的职业化进程还没有开始，相反却有一些校长岗位因为行政级别的存在而成为安排官员出路的渠道，硬化了高校的行政化趋向。规划纲要强调的“完善大学校长选拔任用办法”是完善大学治理结构的必然路径，应该成完善大学治理结构的突破口。三、探索教授治学、坚守学术自由，建立和完善以学术委员会为核心的学术权力体系，营造大学治理结构的宽松氛围和良好条件大学的生命力和活力在于学术的繁荣发展。实现“教授治学”，就是要充分发挥教授在教学、学术研究、学科建设和学校管理中的指导作用。“教授治学”的主体是教授，主旨在于以教授为主体行使高校的学术权力，并对高校学术资源进行配置和使用。“教授治学”是提高大学治理结构水平和质量的根本。教授是教师中最重要的学术群体，在学校的管理中具有重要优势，其中主要的就是教育教学、学术研究及其管理中的优势。教授熟悉教育教学、学术研究和学科建设，对教育教学、学术研究和学科建设的特点和规律有着深刻的、深邃的理解，这是他们参与学校管理的突出优势和重要基础。在加强和改进党委领导下的校长负责制中，只有发挥教授的优势，依靠教授治学，才能完善高校管理体制，形成管理合力，按教育教学、学术研究的规律办事，从根本上提高大学治理结构的水平和质量。“教授治学”也是完善大学治理结构决策机制的根本。完善高等学校的管理体制和决策机制，需要充分依靠和发挥教授在高等学校民主管理中的作用，实现高等教育管理决策的民主化、科学化。高校通过设立学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、校务委员会以及教职工代表大会等组织形式，依法保障教师特别是教授参与高等学校的民主管理与监督，提高教授在高等学校改革和发展中的决策权、管理权和监督权，提高高校决策的民主化、科学化水平，维护教师的合法权益。“教授治学”当然不能代替党委对高校的领导职责和校长对高校行政管理的全面职权；“教授治学”要以党委统一领导和校长全面负责为前提，只能在党委领导下的校长负责制体制中运行，并在这一制度和体制背景下发挥作用。建立和健全教授依法治学的民主决策、民主管理和民主监督的机制，是完善和发展高校治理结构的内在要求。“教授治学”，在更为宽泛的意义上，就是要尊重学术自由，营造宽松的学术环境。在大学治理结构中，就要从学术氛围、学术风气、学术品质诸方面入手，建立一种积极向上、团结奋进、尊重知识和创新创造的学术氛围，树立严谨治学、实事求是、求真务实的学术风格。使大学真正成为学术观点创新、学科体系创新和研究方法创新的园地。四、坚持依法治校，完善大学章程，构建大学治理结构的科学民主的保障机制依法治校是我国高校管理改革的必然趋势，是高校管理走向科学化、规范化、民主化的必由之路，也是大学治理结构的内在要求和必然机制。从完善大学治理结构来看，坚持依法治校的要义在于以下三个方面。首先，要制定和完善大学章程。大学章程是高校得以设立以及保障其正常运转的“根本大法”，是大学管理与运行的规则体系。如何按照规划纲要关于加强学校章程建设的要求，“依法制定章程，依照章程规定管理学校”，是完善大学治理结构的重要任务。其次，健全议事规则与决策程序，保证重大决策的科学化、民主化。重点的是要完善党委会、校长办公会等各负职责和职权的议事规则和决策程序，规范领导决策行为，减少权力失控和行为失范，增强决策的民主性、规范性和科学性。对涉及学校发展的重大问题和重要事项进行决策时，一定要注意决策前的酝酿和磋商，特别是要提交党委集体讨论决策的重大议题高校主要负责人必须会前进行充分酝酿和磋商。应明确规定党委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会等的职能定位、职权范围、决策程序、监督督办程序等项制度，做到有章可循、有法可依，筑牢大学治理结构的制度化和规范化的基础。第三，建立健全学校各项管理规章制度和工作运行机制流程。进一步健全聘任制度和岗位管理制度、学生管理制度、科学的学术考核评价和激励机制、干部选拔任免决定制度、校院两级管理制度、专家咨询制度和征求群众意见制度，党政领导民主生活会制度，监督检查和责任追究制度、重大事项公示和听证制度、校务公开制度等等。通过建立健全和具体实施这些管理制度，凸现大学治理结构中的高质量和高效率。规划纲要从新的高度，对大学治理结构赋予新的内涵，对完善大学治理结构提出了新的要求。可以相信，既有中国特色社会主义大学基本性质、又具有各自高校鲜明特色的大学治理结构，必将成为中国现代大学制度建设的坚实基础和强大推动力量。（中国高等教育2010年第15/16期）来源：学习参考2010年第8期（总第88期）马敏：优化大学内部治理结构2014年03月14日 10:13 来源：中国社会科学报 作者：郝日虹 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 319构建利益平衡机制 优化大学治理结构访全国政协委员、华中师范大学党委书记马敏教育领域综合改革，是我国全面深化改革的重要领域之一。完善学校内部治理结构作为深化教育改革的重点举措，对于激发学校办学活力、提升教育品质有重要意义。如果学校内部治理结构效率低下、运转不灵，就很难推进教学、科研及人才培养方式的根本性变革，现代大学制度建设也难以落在实处。完善大学内部治理结构的核心要义是什么？优化大学的治理结构和模式的“突破口”又在哪里？对此，本报记者采访了全国政协委员、华中师范大学党委书记马敏。中国社会科学报：请您谈谈完善大学内部治理结构的核心要义是什么。马敏：我认为，完善大学治理结构的核心要义，就是在大学内部建立一整套利益平衡机制。这种平衡机制既要确保现代大学职能的实现，也要符合中国大学的实际。具体来说，这套平衡机制的构建，应从三个层面着手。首先，要构建外部参与内部治理机制，平衡大学内部利益相关者和外部利益相关者的关系。这一治理机制旨在打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动大学主动适应经济社会发展需要，打破学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会人士、大学管理者、师生等共同讨论或决定大学发展的治理模式，为社会参与大学决策和管理搭建一个开放的平台。其次，要构建以学术发展为核心的权力系统，平衡大学内部政治力、行政力和学术力的关系。三种权力的存在都有自身合理性，当下需要解决的问题是协调三者间的关系，使三种权力始终围绕学校的学术发展目标各司其职，相互配合，保证内部管理顺畅、高效和有序，最终形成党委领导、行政负责、教授治学三权合力的体制。最后，要构建高效有序的权力运行机制，平衡决策权、执行权与监督权的关系。从国外大学的经验来看，其在本质上是决策层、执行层和监督层分离。这不仅避免了“议行合一”，增强决策的民主性、科学性，还能推进行政执行的高效化和专业化。需要注意的是，这种分离并非绝对，否则将不便于协调管理。中国社会科学报：您认为优化大学的治理结构和模式应从哪里突破，如何突破？马敏：我认为，按照精简、高效的原则，对大学内部的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等常规管理事务进行整合，突破传统的垂直管理模式，按扁平化的组织模式来设置机构，是优化大学治理结构的关键。譬如，开展校院两级管理体制改革，突出学院重心地位，全力实施“学院办大学”，就是推进扁平化管理的有益尝试。过去的“一元制”管理体制，使学院权力太小，而学校行政管理的各处室掌握资源的权力过大，导致一边“捆着草”一边“饿死牛”，甚至出现了每到年底一些处室经费没用完而有些学院却“揭不开锅”的怪现象，造成学校资源的极大浪费。开展校院两级管理体制改革，就是要将涉及教学、科研和社会服务的人、财、物及其他资源配置等办学自主权“下放”到学院，学校行政部门只负责教学质量评估、教学科研及重大项目等宏观规划和监管，最终在学校内部形成小机关、大学院的管理体制。这不仅明确了学院在学校办学中的责任主体地位，增强其办学成本意识，还能加大学校宏观调控力度，便于集中精力谋大事、办大事。中国社会科学报：就当前大学治理改革实践看，您觉得还需要注意什么？马敏：欲实现大学组织的有效治理，囿于治理结构的制度调整和优化是远远不够的。下一步必须超越治理结构，重视大学文化建设等非制度性因素。只有将制度与文化二者有机结合，注重大学精神的提炼和传承，回归大学育人的本源，才能有效推进中国现代大学制度的建设步伐。 （中国社会科学报记者 郝日虹）、我国大学的治理框架我国大学的治理框架可以从产权形式、法人地位、领导制度、师生管理制度等四个方面进行分析。就产权形式看，我国大学经历了由单一产权结构向多元产权结构转变的过程，这种转变与我国的经济体制改革进程相伴而生。按产权占有主体性质不同，我国大学可以分为公立大学和民办大学；民办大学按产权的归属不同，又可分为：单一国有型、完全民办型、混合型。产权多元化的优点是拓宽了教育融资渠道，增加了教育供给，促进了大学治理结构的创新。当国家是大学的唯一所有者时，政府倾向于直接干预大学的内部管理，造成教育管理行政化。民办或混合型大学，则完全或在一定程度上摆脱了不必要的政府行政干预，可以进行自主管理和制度创新。从法人地位上来说，根据民法通则的规定，我国大学天然具有法人地位。确立大学法人地位的意义在于，大学可以成为享有独立的财产支配使用权、自主办学、独立核算的实体。现在的问题是，大学在法律条文上的法人地位如何落实。高校自主权不仅包括财产自主权，还包括教育自主权，法人制度只是确立了高校在民事法律关系中的地位，但在行政法律关系中，高校还没有获得自主权中的核心方面教育自主权。高校法人化并不意味着政府对高校不管不问，政府的宏观调控是必不可少的。在领导制度上，目前国立或公立高校一般实行党委领导下的校长负责制，民办高校或教育集团举办的高校则实行董事会领导下的校长负责制。在师生管理制度上，我国很多高校提出了“以生为本”、 “以师立校”的师生关系治理模式。“以生为本”，要求“学生是受教育者”这一传统观念应让位于“尊重一切学生和尊重学生的一切”这一全新的理念。“以师立校”则是确立教师在大学中的中心地位。二者都强调“以人为本”的办学理念，没有教师的中心地位，教师的积极性调动不起来，就难以实现“以生为本”；没有“以生为本”，教师的中心地位就失去了依托。大学内部治理的运行机制我国大部分高校实行党委领导下的校长负责制。由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。高等教育法规定了党委和校长的职责范围，但在具体的管理活动中实际存在着职能交叉、重叠的现象；又明确规定党委领导下的校长负责制重大事项需经党委讨论决定，但何谓“重大事项”在很多情况下是难以清晰界定的。因此，对学校发展的意义而言，校长和书记的观念、习惯和素质以及二者默契程度大于制度约束的重要性。从这个意义上说，人们对好的领导班子之于中国大学发展的重要程度所寄予的热情和厚望是完全可以理解的，这也从一个侧面反映了中国大学的“人治”和“法治”之间的差距。学术委员会的作用则要弱一些，主要由教师代表（主要是教授或具有教授头衔的行政部门负责人、院长、系主任）组成的学术委员会在行政权力划定的范围内对学术性事务进行审议，其实质是非独立性审议机构，限于为行政决策提供参谋、咨询作用。就我国的高等教育实践的效果来看，党委领导下的校长负责制是适合我国国情的，不过这种体制需要进一步发展和完善。尤其是要建立有效的运行机制，使学术决策具有相对独立性。具体来说，有以下几个方面。一、大学的党委、校长与教授的治理关系1、党委与校长的责权界定。大学内部治理的主要问题是党委领导和校长负责之间的界定。在实际运作过程中，主观随意性大，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。党委领导应主要体现在宏观的战略决策和对学校发展中重大事件的决策，例如办学方向，学校定位，发展规模以及学校重要岗位干部等；对学生培养方案制定、学科重组、新专业设置、师资培养等可不直接参与，以免“捡了芝麻丢了西瓜”。这样，党委可以较超脱地、更有力地行使领导监督和职能，考核行政执行学校战略决策和各项方针政策的绩效。大学学术人员（教授等）和非学术人员，应通过各种委员会参与大学的各种决策过程，反映和维护大学各类群体的自身利益。目前大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但缺乏明确的职责和运作程序，许多仍停留在提供信息和咨询的层次上，距离真正参与决策和监督尚远。2、职业型校长和学术型校长我国大学校长选拔，非常重视校长的学术地位和水平，似乎只有院士担任校长才能提升学校的声誉，才体现了对他的重用。事实上，现行的选拔方式对校长的管理才能关注不够，选拔机制过分强调学术能力而轻视决策和管理执行能力，不仅使不少出色的专家陷入难以驾驭的繁琐事务中，造成人才资源的极大浪费，而且也影响大学的健康发展，造成更大的机会损失和资源浪费；另外，目前大学各种学术委员会及其成员构成具有很强的行政色彩，校长集行政首长和学术权威于一身，容易形成官本位或学术霸权，影响学科发展和资源配置的公平性。大学主要活动的基点是由下向上的，即学术人员知道该做什么该朝哪儿走，这就决定了大学学术权力的行使应该依赖于学者（即教授）治学，无法像企业或政府那样从上到下进行行政安排。大学学术权力的行使应该组织化和制度化，利用各种学术组织进行决策，以真正实现教授治学。所以，校长的选拔首先应重视其教育行政管理能力，其次才是学术能力；大学的学术管理交由大量的教授组织来管理，并依靠制度来保障，使教授成为学科和学术发展的权威，并参与到学校学术发展和教育的重大决策过程中，对决策的结果享有监督权。这样，不仅可以减轻校长候选人必须学术和管理能力双强的选拔难度，也有利于调动教授的积极性和主动性以及学术发展上的公平性。二、大学的校、院和系的治理关系目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。应当看到，大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识之间既有共性，又有其个性，过度集中管理不利于学科的发展，特别在院校合并以后，各学科门类间的差异扩大，学校领导难以具体管理，因此，大学实行以学院为重点的管理体系比较适宜。现在一些大学已经提出管理重心下移，探讨改进现有的校、院和系之间的治理关系，其思路是：构建院系参与型的治理模式。参与型的治理模式，指大学的学院中各类利益群体都能有效地参与决策过程。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是学习主体，他们都应该在利害问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。我国高教法第十条和第十一条对民主管理和学术自由作了相关规定，参与型的治理模式也是从管理体制上落实此项规定的探索。参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统。决策机构可称为“院务委员会”，学院的重大事项（也仅限重要事项）必须经过院务委员会的讨论和批准。牵涉到院领导个人利益的事项，如业绩津贴的多少，院领导参与上级拨款项目的经费分配等，均需由院务委员会讨论决定，以避免院领导既当运动员又当裁判员的反常现象。院务委员会可由当然委员（如分党委书记，院长），各下属单位代表，教授代表等组成。其中当然代表不得兼任院务委员会的领导，院务委员会正副主席不是常设岗位，宜采用交错轮值制，每任一学期，每人任正副主席各一学期（除第一任正主席外）。讨论学生工作或与学生利益有关的问题时，应当邀请院学生会正副主席参加。讨论发展规划等重大问题时，还可特邀校外人士参加，以加强学院与社会的联系。院务委员会有向行政领导提出质询的权利。行政机构（即正副院长及其领导下的院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责，其责任人应每学期向院务委员会提交工作报告，由院务委员会审议。院领导的产生，可以采用上级提名，由以教师为主体的全院教职工代表大会进行差额选举产生。这种做法与目前采用的选拔方法基本相同，但将最后的决定权交给教职工代表大会。现在采用的民意测验法，缺乏透明度，群众并不满意。对行政领导还应有罢免制度。这样即使选举出来的人不妥，也容易得到纠正。为充分发挥教授和业务专家的参谋咨询作用和参与学院的学术管理，按学校规定设立的诸如学术委员会、学位委员会等原有机构，除继续执行原有的职责外，还同时作为院领导的参谋咨询机构。院领导还可根据需要，增设专门小组，为学院提供有关方面的咨询意见。监督机构可称为“院监督委员会”。院监督委员会监督和评估院行政领导是否正确执行党的路线、方针、政策。有权组织对教学科研质量，行政工作质量以及干部工作作风等进行评估。并就评估中发现的重大问题提出建议，交院务委员会讨论。特别要对院一级领导是否廉洁奉公，是否以职务之便谋取个人利益进行有效的监督。院一级的教职工代表大会和过去一样，执行自己的职责。也可设想将院务委员会与教代会统一，前者作为后者的常设机构（常委会）。建构大学内部治理模式现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。根据前面的分析和研究，我们试图提出一个“党委领导，校长管理，教授治学”的大学内部治理模式。（1）在现代大学制度的框架下，合理而健全的大学内部治理结构应是“党委领导，校长管理，教授治学”。党委领导体现在：树立科学、进步、现代的教育思想和办学理念，领导建立和现代大学制度相适应的民主决策、民主管理模式的具体制度设计及制度执行，领导对决策和管理过程的民主监督。在教育思想、办学理念、制度设计等方面党委的领导作用尤为重大。校长管理就是要让校长充分行使高等教育法所赋予的行政权利，同时承担相应的责任。校长一方面应是先进教育思想的探索者、承载者、宣传者和贯彻者；另一方面又是学校行政管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管理系统是大学内部治理结构中行政性权力的体现。针对我国高校的现状，更应强调行政管理对学校教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能，将直接控制教学和科研的管理模式转变为在协调和服务中实施和体现管理；应避免行政性权力过度主导的管理模式，发展学术性权力参与决策和民主管理。教授治学就是要以制度确立和保证学术性权力在学校民主决策和民主管理过程中的地位和作用。大学基本活动的主要形式是教学和科研，教师集体是实施这些基本活动和承载学术性权力的主体。“教授治学”中的“教授”即是指教师集体及其代表。“治学”不仅体现在学科层面，即使诸如学校定位、专业设置、教学模式、师资结构、招生规模和资源配置等类似行政性的事务，在本质上也具有很强的学术属性。因此，“教授治学”是要在学校内部治理结构和体制上为学术性权力参与决策和管理定位，并加以制度化和规范化，这是落实大学“依法自主办学，实行民主管理”的重要举措。（2）确立和完善以“党委领导，校长管理，教授治学”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情，有利于加速建设现代大学制度。一是有利于加强和完善党对大学的领导。通过对制度设计、执行和监督的领导，突出了党委统揽全局、协调各方的核心地位和领导作用。二是有利于完善大学内部的决策机制。行政性权力和学术性权力互相协调、补充和制衡，形成自我发展、自我约束机制，就能使决策科学化、民主化，使高校自主权真正沿着健康的轨道运行。三是有利于增强教师队伍的凝聚力。在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与能使教师集体摆脱被动而单纯地接受管理的状态，最大限度地调动教师的积极性，这是加速学校发展的根本动力。四是有利于弱化或消除“官本位”观念在学校中的影响。过度行政主导的管理模式无疑是导致目前高校“官本位”观念的侵蚀越来越严重的重要原因之一。改革治理模式是防止学校官场化倾向、防止急功近利思想蔓延以及防止大学教化功能衰弱的出路。五是有利于学校校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。（大学内部治理问题研究课题组 李家福 张玲玲 严爱军 方蔚炜 陈饶）社会协同治理:现实困境与路径选择基于社会资本理论视角作者：刘卫平 时间：2013-11-17 浏览次数：726 次 社会协同治理主张社会治理主体的多元性、平等性、协同性和有序性。实现社会有效协同治理，有赖于良好的社会资本。目前我国社会普遮信任缺失，正式规范先天不足、公民参与网络不健全、公共精神巫待培育等社会资本现状，这些都已成为社会协同治理实现的主要制约因素。强化公共精神和公民认同，规范协同主体权责边界、发展和壮大社会组织和健全协同运行网络，是实现社会管理中各系统、各组织、各阶层协同治理的有效路径。 党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会协同治理，基于协同学理论和治理理论，主张政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调、合作治理社会公共事务，在整合和发挥各类社会要素的功能优势中最大限度地维护和增进公共利益，推进社会有序、持续、和谐发展。它强调社会管理主体的多元性、协同性和有序性，是我国推进社会建设、创新社会管理的有效模式。从社会资本理论的视角看，社会协同治理的实现，有赖于发育良好的社会资本。当前我国社会资本发育不良的现状，已成为实现社会协同治理的制约因素。重构和培育我国语境下的现代良好社会资本，已成为实现社会管理中各系统、各部门、各阶层协同治理的重要基础和路径选择。一、社会资本:社会协同治理实现的前提和基础社会资本作为20世纪80年代后期在资本概念内涵拓展的基础上发展起来的理论概念，“已成为人类社会试图走出发展困境和探索治理之道的一种具有高度概括力的理论解释范式。1法国社会学家皮埃尔布尔迪厄、美国社会学家詹姆斯科尔曼、哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特帕特南是社会资本理论的三位代表人物。皮埃尔布尔迪厄最早提出“社会资本”这个概念，并开创了社会网络分析的社会资本研究，提出“社会资本理论的核心主张就是关系网络创造了一种解决社会问题的有价值的资源，并向成员提供集体所有的资本，即是成员相互信任的可信度。”2詹姆斯科尔曼认为，义务与期望、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系、多功能社会组织和有意创建的社会组织是社会资本的具体表现形式3。继皮埃尔布迪厄、科尔曼等学者之后，罗伯特帕特南提出“社会资本是指社会的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。4并将其从个人层面上升到集体层面，认为集体层面的社会资本能反映公民参与网络、社群组织等发展程度，有利于推动和协调集体行动，促进社会稳定与社会整合。在一个社会共同体中，由信任搭建起的网络型关系结构越密集，共同体成员间互利合作的可能性就越大，亦即集体层面的社会资本为社会协同治理提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。目前学术界对于社会资本的界定，尽管仍有分歧，但其基本的意义和指向是相同的，都把社会资本看作一种与物质资本、人力资本相区别的存在于社会结构中的资源，认为信任、互惠规范和参与网络是社会资本的核心要素，都强调维持社会资本或投资于社会资本的重要。社会资本是一种基于普遍信任、参与网络、互惠性规范，能提高社会运转效率和激发社会持续发展活力的资源。在现代社会中，社会资本的组成要素应主要包括:相互信任的心理认同感、共同的利益基础和价值取向、良好的制度规范、参与意识与合作精神、自治组织与社团、有序的参与网络等，其中人际信任、互惠规范、参与网络等是其基本形式。在社会资本理论看来，建立现代社会管理体制，实际上就是促使构成社会的各要素以共同利益为基础，形成网络型交互作用的社会善治构架，建立起多渠道、高效率、规范化的表达、参与、协调与合作机制，实现社会管理过程中工具理性与价值理性的高度契合，实现公共利益最大化，进而促进社会和谐稳定和人的自由全面发展。可见，社会资本与实现社会协同治理存在着天然契合性和逻辑关联性。(一)“普遍信任”是实现社会协同治理的心理基础信任是社会资本最关键和本质性的核心要素。实现良好社会协同治理，前提是社会协同治理主体间的良好互信。在罗伯特普特南看来，信任是社会资本必不可少的组成部分，一个社会的信任范围越普遍，诚信度越高，政府与社会、公民与政府、公民与社会、公民与公民之间的信任与合作越普遍，整个社会也就越繁荣发展。在当下社会利益关系日趋多样化，社会阶层不断分化、社会分歧不断扩大，社会“碎片化”、“原子化”趋势增强的情况下，实现社会协同治理更需要社会管理主体之间和全社会成员的普遍信任和共同合作。良好的信息资本则促进和扩大政府组织、社会组织、企业、公民个人等治理主体之间的彼此认同和良好合作，有助于完善社会管理体制，增强整个社会的凝聚力，为实现社会协同治理提供良好的心理基础。(二)“互惠规范”是实现社会协同治理的制度保障规范和秩序是社会“善治”不可或缺的要素。“互惠规范”作为社会资本三大核心要素之一，能增强社会协同的规范性和有序性，为实现社会协同治理提供良好的社会规范和秩序。社会规范是历史形成或规定的行为与活动的标准，规定着人与人之间的关系，发挥着调节、选择、评价、稳定、过滤、规范、约束等一系列的社会治理功能。它反映一个在社会化过程中发展起来的共同的价值体系，表现为道德规范、法律规范、理想信念、行为习惯等，是由公民在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的规范，是一种自下而上形成并演进的的秩序，具有约束和调节社会成员行为，促进社会信任与合作的功能。目前，社会管理主体趋向多元化，社会新阶层不断涌现，要实现有效的社会协同治理就必须凭借不同的社会规范形式约束各社会治理主体的行为，及时治理各种社会问题。没有良好的社会规范，就不可能实现社会协同治理效应。(三)“社会网络”是实现社会协同治理的必要平台“关系网络”也即社会网络，是社会行动者及其之间关系的集合，包括社会规范、社会信任、社会凝聚力、规范信息网络、社会关系网络、多功能组织、公民参与，以及权威关系、信任关系等社会行动者之间的各种关系。它可以连接不同的群体、族群和各类利益集团，能使利益偏好存在差异甚至冲突的各方尊重彼此的关切，并通过平等协商并加以解决，避免不必要的冲突，维护社会的和谐稳定;同时，它还能在政府、企业、社会组织和公民之间形成沟通合作的管道，增进和扩大彼此互信，为社会实现协同治理奠定良好的社会基础。它既能为公民的利益表达提供多种渠道，促进政府、社会与公民之间的良性互动，为社会协同治理创造“善治”空间;又能促进合作、团结、民主等公民精神的培养，克服集体行动的困境，提升整个社会协同治理效能。5二、社会资本缺陷:社会协同治理的现实困境改革开放以来，随着社会经济关系的深刻变革，我国社会资本呈现出了一些诸如契约关系、法人组织、民间组织等形式的现代元素。但是，由于我国传统文化特性，当前我国社会资本无论是存量还是结构都存在不少缺陷，制约着社会管理中协同治理的实现。(一)社会普遍信任严重缺失社会资本中的信任，是任何普通社会个体之间的彼此信任，是社会协同治理的前提。当前，社会普遍信任资本的严重缺失，导致实现社会协同治理的心理基础十分薄弱。首先，从我国现有社会资本的来源与结构来看，由于根植于以“血缘关系”、“亲缘关系”、“宗法制度”等为生存根基的传统社会土壤，传统社会资本占绝对比例，人与人的信任更多地存在于“血缘”、“宗族”、“亲朋”之间，而社会系统的人与人之间的普遍信任严重不足。其次，中国式“小圈子”、“小集团”、“小群体”不断涌现，社会分歧不断扩大，导致普遍信任难以形成，使社会协同治理面临集体行动的困境。6最后，在现代市场化进程中，整个社会的趋利性增强，一些地方政府成为市场中的逐利主体，再加上一些市场主体的不法趋利行为，导致食品药品安全危机、群体性突发事件等社会信任危机频发。尤其是逐利行为使地方政府服务意识、法治意识、诚信意识十分淡薄，甚至与民争利，官民关系紧张，直接导致公众对政府的不信任和政府公信力的大幅下降，公众和社会的忠诚心理日渐缺失，给公民认同的形成和公共制度的建立带来了极大的障碍。(二)正式规范资本先天不足从我国传统社会来看，过于强调非正式的社会关系和制度安排，而对于理性化的正式制度和规范的建立则往往被忽视，“人情法则”成为人际交往和社会资源交换的重要指导原则，法治思维和法治精神缺乏，“家族式”管理、“人情”和“人治”色彩浓厚，正式规范和法律法规不健全，人们行为不能受到规范有效的制度约束，导致特权主义、官员腐败、集体失灵、民主缺位、约束乏力，以言代法、用权压法、拘私枉法等现象时有发生。在社会管理中，政府、社会组织、市场组织与公民个人作为社会治理主体，其地位作用、权责范围、运行规则等缺乏必要的制度规范，政企不分、政事不分、政社不分等现象仍然普遍存在。一些政府组织表现出强烈的威权主义思想，公共服务意识和依法行政意识淡薄，凭借其行政权力过多干经济领域的微观管理和社会公共事务管理，挤压其他社会管理主体的空间，导致社会公共事务治理主体单一、效能低下，公平正义理念缺失，社会矛盾冲突增多，利益关系调和难度加大，各类群体性事件频发，致使社会协同治理难以实现。(三)公民参与网络极不健全健康完善的参与网络，是现代资本的核心要素，也是实现社会协同治理的主要载体。然而中国式参与网络是建立在“血缘”、“亲缘”、宗族观念以地缘、学缘基础之上的，“人情”和“面子”在其中发挥着重要作用，与社会资本所倡导的建立在社会普遍信任基础上的参与网络有着本质的区别，表现出明显的先赋性、封闭性和同质性，开放性和包容性缺乏，不具有普遍的、整体的社会特征，极易形成家族主义、地方保护主义和小利益集团。再加上“官本位意识使政府习惯于凌驾在社会之上、企业之上、人民之上，而难以把自己摆在服务者、合作者的位置”7，导致“公民社会”、“市民社会”、“第三部门”、“社区共同体”等发育迟缓，社会治理主体单一，公民参与网络不健全，“缺乏现代公共治理理念所倡导的对话平台与沟通渠道以及促进公民社会健康发育的制度环境，缺乏社会中间组织作为信息交换器、缓冲器和平衡器”8，致使社会协同治理赖以实现的组织网络与运行机制极不健全。如，作为公民参与网络的重要组成部分和社会治理的主体的民间组织，在我国无论数量还是规模、能力度偏小，种类偏少，其中有很大部分均带有“官方”或“半官方”色彩，即由政府创建或受政府的主导，缺乏独立性和自主性，而且发展极不规范，这些都严重影响着公共精神和现代公民意识的培育，也直接制约着公民社会与政府之间认同、信任、合作和互利关系的形成和发展，不利于社会协同治理。(四)公共精神尚未形成公共精神表现为以改善公共生活和建构公共秩序为目的的一系列伦理道德规范、政治价值、社会制度和行为品格。它以普遍信任关系和公共责任意识为核心内容，包括信任、宽容、合作、共融、监督等基本要素，是现代公民应有的特质与精神境界。由于我国传统社会资本主要源于“宗族关系”、“血缘关系”或以家庭、家族为单位的小规模、高同质的网络结构中，导致人们对公共精神关注的狭隘视野和公共精神的缺失，表现出狭隘的“私利”意识，在有利于自身利益面前表现过度的个人主义、狭隘的功利主义，丝毫不尊重和包容他人的平等权利，甚至疯狂无序地争夺和占有公共利益;而在公共利益面前，则缺乏一种参与合作、乐于奉献的精神气度和价值取向，公共责任感淡化，尤其在不利于自己的利益面前表现出强烈的不合作的敌对意识和攻击性，甚至做出有悖道德伦理或法律法规的过激行为。公共精神的缺失，使社会难以形成协同治理的社会土壤和生态条件。三、社会资本优化:社会协同治理的路径选择优质的社会资本是社会协同治理得以实现以及维持的基础与纽带，也是实现社会良好治理的前提条件。必须在中国语境下，借助政府和社会的力量，不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，有效推进社会协同治理。(一)夯实社会协同治理心理基础:培育公共精神和社会认同社会学家爱德华希尔斯指出，对一个秩序优良的公民社会来说，公共精神、公民认同的存在同样是至关重要的，若无最低限度的公民认同，公民社会的机构或制度就不可能运作。9公共精神以公共利益为基础，主要包括公民的主体意识、相互信任与尊重、公共责任感、参与合作精神、互利共赢意识、制度规范意识等，其实质内容在于公共责任意识和互惠合作精神，既是现代社会资本的重要组成部分，也是整个社会资本水平的重要表征。它具有促成社会构成各要素增进信任合作的重要作用，其强弱程度体现着政府、市场、社会、公民之间心理认同、信任合作、平等互利的水平。社会认同在于公民的普遍信任。实现社会协同治理的首要前提，在于各个相对独立协同主体之间良好的信任关系与合作意愿，这有赖于社会资本中公共精神和社会认同的培育。一要增强社会各类构成要素间利益的同构性，追求公共利益最大化。这既是培育共用精神和公民认同的基础，也是社会协同治理主体间信任合作的基础和目的。要从公共性的价值理性出发，在政府进行适当的行政性分权和经济性分权中，合法反映各个协同主体的利益诉求，不断培育和扩大政府与社会组织、企业、公民等协同主体的利益交汇点，增强相互间利益需求的一致性，形成与公共利益方向一致的发展目标并产生有效的协同行为。尤其是政府应强化其公共性，以维护和增进公共利益、满足社会需求来维系自身的合法性。二要构筑和拓展公共领域，引导和鼓励社会组织、企业和公民在参与社会公共事务管理活动中塑造主体意识、民主理念、法治思维以及公共责任感、规则意识和义务观念，培育和强化各方共同推祟的价值和共同遵守的规范，消除彼此隔膜和分歧，形成具有广泛认同感的公共精神。三要以社会主义核心价值体系为根本，以“三个倡导”(倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善)为核心，以公共和谐文化建设为主要载体，以新型公共伦理精神为软驱，大力培育主流公共价值观，培养政府、企业、社会组织和公民这些社会协同治理主体的伦理自觉和道德自律。尤其是各级政府组织应以强化以人为本思想和公共服务意识为价值取向，加强以民主、法治、公正、责任为核心元素的新型行政伦理建设，促使政府机关及其行政人员消除一味推崇的地位和特权思想，以“责任本位”取代“权力本位”，真正树立道德自律、行政为民、法治行政、公正清廉的良好形象。(二)培育社会协同治理多元主体:发展和壮大社会组织社会组织是非国家或非政府的公民组织，又称为“第三部门”，包括非政府组织、公民志愿性社团、协会、利益集体以及公民自发组织。它具有培育和维系社会信任、创造和执行社会规范、构筑和维持公民参与网络等功能，既是现代社会资本的基本要素，也是实现社会协同治理的重要推力。规范和发展社会组织，可以形成国家与社会之间的缓冲带，并能为多元社会中群众利益表达和社会参与提供重要平台，有效协调社会多元利益、化解社会冲突、提供社会服务和增进社会认同。目前，我国社会组织在数量上已形成一定的规模，且在社会管理中已发挥着一定的作用，但还远远不能满足社会协同治理的需求，发展明显滞后，而且发展很不成熟，公共性和独立性较差，参与社会治理的能力极弱，内部管理松弛，规范性水平和社会认同度不高，还不能在社会协同治理中发挥桥梁纽带作用。培育社会组织健康发展，一要尽快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。重点要进一步推进政社分开、政事分开和政资分开，从制度层面界定政府与各类社会组织的权责范围和法律责任，防止政府直接干预和插手社会组织的内部管理和事务活动，为各类社会组织健康发展提供有效制度保障，增强其的独立性特别是参与社会管理和公共服务的能力。二要应强化各类社会组织的独立意识、社会责任意识和规则意识，消除对政府的依附思维，着力在完善内部运行机制、培育功能优势和提升素质能力与社会信誉上下功夫，充分利用自身的资源、知识、技术等优势为社会服务，不断增强参与社会公共事务治理和服务社会的能力和水平，以“有为”在社会生活中求“有位”。三要重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区服务性、公益性、互助性社会